第一节　欧美国家禁毒立法的历史演进及特征

一、美国禁毒立法的历史演进及特征

（一）《哈里森反麻醉品法》（The Harrison Narcotics Tax Act）

十九世纪末，美国处于麻醉药品（narcotic）使用的高峰期。因为在二十世纪前，药物滥用在美国通常被认为是一种公共卫生问题，而不是犯罪活动。所谓麻醉药物，是泛指可卡因、吗啡、鸦片等毒品。麻醉药物中的鸦片和可卡因在医疗使用中很常见，作为止痛药，用来缓解疼痛；作为镇静剂，用来治疗抑郁症；作为麻醉剂，用来解决肠道疾病，并缓解其他痛苦。除了医疗用途之外，可卡因亦被用于可乐饮料的配方。麻醉用品在美国市面上易于取得，许多制药公司会同时出售香烟、酒和麻醉药品。也就是说，当时的美国，麻醉药品可以合法购买出售和使用。虽然这一时期美国某些州和地方政府制定了麻醉药品管制的相关法律，如旧金山市于1875年颁布了《鸦片窝藏条例》（Opium Den Ordinance），但因总体上联邦政府法律未有毒品管制相关之规定，并且各州在立法方面各自为政，禁毒法之间有许多不协调之处，这就使得各州禁毒法发挥的作用有限。在上述背景下，美国国会于1906年通过了《纯净食品和药品法》（Pure Food and Drug Act），提醒民众注意含有麻醉药品的专利药品，开启联邦政府管制麻醉药品使用的先例。1914年，美国国会为了控制药物滥用与解决相关的社会问题，通过了《哈里森反麻醉品法》（The Harrison Narcotics Tax Act）。⁽¹⁾

《哈里森反麻醉品法》于1915年生效，是美国第一部联邦禁毒法规。该法试图通过税收来控制麻醉品的贩运出售和使用。根据《哈里森反麻醉品法》，所有麻醉药品的交易都必须向联邦政府注册，且麻醉药品的出口商、制造商以及销售业者，需要向政府注册登记，并向国家税务局（Internal Revenue Service）缴交营业税。除此之外，该法规定，美国公民须有医疗处方才能购买麻醉药物。但该法仅提供比较模糊的实施准则，因而在适用上存在若干争议。例如，该法允许医生基于合法医疗目的和在专业实践过程的情况下能替患者开立麻醉药品处方，却未具体说明在何种具体情况下医生能替患者开立麻醉药品处方。有鉴于此，美国最高法院在1919年作出解释⁽²⁾，认为医生为药物成瘾患者开立麻醉药物是非法的。接着，美国最高法院在1922年的解释中进一步提出，即使将这些麻醉药物作为治疗方案的一部分，依然是非法的。可是在1925年，情况发生了变化：最高法院在Linder v．U.S.，268 U.S．5的解释里指出，成瘾者与其他病人皆有权得到医疗照护。但该判例并未扭转“麻醉药品是非法的”这一定性局面。当时的美国吸毒成瘾者难以依法获得麻醉药品，因此，有麻醉药品需求的成瘾者转往黑市（black markets）购买毒品。⁽³⁾1929年美国国会通过《波特法》（Porter Act）并决定在公共卫生部门（U.S．Public Health Service）中设立禁毒处。⁽⁴⁾除此之外，美国政府亦设置麻醉药品成瘾治疗农场（Narcotic Farms），用于治疗在联邦监狱系统中服役的毒品成瘾者。

（二）1937年《大麻税法》（The Marihuana Tax Act of 1937）

在1937年前，大麻不像鸦片和海洛因那样被联邦立法禁止，随着越来越多的美国人将大麻当作娱乐药物使用，大麻开始与公共卫生和犯罪问题联结。1937年，联邦麻醉药品管理局（Federal Bureau of Narcotics，FBN）局长Henry Anslinger发起反大麻运动，促使1937年《大麻税法》（The Marihuana Tax Act of 1937）的诞生。根据该法，大麻的进出口、种植和贩卖均受到管制。除此之外，该法规定，进口商须向美国政府注册并缴纳高额税金，违法者将面临五年以下监禁和两千元以下的罚款。在《1937年大麻税法》通过之后，美国各州政府皆立法禁止公民持有大麻。⁽⁵⁾

