构建养老保障体系的“第三支柱”——商业养老保险的政策选择

从现在到21世纪中期，中国的人口结构将急剧老龄化。假如按照中等条件估计，衡量人口结构老化的指标将陡直上升：65岁及以上人口比例从2010年的8.8%上升至2055年的28%以上；老年抚养比从2010年的11.9%上升至2055年的50%以上；年龄中位数从2010年的34.6岁上升到2037年的超过45岁。而且，人口老龄化的恶化趋势将长期持续。

人口的深度老龄化必然给养老保障体系带来巨大的冲击。按照当前的制度框架，在基准情景假设下，现收现付制的城镇职工养老保险将面临不可持续、替代率下降的困境。就我国现状而言，当前的制度抚养比（指劳动人口数量与要经济供养的少年与老年人口之和之比）是3∶1，2030年代将下降为2∶1，至21世纪中叶更将降至1∶1。这样的人口结构形势根本上使得我国当前依赖现收现付制为主要筹资模式的养老保障模式收支失衡。

实际上，在发达国家（我国已是中等收入国家，并正在向高收入国家迈进）中，只有美国和法国等少数发达国家因为有移民进入并且移民群体生育率高等因素而保持了替代水平（总和生育率2.1左右）的生育率水平。随着生育率下降和预期寿命的延长，发达国家普遍出现了人口结构老龄化，其现收现付制的养老金制度均面临可持续性挑战，而不得不对养老金制度进行改革，发展成为多支柱的养老保险体系。

与这些发达国家相比，我国面临的养老金制度挑战更为严峻。一方面，我国仍是发展中国家，人均收入水平仍低于发达国家；另一方面，由于各种因素，我国的人口结构老化较之其他国家更急更深。而我国当前的社会养老保险虽然名义上采用的是社会统筹和个人账户结合的“统账结合”模式，但由于制度建立初期历史负债等因素，个人账户“空账”运行，实质上是一个纯粹的现收现付制度。

当人口急剧老龄化时，现收现付制不可持续，转变为基金积累制就是必然的路径。但转变为积累制要付出巨大的转轨成本。如果不能将制度转轨的成本分散到一段较长的时间内，其成本就将集中在当代人身上，令其难以承受。

所以，中国的养老金制度由“单一支柱”转变为“多支柱”势在必行。在未来很长一段时间内，中国人的养老依然要主要依赖“第一支柱”——社会养老保险，制度改革的重心在于分散现收现付制向积累制转轨所产生的冲击，使过渡尽可能平滑。政策路径可以采用郑秉文等学者所主张的“名义账户”制（NDC），以平滑地向积累制过渡。如此一来，社会养老保险的替代率不可避免地会下降，所以需要“第二支柱”和“第三支柱”来弥补。

在形式上，我国已经建立了多层次的养老保障体系。按约定俗称的分类，“第二支柱”是企业年金和职业年金，“第三支柱”为商业养老保险。但现实中，当前的养老保障却几乎完全依赖现收现付的社会养老保险，职业年金仅限于体制内群体，企业年金的发展停滞不前。而商业养老保险的税收优惠政策多年未能落实。

2018年4月初，财政部等部门联合印发了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（下称《试点通知》），在上海等三地展开试点，标志着中国养老保险体系“第三支柱”的构建正在进行路径探索。

针对中国养老保险体系的现实问题，本文主要是结合发达国家商业养老保险发展的经验教训，分析我国商业养老保险发展的可能政策路径选择，以为政策制定和制度设计提供建议。

一、 商业养老保险制度的国际比较

现代养老保险理论和政策一直在不断地发展和改革。从1889年德国颁布《残障和老龄保险法》（Gesetz Betreffend Die Invaliditatsund Altersversicherung）起，经历了国家干预主义与自由主义的理论之争，达成了社会保障体系必要的共识，并不断地与新的经济、社会和制度因素相适应。

