完善基层治理结构 实现国家治理现代化[1]

陈惊天[2]

在多元化的社会治理体系中，基层是社会的单元细胞和基本单元。基层治理是国家治理的基石，直接影响着国家治理现代化水平。在推进全面依法治国、实现国家治理现代化的进程中，基层治理是重点，也是难点，是法治国家建设、法治政府建设、法治社会建设一体推进的根基所在。目前，基层经济社会发展呈现一系列新特点新趋势，不同群体的利益诉求相互激荡，人民群众在民主、法治、公平、正义、文化、安全、生态等方面的需求日益增长，这些都对基层治理水平提出了新的更高要求。在“上面千条线，下面一根针”的治理格局下，完善基层治理就是要解决国家与社会成员的“最后一公里”问题，是国家从根本上解决体制末端缺位的问题，具有紧迫性。

那么，完善基层治理到底该聚焦哪些问题呢？在企业管理中有这样的说法：“小企业靠老板，中企业靠制度，大企业靠文化。”这句话从侧面揭示了管理学的三个要素：一是管理主体，二是管理制度，三是管理文化。基层治理也是一种管理科学，主要解决治理主体的问题、治理规则的问题和治理文化的问题。在基层治理中，要实现治理主体多元化、规则共治多元化以及文化建设多元化，完善基层治理结构，实现国家治理现代化。

一 治理主体多元化

首先，治理主体多元化是治理现代化的本质特征和价值所在。现代化的基层治理不单是党和政府的事情，而是党和政府、人民群众以及其他社会组织的合作共治。合作共治是基层治理的核心命题，要求政府、人民群众和其他社会组织等不同的主体，厘清基层治理中各个参与主体的职能，建构科学的协同机制，采取适当方式参与治理活动。合作共治首先要发挥好党组织领导核心的功能和作用，以及有效发挥政府的主导作用，实现党政主导和基层治理有机结合的合理架构。由于自身和体制因素，目前基层很多地方还不具备搞绝对性自治的基础，所以一定要做到党政主导和基层治理相结合。

其次，要注重发挥群众在基层治理中的主体作用。基层治理是和人民群众互动的第一线，基层治理的好坏直接关系到人民群众是否有获得感。要推进基层治理，就必须提高人民群众的参与度。当前的主要矛盾不是物质矛盾的问题，已经转化为民主参与的需求与共治不足的矛盾，实际就是习近平总书记反复强调的要坚持人民主体地位的要求，这也是社会主义民主政治制度的优越性所在。中国特色社会主义民主政治制度的优越性，一定要通过制度和机制去体现，否则就可能被人指责为虚伪的民主，是空头许诺。当然，需要特别注意的是，一定要注重完善群众自治组织的内部结构和治理结构，使其真正满足人民当家作主的要求，同时还要防止自治组织被“非良善力量”主导。在基层治理中，一些地方被不良势力或者恶势力所把控，出现政府和群众自治组织脱离的现象。

最后，要注重发挥社会组织的基础性作用。这在当前的国家治理结构以及实现国家治理现代化的进程中，是一个特别重要的问题。政府的主导能力虽然非常强大，但政府不能包办所有的事情。随着社会的发展进步，各类社会组织逐步发展壮大，在基层治理中可以发挥更重要的作用。新中国成立以后，我们对社会组织没有给予足够的重视，导致社会组织在无规范的状态下自由发展，给了一些别有用心的势力和社会不良势力可乘之机。社会组织是国家治理的重要主体之一，如果党和政府不能领导和引导，一定会有别的力量取而代之，这股力量可能就会跟党和政府的领导和引导产生冲突。所以，在基层治理过程中，我们一定要培育、发展各种社会组织，统筹发挥社会力量的协同作用，增强共治的效果。

二 规则共治多元化

党的十八届三中全会提出，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民群众的根本利益，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，最大限度地增加和谐因素，增强社会发展活力。作为社会治理的基础和支撑，提升基层治理水平，必须在充分总结吸收我国基层社会治理经验的基础上，促进法治和德治的有机融合，充分发挥村规民约、居民公约在基层治理中的积极作用，推动矛盾纠纷多元化解，弘扬公序良俗，实现社会和谐稳定。

一是法治和德治并用。习近平总书记指出，法安天下，德润人心。法律有效实施有赖于道德支持，道德践行也离不开法律约束。法治与德治并用，首先要培养法治与德治相结合的思维。良好的社会风气和秩序必然是法治和德治的完美结合与理性统一。要依法治国，建立与之相适应的社会主义法治体系，也要以德治国，建立与之相适应的社会主义道德体系，从而建构法治与德治共同发挥作用的国家治理格局。其次是建设法治与德治相结合的制度体系。中国特色社会主义法律体系已经形成，但实践中出现一些“有法不依”“执法不严”等现象，并由此造成一些冤假错案，和轻视法治与德治相结合的制度建设有一定关系。因此，要推动法治与德治相结合的制度规章的出台，并确保这些制度能落到实处。最后要抓住各级领导干部这个关键。我国自古有“以吏为师”的说法，坚持法治与德治并用，关键在各级领导干部。要培养大批德才兼备的各级干部，身体力行在全社会起到示范作用。领导干部也要成为守法、执法的模范，把依法治国和以德治国的基本方略落到实处。法律和道德，一个是底线、是保障，一个是自觉、是支撑。基层治理应充分发挥法治与德治的作用，以法律为底线，用道德来约束。