（三）二十世纪五十年代禁毒立法：惩罚导向的禁毒政策

美国国会在二十世纪五十年代陆续通过《1952年博格斯法》（The Boggs Act of 1952）与《1956年麻醉品控制法》（Narcotics Control Act of 1956），将药物滥用视为犯罪行为，并严惩毒品犯罪。1951年，美国国会通过了《1952年博格斯法》（The Boggs Act of 1952），该法案对毒品犯罪制定了强制性的最低刑期。该法案规定，行为人单纯拥有可卡因、海洛因或大麻会面临二年以上五年以下的有期徒刑；第二次再犯者面临五年以上十年以下的有期徒刑；第三次再犯者面临十年以上十五年以下的有期徒刑。⁽⁶⁾1956年，美国国会通过了《1956年麻醉品控制法》（Narcotics Control Act of 1956），增加对毒品犯罪的处罚：规定对于贩卖海洛因给青少年的毒品犯，最高可处死刑。为规避政府对毒品的严厉惩罚，一些吸毒者转而寻找法律未规范的新兴毒品，如精神药品等。⁽⁷⁾因此，以上两项法案不仅没有减少毒品的传播和使用，反而变相导致新兴毒品的产生以及滥用。

（四）二十世纪六十年代禁毒立法：以治疗代替惩罚的禁毒政策

美国政府在二十世纪六十年代实行反对严惩毒品犯罪的政策。1963年，总统委员会（Presidential Commission）发布的建议书中建议，政府应投入更多的资金用于毒品研究，并对毒品犯罪采取较宽容的处罚方案。为解决越来越严重的新兴毒品与精神药物滥用问题，美国国会于1965年通过了《药物滥用控制修正案》（Drug Abuse Control Amendments），该法将容易引发严重心理问题的危险药物列管，并在卫生教育福利部设立药品滥用管理局（Bureau of Drug Abuse Control，BDAC），管制巴比妥（Barbiturates）、安非他命（Amphetamines）等新兴毒品与精神药品，扩大了毒品管制范围。⁽⁸⁾随后，美国国会于1966年通过了《麻醉品康复法案》（Narcotic Addict Rehabilitation Act），该法承诺某些毒品成瘾的美国公民能得到治疗机会，帮助其康复并回归社会。符合治疗资格的美国公民包括被起诉或被定罪的刑事犯，或其他未被起诉的毒品成瘾者，但暴力犯、贩卖或走私毒品犯与再犯者不符合治疗资格。而符合资格的成瘾者，则可以通过民事程序进入指定医疗机构进行治疗，用治疗代替起诉判刑和监禁。如果成瘾者治疗成功，先前被起诉的刑事罪名就会被撤销；反之，如果成瘾者在治疗期间再犯或有其他不正当行为，其民事程序会被撤销，且需继续先前的刑事程序。此项法律是美国联邦政府首次规定毒品成瘾者可以通过治疗康复程序来撤销刑事罪名。⁽⁹⁾

1968年，美国国会开始支持治疗药物滥用的医疗方法，并将联邦麻醉品管理局（Federal Bureau of Narcotics，FBN）与药物滥用管制局（Bureau of Drug Abuse Control）合并重组至麻醉品与危险药物滥用管制部（Bureau of Narcotics and Dangerous Drugs），隶属于司法部（DOJ）的管辖。同年，美国国会通过了《酒精和麻醉品成瘾康复修订法》（Alcoholic and Narcotic Addict Rehabilitation Amendments）。该法是1963年《社区心理健康中心法》（The Community Mental Health Act of 1963）的修正案，⁽¹⁰⁾也补充了1966年《麻醉品治疗康复法》的规定。这些法案均接受医学观点，认为吸毒者吸毒成瘾是心理疾病，须通过治疗，而非惩罚，应当帮助成瘾者回归社会。1969年，联邦监狱局要求该局所属机构的戒毒计划必须达到《麻醉品康复法》（Narcotic Addict Rehabilitation Act）所订立的标准，并出版药物滥用者处遇手册，订定医疗人员与其他提供治疗者的标准。⁽¹¹⁾