但是从20世纪70年代开始，发达国家逐渐面临着养老保险持续运营的压力。这种压力主要来源于两个方面。其中之一就是我国也正在经历着的人口老龄化问题。在第二次世界大战之后，各国普遍迎来了婴儿潮。然而随着时间的推移和生活水平的提高，主要发达资本主义国家的生育率逐渐下降，抚养比逐渐降低。世界银行预测2030年OECD国家60岁以上人口将会占其总人口的16%注2。养老金收支失衡的问题将会进一步加剧。另一方面则是资本主义生产方式带来的内部危机。经历了资本主义的黄金时期之后，上世纪70年代开始，西方发达资本主义国家陆续陷入滞胀经济的危机中。利润率持续下降，福特制生产方式被淘汰，政府和市场同时失灵。工会力量的壮大和企业盈利能力薄弱的矛盾集中爆发，倒逼西方发达国家的养老机制进行市场化、私有化改革。逐步形成了政府主导的国家养老保险兜底、政府引导的企业年金为补充、个人参与的商业养老保险为附加的三个层次的“三支柱”养老保险制度。

社会保障体系，特别是养老保险，在促进经济发展、提高劳动生产率方面也会起到巨大的作用。不少研究结果表明，如果社会保障体系能够健康运转并维持在对于社会的最优水平上，可以显著促进劳动生产率和经济的可持续发展。国际劳工组织第89次会议报告中指出，养老保险从一个侧面保证了劳动力市场的健康发展。高龄职工没有后顾之忧地正常退休，年轻的劳动力有序进入劳动力市场，就可以使劳动生产率一直保持在一个较高的水准。

第三支柱，也就是商业养老保险，在繁荣劳动力市场中能起到更加独特的作用。就中国的现状而言，不论是国家养老保险还是企业年金保险，其费用的缴纳通常基于劳动者与用工单位签订的劳动合同。当劳动者需要更换单位或者跨地区移动时，传统的养老保险机制的转移接续问题始终没有得到解决。商业养老保险则有显著不同。有着基金积累制内在的商业养老保险本质上是一种储蓄保险，计入个人账户的部分携带性有着充分的保障。因此第三支柱的发展更能活络劳动力市场。

在西方发达国家中，美国、德国和日本的养老保险制度，特别是对第三支柱商业养老保险的制度，值得我们研究和借鉴。

（一） 美国商业养老保险

在众多西方发达资本主义国家中，美国的养老保险体量最大，市场化程度最高。商业养老保险占据了重要地位，其中年金保险近些年来的增长势头迅猛，个人退休账户发展平稳，承保34%的美国家庭，拥有30%的养老资产，与社会保险、个人储蓄共同组成美国保险的三个部分。截止到2016年年末，美国养老资产总规模达到24.7万亿美元 注3。在我国实行个税递延型商业养老保险的过程中，如何高效安全地管理巨额养老资产，如何合理恰当地促进商业养老保险产品的发展与活跃，美国的经验是值得吸取的。

美国投资公司发布的官方最新数据显示，到2016年年底，美国养老保险体系中，个人退休账户（IRAs）和确定缴费型雇主支持养老金计划占比最大，分别达到7.9万亿美元和7.0万亿美元 注4。作为一种自愿参加的养老金计划，IRAs包含三种类型：传统的个人退休账户（IRA）、罗斯个人退休账户（罗斯IRA）和雇主支持的个人账户计划。由于我国准备实行的商业养老保险的特殊性，在此主要分析相似程度较高的传统IRA和罗斯IRA。

传统IRA是一种储蓄计划，但其在缴费环节和投资环节实行税收优惠政策，直到领取环节才缴纳个人所得税（EET税收优惠模式）。罗斯IRA也是一种储蓄计划，但其在缴费环节和投资环节都缴纳税款，给付环节实行税收优惠，免除个人所得税（TEE税收优惠模式）。不论哪种计划，在有应纳税薪酬的前提下，每年每个年龄不足70.5岁的人可以最多缴纳5 500美元（约34 800元人民币）IRA费用并申请免税。当缴费人年龄超过50岁时，还可以每年多缴纳1 000美元（约6 300元人民币）。

