第一章　农村土地流转概述

第一节　农村土地流转的含义和特点

一、农村土地流转的含义

从20世纪80年代中后期兴起到现今，农村土地流转已经发展了30多年，但它的发展始终不顺畅。改革开放后，农地流转实现了由“禁止流转”到“放开流转”，再到“支持流转”“规范流转”的制度变迁，取得重大进步。

理解中央关于农村土地流转的政策，先要搞清楚什么叫农村土地流转。农村土地流转其实是一种通俗和省略的说法，全称应该为农村土地承包经营权流转。也就是说，在土地承包权不变的基础上，农户把自己承包村集体的部分或全部土地，以一定的条件流转给第三方经营。对于农村土地流转，党的十七届三中全会专门出台了政策：加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。

农村土地流转，将是接下来一个时期我国农村经济改革的重中之重。对基于农村土地流转的农村土地增值收益分配研究的意义主要有以下几点。第一，促进农村经济发展，缩小城乡二元差距。农村土地增值收益的合理分配，一方面能把更多的资金保留在农村，为农村经济的发展提供更好的资金支持；另一方面，能够吸引企业和个人对农村以及农村土地的投资热情，让更多资金流入农村，从而真正促进农村经济的合理快速发展。第二，提高农民收入水平。加快农村土地的流转，农民得到土地增值收益分配的合理部分，首先在事实上有了额外的收入。其次，在收入提高以后，农民有更多的资金可以处置，同时，农民还能以土地使用权等抵押获得短期贷款，在有了这些资金支持以后，农民可以更好地进行投资或者经营相关业务，从而拓宽其收入渠道。对于原本收入来源单一的农民群体，这两方面可以很大程度地提高农民的收入。第三，促进国家经济发展，推动经济发展转型。为了让我国经济能够持续、快速、健康地发展，农村经济更好地发展、城乡建设更好地布局是不可或缺的。从边际消费倾向的角度来说，由于我国农民的收入目前处于较低的水平，农民收入的增加，对于提高我国的消费水平、扩大我国的内需，从而推动经济发展转型都有着很好的作用。第四，维护社会公平，维持社会稳定。农民群体是一个人口数量达到6.4亿的庞大群体，而这个人数众多的群体却是维护自己利益呼声最弱的群体。近年来，由于城乡发展二元化日益严重，城乡收入差距不断扩大，农民与城市居民、政府之间的矛盾和冲突也在不断加剧。对于农村土地增值收益的合理分配，不仅可以确保农民能得到其应该得到的部分，维护社会公平。同时，农民收入水平的提高、城乡收入差距的减小，都能很好地维护社会的稳定，促进社会主义社会的和谐发展。

二、农村土地流转的特点

20世纪90年代以来，家庭承包责任制所处的微观基础和面临的宏观环境都发生了较大的变化，特别是由于农产品价格低迷，农业比较效益低下，越来越多的农民外出务工经商，许多地区出现了土地撂荒的现象，并且撂荒面积呈日益扩大的趋势。为解决土地撂荒问题，实现规模经营，提高农业经济效益，各个地方的农民自发地通过转包、出租、入股、互换等各种方式进行土地承包经营权的流转。近几年，农村土地流转的发展势头明显加快，大力推动了农村经济社会发展。具体方式如下图所示。

据统计，我国1992年全国共有473.3万承包农户转包、转让土地77.4万hm2，分别占当年承包农户总数和承包地总面积的2.3%和0.9%。至2001年全国各省不同程度地发生了土地承包经营权流转，土地承包经营权流转的面积超453.3万hm2，占农户承包地面积的5%左右。农民法律意识逐渐增强，土地流转行为明显规范。取消农业税后，农民种田成本进一步降低，惜地意识不断提高。土地流转从农户口头协商、自发流转向签订契约合同、依法规范有序流转转变。

在农业、农村经济发展进入新阶段以后，土地流转也呈现出新的发展特征。

1．土地承包经营权流转规模扩大，速度加快

直到20世纪90年代中期以前，农地流转的发生率一直是偏低的，如在20世纪90年代初，全国仅有不到1%的农户转让土地，转让的耕地面积仅占全部耕地的0.40%。最近几年，随着国民经济的高速增长，农业结构战略性调整、农业产业化和农村现代化建设的推进，非农产业的发展和农村剩余劳动力的流动，加上农产品供求关系发生阶段性变化，以土地经营为主要收入来源的农民收入增长缓慢甚至下降，使土地经营对农民生产、生活的重要性有所下降。

