第四节　 上海“一网通办”改革：数字时代的城市治理创新

城市发展在步入深水区以后怎么走？当前复杂的国际国内形势下如何继续推进城市治理集成创新？上海如何能够实现与东京、伦敦和纽约等全球城市的并跑与赶超？这些上海在目前发展阶段所无法回避的问题，也是中国的国家治理所面临的共性问题，即在前沿领域的问题和需要越来越缺乏现成经验，实现自主创新的文化氛围、制度保障和推进能力亟待形成和巩固。

“一网通办”改革是上海在城市治理新时代做出的坚定选择。2018年3月上海率先提出“一网通办”政务服务新模式，启动了一场在公共治理领域的刀刃向内的自我革命，并迅速在全国得到推广和采纳。与以往的改革相比，“一网通办”改革具有两个鲜明的特点，即“人民赋权”与“科技赋能”，通过对先进科学技术的系统应用来最好地回应人民的需求，让政务服务“像网购一样方便”，推动城市走上理性、人性和智性的高质量发展路径。

上海“一网通办”改革反映了当前全球城市所共同面临的数字化转型挑战。传统的城市治理体制改革路径，如果无法与数字化手段全面结合，已经不能满足城市的发展需要。同时，数字化本身提供了集成创新的最好工具基础；善用信息科技手段，可以“使互联网这个最大变量变成事业发展的最大增量”。(32) “一网通办”改革体现了制度改革的新路径，即通过价值端和技术端的两头变革和压挤，迫使制度中间层完成调整，最终实现“三体合一”。改革无疑是城市治理体制的更加紧促和深刻的否定之否定过程，必然触及城市治理的“利益”和“灵魂”，正在展现其对现有城市政府模式的颠覆性改革效应。

一、数字时代的全球卓越城市竞赛

1993年，美国政府提出了“国家信息基础设施（National Information Infrastructure）”工程计划，即“信息高速公路”计划，引发了全球数字政府时代的到来。数字技术对政府功能、结构与运行、以及政府与企业和公民的互动方式都带来了革命性的变化。这些变化在21世纪以来，随着人工智能、大数据、云计算、物联网等技术的迅速进步而加速。联合国在2002年发布了首份联合国电子政务报告，即《电子政务标杆：一个全球视角》，并开始发布全球各国的电子政务发展指数。(33)这份报告将电子政务界定为“利用互联网和万维网来为公民提供政府信息和服务”。报告认为：“电子政务将最终实现对政府过程和结构的转型，以创造一个等级更少、为公务员赋权从而更好地服务公民、以及对他们的需要更具回应性的公共行政。”电子政务作为数字政府的核心部分，迅速成为全球各国政府发展的重要领域。

全球城市的治理走在了数字政府建设的前列。通常，全球城市的公共管理能力强、企业和市民服务需求更前沿、技术能力来源广泛，同时财政丰裕、视野广阔、竞争意识浓厚，因此能够更为主动地在城市治理中引入数字技术，实现更加便捷、高效和优质的公共服务。城市政府以及城市经济社会的数字转型，成为重塑城市营商环境和宜居环境的关键要素，是当前全球城市竞争的焦点之一。

发达国家全球城市的政府数字转型起点较早。本节对纽约、伦敦、巴黎、新加坡、东京和首尔六个全球城市的数字政府建设进行了汇总和总结。这些城市的数字政府建设各有特点，但也存在一贯的趋势。

纽约。纽约是最早启动电子政府建设的全球城市之一。 20世纪90年代，纽约市政府的许多机构就开发过一些为居民和企业服务的信息系统。1998年纽约提出了电子政务倡议，构建了名为CityNet的政务网络。2000年首次推出了纽约市政府门户网站，作为纽约市政府对外发布信息的窗口，是对传统线下事务办理的补充，以提高公共服务的效率、效益和责任。2002年，纽约市信息技术和电信部负责实施开通了纽约311热线服务系统，成为纽约市民获得全方位公共服务的最便捷方式。2011年纽约市市长宣布全面建设数字城市的综合计划，(34)中心工作涉及数字政府、数字教育、数字生活和数字经济等。在数字政府建设方面，纽约市首先制定了政务数据和信息公开的法律和技术标准，并完善了纽约市开放数据平台和纽约市政府门户网站。(35) 2015年纽约市推出了数字剧本计划，计划坚持以人为本的设计原则，强调了六项策略，即欢迎所有纽约人、简化政府、倾听和回应、接触民众所在的地方、保护纽约人的信任和建立合作。该计划通过倡导政府透明度和促进真正的公民参与，使纽约成为世界上最人性化和富于创新的城市。在此基础上，纽约2019年推出了名为“一个纽约城2050战略”的智慧城市建设计划，要建设一个强大而公平的城市。(36)