两种计划的退休金领取方式也有差异。一般情况下，传统IRA投保人将从70.5岁当年的4月1日至第二年的12月31日开始，按时领取退休金。而罗斯IRA存在投保人和账户所有人不同的特例，此时投保人直到账户所有人去世之前都不能领取。通常情况下（即投保人和账户所有人为同一人），账户持有人在59.5岁之前，除非有永久失能、已故所有者受益人、购买首套房产等特殊情况，提前领取养老金要额外支付10%的附加税。没有或者不足额领取养老金，未领部分也要在支付50%的附加税（即遗产税）后，由已故所有者受益人代领。

为了保证商业养老保险的正常有序运营，美国政府出台了一系列的法案和规定。其中的主要依据是1974年订立的《雇员退休收入保障法案》（ERISA）。为了防范养老金欺骗、盗用和管理不善的问题，该法案由美国劳工部（退休金福利管理委员会，PWBA）、美国国税局（IRS）、年金保险公司委员会（The Committee of Annuity Insurers）和司法部门共同解释和监督施行。随着监督部门和监督机制的完善，私人养老金市场渐渐成熟。大部分个人退休账户的拥有者也变得更愿意承担风险来获得投资收益。主要的投资机构选择也从之前的银行和人寿保险公司转变为了共同基金公司，使得IRAs比401（k）企业年金享有更大的缴费和支取自由度。

（二） 德国商业养老保险

我国养老保险制度的设计很大程度上借鉴了德国的制度。就养老保险的结构而言，我国和欧洲部分国家的状况类似，都面临着“三支柱模式”的失衡问题。由政府承办的养老保险第一支柱一家独大，企业年金和商业保险发挥作用十分有限。在德国养老保险体制改革前，退休人员的总收入超过80%都来源于法定养老金。在人口老龄化的挑战下，德国作为老龄人口占比21%注5、世界第三的国家，法定养老保险制度陷入困境。在德国政府进行了2001和2004年养老保险体制根本性的改革后，2005年正式转变为法定养老、企业补充、个人储蓄互相补充的三层次模式。德国的改革对我国现在大力推广发展第三支柱商业养老保险有着启示作用。

德国现行的社会养老保险制度起始于俾斯麦时代，到今天已有近130年的历史。但在改革前，制度一直遵循的是现收现付制，这也正是养老金困境的由来。改革后，法定养老金只起到最基础的角色，基于基金积累制的第二、第三层次是保证更高的老年生活水平的必要补充。而德国的第三支柱——商业养老保险主要由里斯特养老金组成。

里斯特养老金（Riester-Rente）是2001年德国养老保险改革缩减法定养老保险下的产物。该计划是享受国家直接补贴和税收优惠双重制度支持的商业养老保险。不论是财政补贴还是免税额，在改革的过程中都在不断提高，以提升里斯特养老金的吸引力。对于一个家庭，目前每人每年的基础补贴是154欧元（约1 180元人民币），2008年之前出生的子女，每人每年185欧元（约1 420元人民币），2008年之后出生的子女，每人每年300欧元（约2 300元人民币）。为了获得这些补贴，参保人应当使用上年收入的4%，最高2 100欧元（约16 100元人民币）购买里斯特保险产品，并且这笔保费免征个人所得税。

同时，德国联邦金融服务业检察署（BaFin）会审查保险公司、银行和基金公司提供的里斯特养老金产品是否符合政府制定的相关标准，并颁发证明。其要求包括：保证本金安全，允诺终身年金，签约费用分五年平摊，最早62岁开始领取养老金，可以附加伤残保险和遗嘱保险，并且必须以书面形式将保费使用情况予以告知。投保人只有购买通过审查的保险产品才能获得国家资助。