2002年中国农村土地承包经营权流转的面积仅有5386万亩（1亩=666.7m2）。而在2012年，这个数字则上升到2.7亿亩，2013年更是增长至3.4亿亩，11年间全国土地流转面积增长到原来的6.3倍。中国土地流转面积快速增长与各级政府大力倡导农村土地承包经营权流转，推动农业规模化经营的宏观环境是分不开的。自2006年全面废止农业税和现代农业建设的整体推进以及新型城镇化的推进起，土地流转成为各地发展规模经营的重要内容，并呈加快趋势。在广东，全省土地流转面积占耕地总面积的7.9%，涉及9.22%的农户，其中经济发达的珠江三角洲地区达到18.74%，中山市已有56.1%的土地经营权发生了流转；在湖北，从1998年以后，承包土地流转的面积不断扩大，到2001年，全省流转面积占承包耕地面积的8.44%，涉及的农户占总农户数的8.39%；在山东，据对7县市1524个村的调查，土地流转面积占总耕地面积的4.5%，涉及7.2%的农户；在四川，耕地流转面积占总耕地面积的5.6%；在海南，1999年至2001年4月间，就发生了35250宗土地使用权流转，涉及农户51760户。

2．农地流转形式以转包出租为主，向多元化发展

农地流转是一个从实践中催生的产物。不同的地区产生了不同的农地流转形式，具体有转包、转让、互换、入股、租赁等。据农业部调查显示，流转形式以转包和出租为主。2007年各类流转形式占总流转面积的比重为：转包和出租占78%，转让占8.3%，入股占3.8%，互换占4.5%，其他形式占5.4%。2003—2007年，转包和出租形式所占比重上升了10.6个百分点。

据黄祖辉、王朋等人的调查显示，近几年浙江省的农村土地流转方式呈现出多元化的特点。出租、互换、转让等传统的土地流转方式各占15.3%、14.1%和11.3%，而委托第三方经营、反租倒包和土地股份合作等一些新型土地流转方式虽已经在一些地区陆续出现并推广开来，但比例不大，流转程度不高。究其原因，主要是受农村剩余劳动力无法永久转移的影响，农民从事非农产业的不确定性导致农民客观上需要土地来为其提供生存保障。除了上述流转方式以外，还有高达41.9%的被调查者通过其他未列出的方式进行了土地流转，包括委托代耕、土地信托和土地季节性流转等。

事实上，农民不到万不得已是不会转让承包地的，即使从事非农产业经营了，也会把承包地看成是活命田和就业、保险田，宁可粗放经营，撂荒弃耕，也不愿意放弃承包地。农民更愿意选择转包。

3．土地流转主体呈多元化趋势

近年来，农村土地流转主体正发生着由农户向城乡单位、企业、业主等多种成分的转变。现在，除农户以外，一些专业户扩大了经营规模，新的专业户也不断涌现。同时，农业企业、工商企业、科研机构、科技推广人员等纷纷参与农村土地承包经营权流转，特别是工商企业投资开发农业成为主导力量。浙江省有7000多家工商企业投资农业项目，经营土地面积超过1.3万hm2，占全省土地总流转面积的50.9%。各类企业、机构和科技推广人员等主体投资开发农业，已成为扩大农村土地承包经营权流转需求的主要推动力量，从而在土地承包经营权流转的基础上，各种农业开发区、农业科技示范园、外向性农业、私营农业企业、股份制农业企业、大中型农场等如雨后春笋般地涌现出来，成为调整结构、发展效益农业和增加农民收入的新“亮点”。