伦敦。伦敦市政府从2001年起先后提出了“电子伦敦”和“伦敦连接”计划，正式开始推进电子政务建设；同年伦敦发布了电子政务战略草案，为推行电子政务的整体策略提供一个共享的架构和议程，使整个首都能协调一致地推行电子政务。2012年，英国政府用“数字政府”代替传统的“电子政务”，提出“数字政府战略”；伦敦市政府也相应在2013年提出“智慧伦敦规划”，旨在利用先进技术的创造力来服务伦敦，改善市民的生活质量。用户导向、服务整合、数据与技术利用是该规划的核心目标之一。(37)伦敦数字化政务服务的建设重点是针对个人和企业提供优质的公共服务，在长期实践过程中形成了明确的“以用户为中心”的导向。

巴黎。巴黎的数字化政务服务大致经历数字巴黎、数据开放和智慧区域三个发展阶段。在2006年，市政府推出 “数字巴黎”计划，快速发展光纤网络和推广无线网络，并成立各地方工作小组进社区和企业进行宣传，提高互联网的覆盖面，增加人群中使用信息技术的比例。(38) 2011年，巴黎推出了开放数据平台，是法国第一批建立开放公共数据网站的城市之一。在2011—2016年间，巴黎发起和领导一场“开放数据”运动，呼吁和邀请各类组织机构向所有人免费开放电子数据访问权限，将数据集添加到开放数据平台的目录里。2017年，法兰西岛大区主席提倡“使法兰西岛成为欧洲第一个‘智慧地区’”，开启了新一阶段的巴黎智能服务建设。该倡议聚焦三个方面，一是推出智能服务平台，服务内容扩展到生态、环境与能源，强调对未来智慧城市和市民生活方式的规划；二是更加重视与公民、企业、协会和学术机构的合作，强调“共享”；三是加强创新，发展“智慧工业”，利用高新企业和高等教育资源的集聚效应，加速巴黎的数字化转型。

新加坡。新加坡在20世纪90年代启动了旨在打通信息孤岛，促进数据交换、共享和互联互通的国家科技计划。2000年，新加坡启动了电子政务行动计划，打造网络化政府和实现数字化业务系统的全覆盖。新加坡提出“信息与应用整合平台”计划，推进信息、通信和科技在新加坡经济领域的应用。2006年，新加坡提出“智慧国2015”计划，旨在以信息通信技术应用为动力，建设高度国际化的城市。2015年进而提出了“智慧国2025”计划”，倡导建设数字政府、数字经济和数字社会；通过对大数据的处理和分析，准确预测公民需求，优化公共服务供给，使公民享受到更加及时和优质的公共服务。

东京。1997年，日本内阁制定《行政信息化推进基本计划》，是最早出台的日本电子政务建设方案。2000年12月东京都政府颁布《都厅改革行动计划》，“东京政府的信息化”是改革核心之一，强调通过电子化来重构高效的行政事务执行体系。2006年，东京新十年规划推出“东京无所不在计划”，通过发展物联网和采用身份识别技术，将真实世界的信息进行数字化处理后与虚拟现实空间结合，开启智慧城市建设。2015年，东京都政府利用“国家战略特区”计划，推动东京成为世界上营商环境最好的城市。东京一站式商务建立中心于2015年4月1日开业，首次统一了外国公司和初创企业完成业务所需的程序，提供公司章程认证、公司注册、公告、税收和社会责任、安全和移民等综合服务。2016年，东京都政府提出《建设“新东京”》方案，力争将日本打造成“安全城市”“多样城市”和“智慧城市”。2017年12月，东京都政府颁布《公私数据利用推进基本法》，要求都道府县制定“公私数据利用推进计划”；并制定了“东京都ICT战略”，促进公共和私营部门数据的使用。(39)依此战略，东京都政府整合原有机构成立了“东京都战略政策情报推进总部”，通过利用信息技术促进业务改革，对信息系统基础架构进行维护、运营管理和支持。

首尔。首尔于1999年制定了《信息化基本战略计划》，正式启动电子政务化建设，以创建 “指尖上的开放式信息城市”，促进行政、城市基础设施、生活和工业四个领域的发展，并增强信息系统的竞争优势。2003年，首尔制定了首尔ICT总体规划，以创建“人们喜爱的信息城市”为目标，重点是升级和整合已经单独开发的信息服务和资源，并升级电子政务基础设施。2004年2月，首尔数据中心成立，以推动政府组织间信息资源和IT基础架构的整合。2005年，首尔制定了第三个基本战略计划，其愿景是创建“世界上最好的无处不在的电子政务”，向市民提供定制和安全的服务，强调互动式的公民参与。2010年，首尔制定了《智慧首尔总体规划2015》，以与居民创建“智慧首尔”为愿景，改革信息服务，向开放和参与的行政服务范式转变，创建一个“人人享有、人人创造的智慧首尔”。“智慧、可沟通的政府”是其中的重点。2012年，首尔市政府推行了“开放、共享和参与”的城市政府2.0规划，而后升级为“开放、共享、沟通与协作”的城市政府3.0规划，大幅提升公共信息和数据的开放。同时，通过公私合作方式收集大数据来加强与居民的沟通并解决服务问题，“夜间猫头鹰巴士”政策就是典型案例。2016年首尔制定“全球数字首尔2020计划”，致力于将首尔打造为“全球数字首都”，在数字社会、数字经济、数字创新和数字全球化方面保持全球引领者的地位。在联合国赞助的由罗格斯大学（Rutgers University）开展的两年度国际城市电子治理调查中，首尔在2003年至2016年间连续七次保持总分第一。(40)