里斯特养老金的推出获得了市场的认可，占据养老资金份额逐年增加，但也受到了不少批评。首先，该制度设计十分复杂，管理费用和营销费用高昂，最终这些成本都将转嫁到参保人身上，加重参保人负担。另一方面，里斯特养老金也有着商业保险的通病，销售误导、合同规制的问题在保险产品中都不同层次地存在。最后，里斯特计划的出发点虽然是好的，但是并没有达到收入再分配的目的。虽然税收递延的制度设计使得低收入者得到的税收优惠比例比高收入者更高，但从积累的绝对值上考量，低收入者所获得的补贴依然低于领取社会平均工资者，对积极找工作的劳动者产生负面效应。

（三） 日本商业养老保险

作为国土面积十分有限的人口大国，日本面临着全球最严重的人口老龄化问题。在1948年颁布的《优生保护法》的影响下，日本生育率低下。随着时间的推移，老龄人口在社会总人口中的比重持续上升。作为世界上最早面临人口老龄化问题的国家，日本在2016年世界银行的人口统计中，老龄人口的比例远超德国、瑞典等欧洲高福利国家，达到了27%注6。日本作为东亚国家，有着与我国相近的文化氛围。同样的改革方向，同样实行政策，不同的民族文化会产生不一样的反响，在不同的国家会有不一样的效果。与美国、德国等传统西方国家相比，日本养老保险改革的政策推行的结果，对我国应对人口老龄化、公共养老金收支失衡有着更为重要的借鉴意义。

日本养老保险制度的雏形甚至可以上溯至明治维新时期的“恩给”制度，但真正的现代养老保险体系的建设则是起源于1954年。在这之后，日本政府先后建立了厚生年金和共济年金体系，并于1961年颁布《国民年金法案》，确立了“国民皆年金”的积累制政府主导年金制度。自此之后，政府主导的公共养老金就是日本养老保险体系中占比最大、也是最重要的组成部分。根据日本厚生劳动省的统计数据，公共年金占老龄家庭收入的70%以上 注7。但是日本年金的广覆盖和高福利得益于日本战后经济的迅速发展，同一时期出现的商业养老保险“个人年金”由于公共年金的替代效应步入低潮，日本20世纪60年代后持续的高通胀率也使得个人年金吸引力不足。1980年之后，通货膨胀率趋于平稳。在人口老龄化和经济增长放缓的双重压力下，公共年金财政趋紧，养老金替代率相对较低的问题凸显。日本政府被迫调整其公共年金制度，一方面逐步提高国民年金和厚生年金的保费，进行开源；另一方面延迟退休年龄，缩减60—65岁人群的养老金，进行节流。

在这种大环境下，日本的个人年金业务迎来了发展良机。为了保证更加富裕的老年生活，在世界银行的倡导下，人们意识到了多支柱养老保险体系的必要性。日本政府在1984年税制修改中，对个人年金的保费扣除做出了规定。其后多次修改，直至2010年新税法落地。个人年金保险保费每年所得税扣除政策见表1：

在政府的政策引导下，包含银行、信托、保险在内的多方机构先后进入个人年金市场，提供了多样化的年金产品。“储蓄型”年金与老年人生死无关，而是把储蓄年金和利息以年金的形式领取，金额和期限相对灵活，可以满足不同人生活的需要。“保险型”年金则可保障“长寿风险”，在生存期内投保人都可以领取年金。1986年之后，“保险型”年金更进一步发展为变额保险。“终身型”变额保险具有终身保障的效果；“有期型”变额保险期限在十年以上，除有覆盖整个投保期的保障外，期满生存的还可以领取满期保险金。

二、 构建基于个人养老账户的“第三支柱”

根据《试点通知》，其制度安排为“对试点地区个人通过个人商业养老资金账户购买符合规定的商业养老保险产品的支出，允许在一定标准内税前扣除；计入个人商业养老资金账户的投资收益，暂不征收个人所得税；个人领取商业养老金时再征收个人所得税。”

其中，个人商业养老资金账户“是由纳税人指定的、用于归集税收递延型商业养老保险缴费、收益以及资金领取等的商业银行个人专用账户。该账户封闭运行，与居民身份证件绑定，具有唯一性。”