二是硬法和软法有机结合。法律的权威源自民众的内心拥护，这正是软法的效力根源。在全面推进依法治国的进程中，完备的中国特色社会主义法律规范体系应包括“硬法”，也应包括“软法”。我们应注意，这次《民法总则》的修改有一个重大的变化，就是把习惯作为法律渊源，这是新中国成立以来所有立法中没有的。这个重大理念革新给软法治理提供了巨大的空间，软法治理恰恰是群众自治组织和社会组织的着力点所在。如果以现代法学体系为标准，我们会批判中华法系是专制和落后的，因为它主要是刑事法，体现出专制色彩，但回首几千年来的封建社会，中华法系一直都在延续发展、发挥作用，在国家治理和社会治理中必定有它的优越性所在，我们务必要去挖掘和吸纳它的合理优秀之处。我们常说西方的“小政府、大社会”，但回过头看看我们历朝历代的政府机构建制，比如南阳的内乡县衙，整个机构是一个县太衙，加上吏、户、礼、兵、刑、工六间办公室，就能实现对整个县域的治理。古代“皇权不下县”，是因为有完善的社会治理结构和机制，有乡绅宗族作为社会治理的主体，有乡规民约和儒家伦理文化的软法规则，实现了真正的“小政府、大社会”效果。如果按照人口数量和区域面积的比例计算，要远超现在的美国、英国等国。

三是建构矛盾纠纷多元化解机制。法律是建构社会规则的一条基本底线，解决问题不能退到底线以下，以诉讼解决纠纷是最后不得已的选择。建立矛盾纠纷多元化解机制，紧紧围绕解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，及时将各类矛盾纠纷有效化解在基层和一线，有利于高效、便捷、低成本解决社会矛盾和纠纷，保障群众合法权益，促进社会公平正义，维护社会和谐稳定。成都两级法院推进诉源治理的核心价值和意义就在这里，就是要分层解决矛盾。另外，要进行一些专项解决机制探索，比如劳动争议案件和交通肇事案件的联动联调与多元化解，这方面成都两级法院有很多先进的经验。比如，“盖碗茶法律诊所”“‘五老’调解”等，这些经验都具备合理性，值得推广和借鉴。接下来要进一步考虑它的可复制性和可推广性，把成都两级法院的先进经验和探索推广出去，能够为整体的法治建设和司法改革作出应有的贡献。

三 文化建设多元化

文化是一个国家的“根”和“魂”，是一个民族绵延发展、生生不息的动力源泉。文化能够凝聚千万人的共识，进而形成自动自觉的统一行动，可以产生爆发式的不可估量的推动力量。我听过一种说法：如果一个团队人数不多，领导把手下的名字都能叫得出来，这个团队绝对是非常有战斗力的。如果一个团队人数众多，领导连中层干部的名字都叫不出来的时候，靠个人的人格魅力已经难以驾驭团队，必须要依靠规则，让大家知道什么可为、什么不可为。一个团队人数非常多，就必须用文化的力量凝聚起大家的共识，形成自动自觉的统一行动。改革开放以来，我国基层社会的政治变革与经济发展发生了翻天覆地的变化。与之相比，文化建设虽稳步推进，但在基层尤其是广大农村并未引起足够重视，影响了基层治理的广度、深度和力度。今后的基层治理，要将文化建设作为重中之重，在吸收优秀传统文化精髓的基础上，营造现代文化氛围，提升文化软实力，发挥先进文化“思想动力”的优势，广泛凝聚人民群众的“精神共识”，构建起国家治理现代化的深厚精神支撑。

一是法治文化和德治文化的融合。在中国，这一点至关重要，这是我们国家治理、社会治理、基层治理、文化建设的主流，一定要形成和塑造基层治理的这两种文化。法治文化和德治文化的融合，实质上是充分挖掘中国传统文化的价值，最关键是实现了现代法律制度和本土传统人文的结合，让解决问题的方式被人民群众所接受，让法治入脑入心。需要注意的是，在法治文化方面，我国以“礼法结合”为代表的传统法治文化历史悠久，发展历程独特，是几千年来人民群众治理国家、管理社会的经验总结，既为国家的组织管理和民众的生产生活提供行动准则，也对人们的心理预期和价值判断起着权衡和引导作用，其中的若干要素已经沉淀为传统文化基因，并内化为人们行为模式和思维的一部分，在与外来法治文化的冲突与博弈中表现出顽强的生命力，对此要予以充分尊重、借鉴与吸收。成都两级法院创造的“盖碗茶法律诊所”“‘五老’调解”等先进经验，正是我国传统法治文化中息讼观念应用在现代法治实践的生动体现。

二是儒、释、道、法多元文化的融合。这是文化建设多元化的必然选择。社会中形形色色的人，决定了每个人都有各自的经历和需求。要做到价值观的一元化和思想的一元化，是不可能的事情。在我国，主导性的儒家和补充性的佛教、道家、法家一起，成为中国传统社会的文化基础，形成既有主体又有充分弹性的思想文化体系。中华文化多元一体的格局，塑造了中国人兼容并蓄的文化精神。在现代社会中，这种精神可以与现代性融通，成为构造新的中国文化的重要资源，也能协调拥有不同价值观、文化程度和信仰的不同群体形成文化共识，为共同建设现代化国家提供持续不断的内生动力。

总之，基层治理的要点，就是要在党的领导下，坚持政府主导、民众参与、社会协同，最大限度地统筹发挥社会力量，互相配合，协同联动，提供有效的社会公共服务产品，构建良性关系和合理秩序，有效实现国家对社会成员的行为引导和行为共治的目标，最大限度地增进人民福祉。希望我们能够通过基层治理创新研究，激发社会活力，推进政府职能转型。我将之总结为“导向明确、规则清晰、治理科学、百姓幸福、国家富强”。

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[1] 2017年6月18日陈惊天在“基层治理创新与法治四川建设”会议上的总结发言。

[2] 陈惊天，人民法治杂志社原执行总编辑，现任中国行为法学会常务秘书长。