表1-2对以上六个全球城市以及上海在联合国的城市电子政务排名进行了整理，同时汇总这些城市在国际经济、贸易、金融、航运和科创等五大领域的当前地位。

对主要全球城市数字政府建设的分析表明，这些城市在推进数字政府建设上存在以下重要的共通方面：

数字政府建设随市民需求逐步升级迭代。作为前沿的发展领域，全球城市政府对数字化的认识始终处在一个不断学习和更新的过程中。早期的数字政府主要集中于电子政务体系的建设和相应通信与数据基础设施的完善，重点在政务公开和政府内的数据共享，基本目标是政务服务的效率倍增。在此基础上，参与式、互动式和智能化的在线服务、整体性的政策回应、公共数据开放与应用成为发展主流，数字政府的范围走向各项公共服务，并成为智慧城市建设的一部分。在最近的阶段，数字政府凸显价值治理，在对数字化的运用和对其所产生挑战的回应中，走向数字治理的新阶段，更加强调公平、参与、法治、包容性和可持续发展。面向问题、以人为本、国际借鉴和适时升级，将重点放在满足市民公共服务需求和城市公共事务治理上，是城市数字政府发展的基本取向。城市治理与信息通信技术之间的互嵌是一个动态过程，这其中技术升级常常扮演了更为主动和活跃的角色。

完备的法律与政策框架。数字政府建设涉及大量的公民、组织与政府的权利和相互关系，必须在信息的采集、处理、贮存、交换、使用、保护和获益等领域建立一系列共识和规则。完善的数字规则是数字政府建设的前提条件。从全球城市的数字规则建设看，单一制国家的全球城市通常依赖中央政府提供基础性的数字立法，在全国性法律框架下建立地方的数字政府发展规划，通过前沿的政策实施，带动全国性立法的发展。比如英国政府2000年颁布了《信息自由法》和《电子通信法》，2003年发布《隐私与电子通信条例》，2005年发布《重用公共部门信息法规》，2010年颁布《数字经济法》等，形成了较为完备的数字法律体系。联邦制国家下的全球城市则具有较多的自主立法空间，比如2012年纽约颁布了《纽约市开放数据法案》，构成纽约市数据开放的法律基础，是美国地方政府首次将政府数据大规模开放纳入立法。当年，纽约市信息技术与电信部发布了《开放数据政策和技术标准手册》，规定到2018年，除涉及安全和隐私的数据，纽约市政府及其分支机构所拥有的数据都必须对公众开放。

数字变革的领导力和执行力。数字政府建设存在数字嵌入和数字变革两个同步过程，即一方面数字技术适应政府结构和过程，实现对政府工作的优化和改善；另一方面，数字技术的有效采用需要政府结构和过程进行必要调整，因此最终带来政府内部以及政府与外界的关系重塑。在这个过程中，有效的数字领导力和执行力能够化解在思想观念、利益、权力和工作协调等方面存在的阻碍数字变革推进的因素。全球城市通常都形成了强有力的数字推进体系。第一是在共识基础上形成城市数字化发展的整体战略，例如纽约市2019年推出的“一个纽约城2050战略”、新加坡2014年提出的“智慧国2025”计划和伦敦2013年提出的“智慧伦敦规划”。第二是建立跨部门的数字发展协调委员会和设立首席信息官。数字技术应用的一般性和联动性使得数字化工作的推进是跨越组织、层级、部门和领域的同步过程，要求集中的协调和推进能力。为此，新加坡设立了“智慧国及数码政府小组”、伦敦成立了“智慧伦敦委员会”；纽约、新加坡、首尔和伦敦等都设置了首席信息官、数字官或技术官，在行政首长领导下推进数字化工作。第三是建立推进数字政府建设的专门机构。这些机构或者是市政府直属的办公室，或者是下属的委办局，例如纽约的市长数据分析办公室、新加坡的智慧国及数码政府署和东京的战略政策情报推进总部等。这些机构与政府部门体系中的科技与产业发展管理部门往往建立协同关系，例如纽约的信息技术与通讯部和新加坡的政府科技局。第四是建立了标志性的数字化服务项目，例如纽约2002年建立的311非紧急政府服务平台，以及新加坡的个人和企业可以一站式登陆访问政府所有在线服务的“SingPass”和“CorpPass”服务体系。