同时，“试点结束后，根据试点情况，结合养老保险第三支柱制度建设的有关情况，有序扩大参与的金融机构和产品范围，将公募基金等产品纳入个人商业养老账户投资范围。”

这些安排与郑秉文等学者建议的制度安排相同。个人商业养老资金账户具有良好的便携性，不会妨碍人力资源的自由流动。而且，此账户兼具保险性和投资性的双重功能，既可作为购买保险产品的交易型账户，也可作为投资的资本化账户，可适用于不同层次的社会需求和不同群体的风险偏好。

试点方案的主要激励机制在于税收优惠，其方式类比美国传统IRA的激励机制（EET税收优惠模式），允许一定标准的免税额度、对投资收益“暂不征收个人所得税”和领取时缴税的设计可以适当平滑劳动者一生的收入曲线，达到用减免个人所得税来激励试点政策落地的效果。

但税收优惠激励的发挥有赖于税制的改革。例如，因为我国当前并没有建立课征资本利得税的统一税制，所以对投资收益免税在当前并无激励作用。且个人所得税的起征点不断上调，纳税人群规模缩小，激励作用随之减弱。

个人商业养老保险的发展尤其应当注重其与企业年金的关联。同样具有税收优惠的年金虽经多年发展，依然规模小，覆盖面窄，集中于垄断性的国有企业，远未发展成有力的“第二支柱”。在有些情况下，反而有可能对个人商业养老保险产生“挤出效应”。

“第二支柱”和“第三支柱”本就不是泾渭分明。拿西方发达资本主义国家举例，美国的商业养老保险除了我国借鉴的IRAs以外，还有雇主支持的个人账户计划。德国的吕路普养老金（Rurup-Rente）更是将商业养老保险和政府法定养老保险相混合。针对我国小微企业较多的现实情况，可以参照美国SIMPLE IRA（Savings Incentive Match Plan for Employees）的经验。该制度的设计更有利于公平性和人的自由流动，有利于微小企业就业人员。此外，针对一直以来“第二支柱”徒有其表的症结，可以将个人商业养老资金账户与年金的过渡账户对接。当个人因工作变动，雇主不再代扣代缴年金时，可将其中资产转入个人账户。甚至可以将个人养老账户与企业年金连通，将两者税收优惠的比例或额度统一，即将两者的税收优惠合并，来加强税收优惠的激励政策，助力现收现付制向基金积累制的转轨。

“第三支柱”的构建同时也需要保险和资本市场的发展，提供开放成熟的市场环境。中国的金融市场开放和成熟程度不足，缺乏有吸引力的养老保险产品，所以中国家庭偏爱不动产和存款。

应清醒地认识到，建立“第三支柱”的政策目的并不是将居民的银行存款转移到个人养老储蓄账户，以实现机构化运营，保值增值，并用于养老。中国家庭将大部分资产配置为不动产和存款是理性选择，在土地等制度理顺之前，几乎不可能改变。而且，“第三支柱”是否能够弥补社会养老保险的替代率下降也存疑。毕竟，在市场环境成熟的美国，401（k）和IRA历经40余年才发展到今天的规模，而中国的老年抚养比在40年后将恶化至1∶1。

更为重要的是，对于养老金，应该摆脱制度持续和技术参数改进的“工具理性”束缚，回到社会目的。当前养老金制度面临的两大根本性问题，一是历史负债，二是人口结构老化。前者终究只是阶段性问题，后者才是社会（而不只是养老金制度）可以持续发展的关键。

即便养老金制度改革为完全积累制，深度老龄化的社会也会陷入经济发展停滞，养老储蓄的保值增值难以实现。所谓全球配置资产会有巨大的不确定性，也就是风险。而大规模引进移民，对于我国而言又难以接受。

除非生物医学技术能改变人类衰老或生育的过程，针对人口结构老化需要提出根本的解决之道：调动政策工具激励生育，将总和生育率维持在一定水平。其关键在于社会再分配的系统性变革。例如，我国当前的税制不是以家庭为单位（不因是否抚养未成年子女而有区别），商业养老保险的税收优惠对于生育意愿仍是负激励。我国首胎生育率持续下降，二孩需求接近释放完毕的问题依旧无法解决。