（五）二十世纪七十年代禁毒立法：禁毒战争与《滥用物质管理法》（Controlled Substances Act）

1969年，尼克松政府（Nixon）发起了一场“禁毒战争”，对毒品进行“宣战”。为此，美国政府制定了一系列政治、经济、法律和外交措施，并强化国际禁毒合作，旨在斩断毒品供应和降低药物滥用。1970年，尼克松政府颁布了《滥用物质管理法》（Controlled Substances Act），该法是在综合以往的联邦政府颁布的禁毒规定，并结合司法惩治和医学模式的基础上制定的。该法根据毒品的危险性、容易上瘾程度与是否能合法用于医疗用途，将毒品分为五大类：第一类为高危险性、高成瘾性且无医疗用途的毒品。第二类为高危险性、高成瘾性但有医疗用途的毒品。第三类为相对于第一、二类毒品危险性与成瘾性低且有医疗用途的毒品。第四类为相对于第三类毒品危险性与成瘾性低，且有医疗用途的毒品。第五类为相对于第四类毒品危险性与成瘾性低的毒品。⁽¹²⁾此后，该法作为美国毒品管制的主要法律依据，其间虽然历经多次修改，但其毒品分类框架以及毒品控制的理念并未随着时间而改变。以后各届美国政府皆颁布综合性质的禁毒法律及政策，以从全方位、多层次的视角解决美国的毒品问题。

1973年7月，美国总统尼克松授权设立联邦禁毒署（Drug Enforcement Administration-DEA），统一执行《滥用物质管理法》（Controlled Substances Act）的内容，且有权利增加、删除或更改毒品分类。⁽¹³⁾而《滥用物质管理法》（Controlled Substances Act）则设立了一套“封闭”的禁毒系统，在这个系统中，所有拥有管制药品的单位和个人须向联邦禁毒署（DEA）注册，以严格管控毒品的分配。联邦禁毒署（DEA）设立的背景是这样的：在联邦禁毒署（DEA）创立之前，美国主要的禁毒机构为司法部的麻醉药物和危险药物管理局（Bureau of Narcotics and Dangerous Drugs），负责执行与麻醉药品和危险药品相关的联邦法律，但因该局与美国海关总署（US Customs and Border Protection，CBP）的责任区分模糊，严重影响毒品管制的效果。为此，1973年7月，美国总统尼克松撤销麻醉药物和危险药物管理局（Bureau of Narcotics and Dangerous Drugs）设立联邦禁毒署（DEA），将海关的药品滥用管制职能以及各联邦办事机构转移到联邦禁毒署（DEA），以强化其机构规模与执法权力。作为一个单一结构的执法机构，联邦禁毒署（DEA）负责协调联邦各部门以及州政府参与反毒行动。⁽¹⁴⁾同时，联邦禁毒署（DEA）设立海外办事处，联合各国政府共同打击国际毒品走私，全面向毒品宣战。