多渠道整合的数字技术能力。2020年全球十大科技企业均为私有企业，数字技术能力的尖端和前沿被掌握在私人科技企业手里。科技企业在提供数据基础设施、数据全生命周期运营、应用产品开发和市场运作上面具有政府无法比拟的优势。所有有志于实现数字化转型的政府都必须处理好政府与数字企业的关系，而这意味着必须有效平衡政府的数字产业发展推动者、数字市场监管者和数字企业合作者之间的关系。当前全球城市在引入其数字能力时，存在一些共同的特色。第一，努力构建必要的自有技术队伍和能力。这为政府的产业发展、监管和市场合作提供了必要的技术知识和能力，这既包括各城市已有的科技与产业发展管理部门，也包含新组建的数字政府推进机构。第二，各城市政府重视与各种类型的大学、科研机构和专业机构等非营利组织的合作。这些机构在城市数字发展远景规划、数字战略设定和数字方案实施上都发挥了积极作用。第三，与数字科技企业通力合作。六个全球城市均制定了鼓励信息科技企业集聚和发展的地方产业政策，与科技企业建立战略伙伴关系，探索新的合作模式；在培育和发展科技企业总部经济的同时，也注意在地方政府数字服务市场上保持必要的开放性和多元性，以促进竞争和避免垄断。

数字政府发展中的有效公民参与。数字化发展易于导致的一个问题是技术理性对人性的忽视，技术冷漠和专家治理都可能导致目标与手段错位，造成一个效率高但是远离群众的“高冷”政府；为此全球城市均注意避免由数字化带来城市治理的“异化”现象，注重通过确保数字发展中的公民参与来实现以人为本的数字发展理念。公民参与的渠道除了一般性的政治与行政参与渠道外，还包括在数字政府建设中的直接参与。第一，通过公民数字参与来实现政策议题的设置和决策。这成为当前直接民主的前沿尝试。比如首尔市政府通过政策建议平台“民主首尔”、移动投票系统“mVoting”、行政投诉平台“首尔在线民事投诉”等项目设计，将公民纳入政策决策过程中，提升其在城市治理中的参与度。自2017年10月“民主首尔”开放运行以来，截至2020年9月17日，共登记了7734条公民建议，其中59条被采纳为首尔市的实际政策。(41) 第二，通过公民数字参与来完善服务事项和流程。伦敦市政府根据用户网上反馈所设计的“In my area”网站功能，是伦敦市政府门户网站内最受欢迎的部分之一。纽约的311服务热线每天都会收到成千上万条来自各个渠道的投诉和咨询，每一条记录都会被保存，并标注在地图上供进一步分析；信息技术部门将数据进行匿名处理后在政府数据公开平台上整理发布，并且向市议会报告每月统计数据；所有人都能够在数据公开平台查询到匿名的311投诉记录，信息透明公开。第三，通过公民数字参与来实施数字服务绩效评价。比如，新加坡每年由智慧国及数码政府署及其下辖的新加坡政府技术局开展“数字政府客户感知调查”，以评估市民和企业对主要数字政府服务的满意度，确定需要进一步改善的地方。

二、“一网通办”：上海数字政府转型的历程与特色

上海的政府数字转型从20世纪80年代就随着经济现代化的进程而逐步启动，经历了四十年的发展和积累，走到了当前的“一网通办”改革。图1-3显示了上海市数字政府转型的阶段和关键事件。

信息化建设的启动期（21世纪前）。上海信息化建设起始于经济信息化，可以追溯到1986年成立的上海市经济信息管理领导小组。上海市经济信息中心于1987年1月27日经市政府批准正式成立，后更名为上海市信息中心。上海市经济信息系统总体规划建设目标在1995年提前实现，在第二、第三期日元贷款支持下，完成了25个子项目，实现了人大、政协、人事、劳动、统计、财税、城建、外贸、工商、海关、交运、港务等信息系统的建设。(42)1993年12月10日，国家经济信息化联席会议成立，正式启动了国民经济信息化的起步工程——“三金工程”。上海市作为“三金工程”的首批工程试点城市，率先通过了国家级工程验收。

在“九五规划”中，上海重点推动“信息港”建设，提出要“集中力量建设航空港、信息港和航运中心”，“加快信息港建设，建成公共主干信息传送网、上海卫星传送网以及一批信息应用系统，并先行与长江三角洲地区实现信息联网”。1996年7月，上海市召开上海市信息港建设动员大会，宣布到2010年建成国际信息港，使上海信息化应用能力和总体水平接近发达国家城市水平，并成立上海市信息港领导小组，开启信息港建设工程。上海信息港五项关键性骨干应用工程包括上海信息交互网（链接经济、科技、教育等各种信息网）、上海社会保障网（社会保险制度运作电子化）、上海国际经贸电子数据交换网、社会服务网（连接两级政府、各街道社区，面向市民）和金卡与商业增值网。信息港主体工程、大规模集成电路生产线（“909”工程）等多个信息化建设工程被列入市政府重大工程，社会保障卡建设、个人信用联合征信、“百万家庭网上行”、公交“一卡通”、公用事业“付费通”、市民电子信箱、800兆数字集群政务共网、“校校通”等一大批信息化应用项目被列入市政府实事工程。