以往，土地流转主要在农户与农户之间进行。据梅福林的调查显示，广东、江苏、湖南、安徽4省土地流转主要在农户之间进行。其中湖南省农户间土地流转比例达到85%，而农户与企业流转所占比重仅为15%，其他省份也基本类似。另外，从4省的流转户占承包户的比重来看，最高的广东省也只有25.3%。在农户之间流转的基础上，近些年一些工商企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作组织等进入农业经营，参与了农村土地流转，并逐渐成为农村土地流转的参与主体。据调查县统计，目前农村土地在农户之间流转占流转总面积的63.9%，受让方为企业等其他主体的占36.1%。截至2007年3月，四川省遂宁市共发生农村土地承包经营权流转62706件，面积达237461亩，其中，农户之间流转205804亩，占流转总面积的86.6%；流向机关干部及科技人员3188亩，占流转总面积的1.3%；流向城镇居民2532亩，占流转总面积的1.1%；流向企事业单位12304亩，占流转总面积的5.2%；流向专业大户及其他13633亩，占流转总面积的5.8%。

4．土地流转工作趋于规范化

伴随农村土地流转进程的不断加快，要求地方政府和村集体提高土地流转工作程序及合同签订工作的规范化。

按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》（以下简称《流转管理办法》），各省区逐步建立健全以实施流转合同制为重点的流转管理制度和规程。据农业部调研，目前流转一年以上，建立了稳定流转关系的大多数签订了合同。2007年全国签订的流转合同份数比上年提高了27.9%。在农业部组织的土地流转抽样调查中，80%的调查县流转合同签订率达到60%以上，其中有26.7%的调查县达到80%以上。农户调查中流转合同签订率达82%。93.3%的调查县采取了县以上统一规范流转合同文本。调查县中已有85.5%的乡镇依托农村经营管理部门建立了流转服务组织，为农民流转土地提供流转信息、法律政策咨询、价格评估、指导合同签订、协调利益关系和调处流转纠纷等服务。在50%的调查县中，由乡村组织提供服务的流转面积已占流转总面积的50%以上。

从2003年开始，浙江省引导流转农户补签合同18.3万份，涉及9.1万户农户和45.8万亩土地，逐步使土地流转合同的签订工作走向规范化。27%的农户表示在流出土地和流入土地时都签订了正式的书面合同，尽管这一比例并不是很高，但是较早期已经有很大的提升。另外，有31%的农户表示在土地流转过程中没有签订任何形式的合同，主要是一些散户间的自发性流转和偏远地区的非规模化流转。

5．土地承包经营权流转形式多样化

从参与流转的方式上看，土地承包经营权流转呈现出多种形式相结合的态势，流转方式比较多样，互换、出租、转包、入股、抵押等均有涉及。其中，2011年采取互换形式的约占6.4%，转包约占51.1%，出租约占27.1%，股份合作约占5.6%，转让约占4.4%，其他形式的约占5.4%。从流转形式内部组成看，转包和出租等较低形式的流转形式占到流转总数的大部分，入股等高级形式的流转途径比重较低，流转形式需升级。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对农村深层次改革作出了全面部署，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）也规定了土地承包经营权可以依法采取抵押的方式流转，这也大大地丰富了农地流转的方式。

6．土地流转区域不断扩张

过去农村土地流转主要发生在农村二、三产业比较发达，农民非农就业的收入比较稳定的沿海发达地区和大中城市郊区，欠发达地区农民因为就业门路少，家庭收入对土地依存度高，很难发生大规模土地承包经营权流转。近年，土地承包经营权流转以较快的速度向发达地区的周边区域、大中城市远郊和内陆省份扩展，全国各省都发生了一定规模的土地承包经营权流转。四川家庭承包耕地流转总面积2136.36万亩，占全省耕地总面积的36.7%；黑龙江流转土地突破6500万亩；江西土地流转面积485万亩。即便是同一省份也由发达县市向全省范围扩展。浙江省经济比较发达的杭嘉湖宁温台绍地区土地流转占全省土地流转的86.8%，其他经济欠发达的丽水、金华、舟山地区都不同程度地发生了土地流转，经济最不发达的丽水地区流转土地占该地区耕地的比重达到6.3%。

农村土地承包权流转是解决我国家庭分散经营与大规模生产的一个有效途径。它对我国农村经济发展有很大的促进作用，能够促进城乡统筹发展、促进农村劳动力的转移、农业的产业化发展和农业现代化的发展等等。从全国的整体情况来看，我国农村土地承包经营权流转正呈现良好的态势，流转速度加快，流转规模加大，流转的形式和主体也呈现多样化。但同时也存在一些问题，例如流转程序不规范，流转纠纷较多，流转市场还不健全等。