（六）二十世纪八十年代禁毒立法：打击新兴合成毒品违法犯罪并继续开展禁毒战争

美国国会于1984年通过了《综合犯罪控制法》（The Comprehensive Crime Control Act of 1984），加强对毒品犯罪的处罚，并对《毒品控制法案》（Controlled Substances Act）进行修改，增加了诸如允许检察总长将没收的与毒品有关的财产转让给联邦政府、州政府和地方执法机构的内容。除此之外，《综合犯罪控制法》（The Comprehensive Crime Control Act of 1984）规定，检察总长须将暂时不受控制的药物进行监管，以避免对公共安全造成危害，此项规定有助于抗制新型合成药物的滥用。1986年，美国国会通过了《禁毒法》（Anti-Drug Abuse Act of 1986），该法主要内容是：将合成药物依照《滥用物质管理法》（Controlled Substances Act）进行分类，实施管控；同时，也对单纯持有非法药物的人施以刑事处罚。具体内容为：《禁毒法》根据毒品犯罪的严重程度（包括毒品的数量和种类、行为人无毒品犯罪前科、造成死亡或严重的人身伤害数量等），制定了最低与最高限度的强制性刑事处罚。此其一。其二，该法特别规定，对持有可卡因犯罪的，依照可卡因的纯度和类型，其刑罚可能相差百倍（100-to-1 drug quantity ratio）：例如持有5克强效纯可卡因（crack cocaine）者，面临至少五年不得假释的有期徒刑；但持有粉状可卡因（powder cocaine）者，数量达到500克，才会面临至少五年的有期徒刑，其刑期差异高达100比1⁽¹⁵⁾。除上述主要内容外，该法亦设置特别假释条款和规定政府可将毒品交易非法获得的利益通过刑事判决没收。至1988年，美国国会通过了《禁止滥用药物法》（The Anti-Drug Abuse Act of 1988），旨在设立国家药物管制政策办公室（Office of National Drug Control Policy，ONDCP），负责制定禁毒政策，确定优先发展事项，核实联邦政府关于药物管制预算，组织和协调联邦反毒机构，研究长期的反毒战略，并研究通过科学化的治疗和预防，达到减少药物供需的目的。该法的一项规定是确立“吸毒者问责制”（user accountability），即对吸毒者或持有毒品者应当施以惩罚。之所以如此规定，是因为联邦政府认为，基于毒品交易涉及贩毒者以及吸毒者，吸毒者或持有毒品者须对毒品相关犯罪负部分的责任。立该法的目的在于：一方面吓阻吸毒者，另一方面向公众表明政府对毒品零容忍的决心。根据该法，持有毒品罪者可能面临高达一万美元的民事罚款，将撤销其所有联邦机构提供的专业或商业许可证以及其他利益（如学生贷款等），同时，法院可要求其进行戒毒治疗，定期进行药物检测，并进行社区服务。除上述规定之外，该法禁止合成毒品的制造与贩卖，并规定媒体、学校与企业需实施禁毒预防，确保美国民众能从公共卫生和法律角度了解毒品滥用的情况，建立无毒品的工作场所。⁽¹⁶⁾

（七）二十世纪九十年代至二十一世纪初期禁毒立法：严惩与治疗并行，毒品法庭的设立

1990年，美国国会通过《犯罪控制法案》（Crime Control Act），该法将国家和地方社区禁毒执法的拨款加倍，并扩大农村地区与学校范围的毒品执法力度，旨在建立无毒品学区。除此之外，该法亦扩大对合成毒品的管制。⁽¹⁷⁾1994年，美国国会通过《暴力犯罪管制和执行法》（Violent Crime Control and Law Enforcement Act），增加了打击农村毒品犯罪和药物成瘾治疗的资金，并为所有吸毒成瘾的联邦囚犯制订了治疗计划。此外，该法规定严厉惩处毒品犯罪，例如在儿童常出没的场所（如学校或游乐场等）进行毒品交易者，将面临比一般毒品犯罪者严重三倍的处罚；参与大规模毒品贩运的罪犯将被判处死刑；帮派成员若犯毒品罪会比一般毒品犯罪者面临更严重的处罚等规定。同时，该法中设有“三振”（tree strikes）规定，即犯下三次以上暴力重罪以及贩毒罪者，将被判处无期徒刑，并终生不得假释。另外，对于非暴力毒品犯罪者，美国国会于1994年通过“安全阀”（The Safety Valve）减刑规定，即对于无前科且愿意认罪或提供犯罪相关信息的非暴力毒品犯罪者，法院可在该罪三级法定刑以上档次中降低两级法定刑进行处罚。⁽¹⁸⁾及至1997年，美国总统克林顿签署了《无毒社区法》（Drug-Free Communities Act of 1997），旨在将促进美国社会参与毒品预防，并提供社区禁毒联盟资金来执行反毒任务，以减少社区青少年以及成人滥用药物的危险因素。根据该法，国家药物管制政策办公室（ONDCP）应当拨款给社区与其他非营利机构，并提供反毒技术援助和培训，以加强私营和公共部门组织间的协作，致力于减少青少年滥用药物，并以此作为促进全体公民参与禁毒战略规划的催化剂，从总体上减少药物滥用。⁽¹⁹⁾1998年，美国国会通过《禁毒媒体宣传法》（Drug-Free Media Campaign Act of 1998）旨在利用媒体宣传以减少和防止青少年药物滥用。