信息化建设的领导和管理机制在实践中逐步整合并得到规范化和制度化。在1998年6月，上海撤销了与信息化建设相关的9个领导小组和办事机构，成立上海市国民经济和社会信息化领导小组及其办公室，作为全市统一的信息产业和信息化推进领导机构。2000年，上海在全国率先成立了列入政府序列的信息化管理机构——上海市信息化办公室。上海还陆续成立了市无线电管理局和市互联网经济咨询中心、信息化合作交流中心、超级计算中心、社会保障卡服务中心、计算机病毒防范服务中心、信息安全测评认证中心、无线电监测站、宽带信息交互中心等一批功能性服务机构，以及16个信息化领域的行业或专业协会。为形成合力，保障信息化重要领域和重大工程建设，上海还先后成立了网络和信息安全、无线电管理、社会诚信体系建设、社会保障和市民服务系统建设、“金卡”工程、计算机2000年问题、软件正版化工作、政府信息公开、文化创意产业发展等多个相关各方参与的议事协调机构，这些工作机制在全面推进信息化建设中发挥了积极作用。(43)

总体来看，21世纪以前上海的信息化工作的核心是在原有的政府行政管理和业务体系尤其是经济管理部门引入信息管理系统，通过对业务数据的归集和使用，提高政府机构的管理效率和能力。信息化工作主要属于政府的内部能力建设，聚焦在硬件电子信息设施的完善上，以较快速度形成了城市管理的基本信息化架构和能力，适应了上海90年代以来全面开发开放的需要。同时，以部门为中心的信息系统建设也不可避免地带来了“信息孤岛”和“数据烟囱”的现象，各单位竞相建立独立的信息系统，各系统相互共享和兼容性差，数据的流通性严重受阻于部门边界，成为后续改革需要克服的主要问题。

电子政务的快速发展期（2001—2010年）。在该阶段，上海逐步形成和完善了电子政务建设的思路和规划，电子政务基础设施和管理架构基本形成，以电子政务来转变政府职能和实施政务公开的理念得到广泛接受。随着政府网站建设的迅速推进，网上政府成为公共生活的常态。

上海以政务公开与发展电子政务为核心，制订了《上海市电子政务2003—2005年建设和发展规划》。在2003—2006年，在上海市政务公开办《关于当年本市政务公开工作的意见》中，均要求“推进电子政务建设，提高政务信息透明度，扩大网上办事、网上查询和网上投诉的工作范围。做好市民网上点击评议工作，规范政务公开上网内容，推动政务信息公开工作不断取得新进展、新成效。”2002年1月1日，“中国上海”门户网站开通。2005年度和2006年度， 在国务院有关部门的评比中， 上海市政府网站连续两年获得省级政府网站绩效排名第一名。2008年，上海和支付宝合作，成为全国首个实现公共事业互联网缴费的城市，引发全国网上办事热潮，拉开全国网上办事序幕。2010年起，“中国上海”门户网站开通市级网上政务大厅。

电子政务相关标准规范和市、区县两级统一的电子政务安全认证平台均逐步建立起来。为贯彻落实国家网络与信息安全协调小组和上海市网络与信息安全协调小组相关会议精神，在2005年区县电子政务数字证书应用试点的基础上，上海市于2006年开始推广电子政务数字证书应用，以实现电子政务网络应用中的身份认证、授权管理和责任认定，保障电子政务系统安全可靠运行，初步建立起市、区县两级统一的电子政务安全认证平台。(44)

2007年7月16日，上海市人民政府印发了《上海市国民经济和社会信息化“十一五”规划》，规划将电子政务作为发展重点和主要任务的第一条，提出上海的电子政务已经步入深化应用、集约共享的阶段，要求“把电子政务的工作重心从建设网络、数据库和单一部门业务系统转移到完善利用网络、推动信息共享和跨部门业务协同，加快完善电子政务公共基础设施，着力推进政府网上服务和业务协同，提升政府的执行力和公信力，让全社会普遍享受电子政务带来的便捷和实惠”。(45)

2003年，上海市信息化办公室更名为上海市信息化委员会，是国内省级政府中唯一以委员会建制的信息化综合管理部门，这既有助于对政府本身的信息化工作进行统筹协调，也有助于推动对信息产业发展和经济社会信息化发展的协调。随着市级管理体制的理顺，全市行政机关各部门都设立了信息化工作机构，各区县相继成立了信息化委员会和信息化服务机构。2008年，上海市信息化委员会与上海市经济委员会整合，成立了上海市经济和信息化委员会。

本阶段上海的电子政务建设开始学习和追赶国外先进大都市的实践。从信息化取向看，信息公开和便民惠民成为技术应用和体系建设的指导思想，因此技术采纳也从内部业务信息系统转向基于互联网技术的政府网络建设，政务内网、政务专网和政务外网同步发展。电子政务的主要进展体现在政务公开上，同时网上办事的范围也逐渐扩大，但应用的深度和广度仍然非常有限。这个时期提出的“深化应用、集约共享”原则，是上海数字政府建设一以贯之的原则，反映了电子政务的发展从部门内部管理进一步走向对企业和居民的政务服务提供上；也反映了在前一阶段的大规模信息系统建设过程中出现的“信息孤岛”和“数据烟囱”的破碎化现象，开始促使政府转向集约、共享和统一的平台建设。但是部门中心的现象并没有得到有效遏制，技术对政府体制的再造性功能没有充分发挥，这一时期仍然产生了大量的基于单个部门、业务或事项的政务外网和信息系统。