三、 政策建议

福利经济学派代表人物庇古在其代表作《福利经济学》中系统阐述了收入分配调节的理论。他提出，所有社会成员效用的总和构成了社会福利，而国民收入总量的多少和国民收入分配的平均程度是影响经济福利的两大因素。根据边际效用递减规律，庇古认为，将富人手中的一英镑转移支付给穷人，富人损失的效用要小于穷人增加的效用，社会总的经济福利增大。在此之上，萨缪尔森等人加入社会福利函数、补偿原理、帕累托最优等分析工具，说明资源的最适配置下，经济是有效率的，社会福利达到最大化，形成了新福利经济学。这个学说可以说是为社会保障制度奠定了理论基础。

瑞典学派又称斯德哥尔摩学派，推行充分就业和收入均等化的政策。他们认为资本主义的生产制度可以促进资源的最优化配置和增加效率，是优越的。但资本主义的分配制度会带来贫富悬殊、阶级对立，是有缺陷的。因此只有强调收入再分配，加大转移支付，建设完备的社会保障体系，才能弥补初次分配中的不平等，从而增加社会总效用。

马克思在《哥达纲领批判》中对于社会主义的社会保障体系也有论述。他认为社会主义初级阶段必须建立保险制度，且这项基金是社会总产品的一种扣除。马克思指出，“如果我们把‘劳动所得’这个用语首先理解为劳动的产品，那么集体的劳动所得就是社会总产品。现在从它里面应该扣除：第一，用来补偿消费掉的生产资料的部分。第二，用来扩大生产的追加部分。第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。……剩下的总产品中的其他部分是用来作为消费资料的。在把这部分进行个人分配之前，还得从里面扣除：第一，和生产没有关系的一般管理费用。……第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等。……第三，为丧失劳动能力的人等等设立的基金，总之，就是现在属于官办济贫事业的部分。”社会保障基金正是通过两次扣除的再分配原理实现的。这个思想就是社会主义国家建立社会保障体系的理论基石。

这些理论表明，我国不可能放弃当前的普惠养老保险体系，将养老的重担完全地推给社会和个人。原有制度运行中的问题，只能通过不断的深化改革，释放改革红利来解决。只有这样，才能达成习近平总书记提出的“两个一百年”奋斗目标，才能贯彻协调和共享的理念。同时，也不应该将改革的成本完全压在某代人或者某部分人身上，而是要按照习近平总书记在十九大报告中所提的，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系；全面实施全民参保计划；完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹；促进全国人民共同迈入全面小康社会。

基于这些理论，结合西方发达资本主义国家的历史经验和上述对中国养老保险体系现实的认识，提出如下政策建议：

（一） 将当前的社会养老保险的社会统筹部分转轨为“名义账户”制，将由现收现付制向积累制转轨产生的冲击分散到较长的一段时间内，以期平滑地向多支柱体系过渡。

（二） 针对社会养老保险替代率下降的问题，应发展“第二支柱”和“第三支柱”来弥补。鉴于中国当前的就业和人力资源流动，以及不同人群之间替代率差异的现实，应加快试点进程，大力发展基于“个人商业养老资金账户”的“第三支柱”，使其与年金连通，利用税收优惠激励迅速推广。

（三） 养老金体系的根本问题不在于养老保险制度内部，而在于人口结构。应调动政策工具激励生育，将总和生育率维持在一定水平。与美国和法国不同，中国不是移民国家，需要更多地依赖公共政策来拉升生育率。公平合理的二次分配体系是其中的关键。税制改革和公共财政支出是两大重要的改革方向：在税制改革的宏观框架下，以商业养老保险的EET为开端，应加大对养育孩子的家庭进行税费减免的补贴力度；同时，大幅增加对妇女、儿童的社会保障，提供更多的公共支出和公共服务，以减少抑制生育率的社会经济因素影响。

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