数字政府转型的提速和跃进期（2011—2020年）

1．提速期（2011—2018年）

上海在2011年初批准通过的《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，首次提出“建设面向未来的智慧城市”，标志着上海进入到智慧城市发展阶段。该《纲要》提出推动信息技术与城市发展全面深入融合，建设以数字化、网络化、智能化为主要特征的智慧城市。重点是建设国际水平的信息基础设施、推进城市智能化管理、提升产业信息化水平和优化信息化发展环境。电子政务是智慧城市的重要部分，《纲要》要求实施电子政务行动，加快推进以信息共享、业务协同、应用集成为重点的电子政务建设，让全社会共享电子政务成效。加强重要信息系统建设，推进跨部门协同平台应用集成。建立集中与分布相结合的政务信息资源体系，强化基础信息的资源开发利用，促进政务信息资源的规范管理、快速查询和按需共享，为各类应用服务提供支撑。

2012年初，上海市发布《上海市电子政务“十二五”发展规划》，基于电子政务前期建设基础，按照“创新驱动、转型发展”的理念，将“转变公共服务理念、创新社会管理方式、促进行政管理体制改革”作为电子政务深化应用的出发点和落脚点；将“加强单一部门资源整合利用、推进跨部门协同共享、完善服务方式和内容”作为电子政务发展的重点和方向。目标是构建“建设集约、资源共享、应用深化、环境完善”的电子政务发展框架，重点形成电子政务的“四大体系”，即科学、合理的监管评估体系；统一、规范的业务协同体系；高效、便民的服务体系；安全、创新的支撑保障体系。

新的信息平台和数字技术的发展大大拓宽了智慧城市的建设渠道。2011年11月，“上海发布”政务微博上线，以新形式向公众开放信息。2015年4月，蚂蚁金服、阿里巴巴集团和新浪微博共同启动“互联网+城市服务”战略，在上海等12个城市首批上线。上海成为首批实现互联网结婚登记预约的城市。2015年8月，上海首个政务微信服务号“感知上海”正式上线。新媒体成为政企和政民交流互动的重要渠道。2015年12月，上海与众安保险、支付宝和法加加合作，面向上海地区支付宝用户推出“指尖上的法律服务窗口”。2016年9月，上海市税务局个人网上办税平台正式进驻支付宝城市服务，成为全国首个在支付宝上线“12万”个税自行申报的税务机构。

随着新的数据技术的成熟和应用，上海市电子政务的重点工作逐步转向推进网上政务大厅建设、推动政务信息资源有序共享、深化信用信息服务平台应用、推动电子政务云建设等。到2016年，上海电子政务年度重点工作调整为政务服务“单一窗口”建设，资源统筹与集约高效政府建设，社会治理、经济管理和公共服务能力建设；并在该年3月通过了《上海市政务数据资源共享管理办法》，对行政机构之间的各类政务数据资源共享行为及其相关管理活动进行了规定。

在2016年10月出台的《上海市电子政务“十三五”发展规划》，将电子政务发展的总体思路确定为“建设集约化、服务多元化、治理协同化、决策科学化”，按照“理念创新、统筹协调、共享开放、绿色安全”的原则，把主要建设任务设定为：深化政务协同应用，提升政府行政效能；加快资源共享开放，加强数据决策支撑；拓展多元服务渠道，构建创新服务体系；创新城市管理模式，提升社会治理能力；优化基础设施能级，推动共享集约建设。(46)2017年1月，上海市根据《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，将发展的重点调整为线上线下服务一体化联动，建成全市联动、部门协同、一网办理的“互联网+政务服务”体系。

在该阶段，政府数字化发展的领导体制进行了调整。2012年5月，上海市政府印发《上海市电子政务管理办法》，明确了电子政务工作推进的机构体制为“市政府办公厅负责，相关部门支撑，业务单位配合……市政府办公厅电子政务办公室为日常工作和管理机构”。这代表政府本身数据治理开始独立成为专门事项，而不再由经济与信息产业管理部门来承担。在2015年，上海市网上政务大厅建设与推进工作领导小组成立，市长杨雄任小组组长。2017年8月，为全面推进上海市政务公开与“互联网+政务服务”工作，上海市政务公开与“互联网+政务服务”领导小组成立，市长应勇任小组组长。

2．跃进期（2018—2020年）

2018年3月，上海在全国率先提出“一网通办”改革，标志着上海城市公共服务体系进入全面数字化、网络化和智能化时代。2018年3月30日上海印发《全面推进 “一网通办”加快建设智慧政府工作方案》，作为“一网通办”三年实施行动的总纲领，提出到2020年，形成整体协同、高效运行、精准服务、科学管理的智慧政府基本框架。随后在4月12日成立了隶属市政府办公厅的上海市大数据中心。10月17日“一网通办”总门户正式上线运行，“一网通办”的“一梁四柱”平台架构初步成形。经过2018年创建年、2019年攻坚年和2020年攻坚提升年，“一网通办”改革取得重大成果，上海的城市电子政务发展水平在2020年上升到全球第9位，首次进入全球前10，达到“非常高”水平，与柏林和首尔并列；而在单项排名中，上海在技术排名上并列第2位。《2020联合国电子政务调查报告》将上海“一网通办”经验作为经典案例写入，认为“一网通办”是提供一站式公共服务的最优地方实践之一，同时指出上海不仅实施了一体化的大数据政策，而且建立了支持性的制度机制。(47)“一网通办”开启了上海数字政府转型的“跃进期”，改革的具体内容详见本书后续章节。

该阶段上海数字政府的发展进入到后电子政务时代，体现为建设目标转向以城市治理现代化为方向的公共服务体系现代化，发展宗旨明确为以人民为中心，建设手段是构建平台型的整体性政府，机构推进是依靠专业的政府大数据管理部门，而技术支撑则是人工智能、大数据、5G、区块链和云计算等在第四次产业革命中成熟的智能化新技术。数字政府与公共服务体系无缝衔接，成为政民、政企互动的直接界面。技术应用不仅赋能政府，而且成为设计和推动政府改革的关键因素。“一网通办”代表了上海当前“智慧政府”建设的最新前沿和最高水平。

表1-3总结了上海自20世纪80年代以来三个阶段的数字政府改革与发展的特征。

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(1)数据来源：World Bank, “GDP（current US$）,” World Bank National Accounts Data, and OECD National Accounts Data Files。

(2)数据来源：World Bank, “GDP per capita （current US$）,” World Bank National Accounts Data, and OECD National Accounts Data Files。

(3)俄罗斯和韩国的国内生产总值数据来自：World Bank, “GDP（current US$）,” World Bank National Accounts Data, and OECD National Accounts Data Files。广东省的国内生产总值数据根据地方公布的经济总量，并按当年的人民币对美元平均汇率换算。

(4)数据来源：据各城市2019年国民经济运行情况报告数据排序得出，亚洲城市经济规模前八名为：东京、上海、北京、首尔、深圳、香港、广州和新加坡。

(5)如《荀子·君道》提道：“然后明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”《孟子》中提道：“君施教以治理之。”

(6)The World Bank, Sub-Sahara Africa from Crisis to Sustainable Growth: A Long-Term Perspective Study, Washington DC: The World Bank, 1989, p.60.

(7)参见［美］詹姆斯·N.罗西瑙：《没有政府的治理》，江西人民出版社2001年版。

(8)Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood, Oxford, UK: Oxford University Press, 1995.

(9)俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版。

(10)罗森布鲁姆将公共行政价值区分为基于使命与非基于使命的价值，前者是直接支持公共行政组织实现其中心任务或核心组织功能的公共价值，后者是一个政府的一般性政治特征，体现为宪法、法律和政府基本政策等所设定的目标。后者由于不与公共组织绩效直接挂钩而容易被忽视。参见大卫·罗森布鲁姆著、敬乂嘉译：《论非基于使命的公共价值在当代绩效导向的公共行政中的地位》，《复旦公共行政评论》2012年第2期。

(11)相关文献可参见厉以宁、孟晓苏、李源潮、李克强：《走向繁荣的战略选择》，经济日报出版社1991年版。吴敬琏：《当代中国经济改革》，上海远东出版社2003年版。薛澜：《顶层设计与泥泞前行：中国国家治理现代化之路》，《公共管理学报》 2014年第4期。Yijia Jing，“The Transformation of Chinese Governance： Pragmatism and Incremental Adaption,” Governance, Vol.30, No.1, 2017, pp.37—43.

(12)相关文献可参见杨宏山：《双轨制政策试验：政策创新的中国经验》，《中国行政管理》2013年第6期。宁骚：《政策试验的制度因素——中西比较的视角》，《新视野》2014年第2期。朱亚鹏、丁淑娟：《政策属性与中国社会政策创新的扩散研究》，《社会学研究》2016年第5期。郁建兴、黄飚：《当代中国地方政府创新的新进展——兼论纵向政府间关系的重构》，《政治学研究》2017年第5期。朱旭峰、张友浪：《创新与扩散：新型行政审批制度在中国城市的兴起》，《管理世界》2015年第10期。

(13)参见林尚立：《有序民主化：论政党在中国政治发展中的重要作用》，《吉林大学社会科学学报》2004年第6期。林尚立：《政党、政党制度与现代国家——对中国政党制度的理论反思》，《中国延安干部学院学报》2009年第5期。

(14)参见马骏：《实现政治问责的三条道路》，《中国社会科学》2010年第5期。

(15)2012年12月初，习近平在广东考察工作时，指出我国改革已经进入攻坚期和深水区，要求要坚持改革开放正确方向，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱。

(16)有关中国传统治理智慧的当代治理价值，参见［加］贝淡宁：《贤能政治》，中信出版社2016年版。Daniel A. Bell and Pei Wang, Just Hierarchy: Why Social Hierarchies Matter in China and the Rest of the World, Princeton, New Jersey： Princeton University Press, 2020.

(17)声明：本书中所有图表及其数据信息，如未特别注明来源，则图形图表均为作者自制，数据均来自作者的课题调研。相关数据主要包括课题组在2020年11—12月进行的问卷调研，以及在调研和访谈中所获得的大量二手资料。

(18)David Rosenbloom, “Public Administrative Theory and the Separation of Powers,”Public Administration Review, Vol. 43, No. 3, May—Jun.1983, pp.219—227.

(19)敬乂嘉、胡业飞：《中国公共行政学科价值：对罗森布鲁姆价值框架的借鉴》，《江苏行政学院学报》2014年第1期。

(20)Tiebout提出公民通过迁徙来满足其对地方公共产品供给的偏好，认为这类似于在私人市场上的购物选择。参见Charles M. Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditures,” Journal of Political Economy, Vol.64, No.5, 1956, pp.416—424。

(21)本文较多提及整体性政府的概念，意指政府体系内部的协调和一致行动。本文中还会出现“整体性治理”的概念，这个概念是在整体性政府基础上，将协调范围扩大到非国家非政府的行动者。有关“整体性治理”概念，参见竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期。

(22)城市居委会具有居民自治组织和政府基层工作抓手的双重属性。参见林尚立：《社区民主与治理：案例研究》，中国社会科学出版社2002年版。敬乂嘉、刘春荣：《居委会直选与城市基层治理：对2006年上海市居委会直接选举的分析》，《复旦学报》2007年第1期。

(23)Anne larason Schneider and Helen Ingram，“Behavioral assumptions of policy tools,”The Journal of Politics, Vol.52, No.2, 1990, pp.510—529.

(24)数据来源为国家统计局：《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社2006年版。

(25)诸大建、何芳、霍震佳：《中国城市可持续发展绿皮书》，同济大学出版社2013年版。

(26)参见中国共产党上海市第十一次代表大会报告，2017年5月8日。

(27)参见王新奎：《长三角一体化深入发展的战略思考》，《浦东时报》2018年2月2日。

(28)数据来源为国家统计局：《中国统计年鉴1980》，中国统计出版社1980年版；上海市统计局：《2019年上海市国民经济和社会发展统计公报》；上海市税务局：《上海市2019年税收收入统计情况》。

(29)彭勃：《“人民城市”重要理念引领中国特色城市发展道路》，《文汇报》2020年11月11日。

(30)数据来源为国家统计局：《中国统计年鉴1981》，中国统计出版社1981年版；上海市统计局：《2019上海统计年鉴》，中国统计出版社2019年版。

(31)敬乂嘉：《合作治理：历史与现实的路径》，《南京社会科学》2015年第5期。

(32)参见习近平在2018年全国宣传思想工作会议上的讲话。

(33)参见U.N. Division for Public Economics and Public Administration and American Society for Public Administration, Benchmarking E-government: A Global Perspective（UNDESA/ASPA） 2001, 2002。

(34)Michael R. Bloomberg, et al., Road Map for the Digital City: Achieving New York City’s Digital Future, New York: NYC Digital, 2011.

(35)王新才、黄兰：《数字城市背景下纽约市政务信息服务模式及其借鉴研究》，《电子政务》 2014年第6期。

(36)Bill De Blasio, et al., One NYC 2050: The Strategy, Vol.1 of 9, April 2019.

(37)“智慧伦敦规划”，http://www.china-up.com:8080/international/case/showcase.asp?id=1728。

(38)王晓丹：《从战略到应用：国外“智慧城市”概览》，《上海信息化》2012年第1期。

(39)Tokyo Metropolitan Government, Tokyo Metropolitan ICT Strategy, Dec.2016.

(40)注：该研究将104种措施分为隐私、可用性、服务、内容以及公民和社会参与度五类来计算电子政务绩效综合指数。参见Rutgers University，“Rutgers SPAA Global E-Governance Survey Highlights Innovative Practices，” Oct.2016。

(41)民主首尔：根据该平台设计，如果一个市民的建议收到了超过100个赞，将开放公开的辩论；如果有1000名市民参加辩论，首尔市长将直接回答该问题。

(42)参见《上海年鉴1996》第二十三章第十二节 “信息管理与服务”。

(43)贺寿昌：《上海信息化建设和发展回顾》，载中国上海市委老干部局网站。

(44)上海市网络与信息安全协调小组办公室：《关于启动实施上海市电子政务数字证书应用示范项目的通知》，2006年7月11日。

(45)上海市人民政府：《上海市国民经济和社会信息化“十一五”规划》。

(46)上海市人民政府：《上海市政府电子政务“十三五”发展规划》。

(47)联合国经济和社会事务部：《2020联合国电子政务调查报告》，载联合国经济和社会事务部官网。