在药瘾戒治方面，二十世纪九十年代美国开始设置毒品法庭（Drug Courts）。佛罗里达州于1990年率先成立毒品法庭，它是集法庭司法监督特性与酒精/毒品治疗服务于一体的机构，以作为替代传统刑事司法程序之处遇方式。⁽²⁰⁾

该法庭是一个结合公众安全与公共卫生的药瘾戒治模式，除独立于一般法庭外，其对药瘾者提供了司法监督的治疗与个案管理的服务，借以代替起诉或监禁。毒品法庭所采取的措施通常包括法庭内定期召开听证会（status hearings）、定期或不定期的尿液检测、药瘾治疗、违反治疗规定时的惩处及完成治疗计划后的奖赏等。该法庭通常会牵涉到全方面的处遇计划，包括劝诫、治疗、教育、职业训练和其他援助。

（八）二十一世纪禁毒立法：从惩罚导向转变至治疗导向

二十一世纪初期，基于“9·11”恐怖事件，为加强国土安全，美国国会于2001年通过了《爱国者法案》（USA Patriot Act）。该法案旨在加强对潜在的恐怖主义行为的调查。该法案扩充了执法人员的权力，如扩大流动窃听（roving wiretaps）的适用范围；延迟发布搜索令（delayed notification search warrants），允许执法机构在不通知嫌疑人的情况下进行隐蔽搜索。但这些扩充的执法权被执法机构滥用，用以调查潜在的毒品犯罪者。与此同时，美国总统布什于2006年授权对《爱国者法案》（USA Patriot Act）进行修订，进一步限制甲基安非他命以及相关副产品的贩卖与走私，将甲基安非他命前驱物列入DEA的管制分级，增加甲基安非他命非法制造与交易相关的刑罚等。⁽²¹⁾以上这些立法，表明立法者的惩罚导向功能。

但是，以往以惩罚为导向的禁毒战争是失败的，不能从根本上遏制药物滥用和毒品犯罪。故此，美国禁毒立法的导向功能发生了变化，即从惩罚导向转变至治疗导向。

美国联邦最高法院判例United States v．Booker（2005）指出，联邦法官在审判毒品案时，可以在美国量刑委员会（Sentencing Commission）提出的量刑指导准则之外，酌情判处较轻的刑罚。也就是说，联邦量刑指导准则只起参考作用。目前美国联邦量刑指导准则仍为量刑的重要参考依据，只是法官在决定刑罚时，有更多的裁量空间。2010年之前，行为人走私可卡因的，其量刑依据为1986年颁布的《禁毒法》（Anti-Drug Abuse Act of 1986）。但如前所述，按照该法，持有可卡因的惩罚依纯度和种类的差异，可能导致100倍的刑期差异。为降低量刑的差异，美国总统奥巴马（Obama）于2010年签署《公平量刑法》（Fair Sentencing Act），将持有粉状可卡因和高纯可卡因之间的量刑差异降至18∶1。该法淘汰了行为人持有可卡因被判五年强制性徒刑的规定，但有以下情形的毒品犯罪者将被加重处罚：威胁他人或使用暴力者，企图贿赂执法人员者，以及拥有制造毒品或进行毒品交易的场所。⁽²²⁾为减少联邦监狱人员和监禁造成的司法成本，2014年，美国联邦量刑委员会对非暴力毒品犯罪采取新的量刑标准，核心内容是对毒品犯罪降低两个等级处理。例如，若根据先前使用的《联邦量刑指导准则》适用第32等级的罪刑，毒品犯将面临一百二十一个月以上一百五十一个月以下的有期徒刑；但根据2014年的修正案，其罪犯适用第30等级的罪刑，将有期徒刑降低为九十七至一百二十一个月。⁽²³⁾为治疗成瘾者，美国前总统奥巴马于2016年签署了《21世纪治疗法案》（The 21st Century Cures Act）与《综合成瘾康复法案》（The Comprehensive Addiction and Recovery Act）。《21世纪治疗法案》规定，国家需拨款10亿美元，用于改进成瘾治疗方案，培训成瘾治疗的医护人员，并研究最有效的预防成瘾方法。《综合成瘾康复法案》则是四十年来第一个以主要治疗药物滥用成瘾者为内容的联邦法案，该法强化联邦拨款计划，全方面规定了药物滥用成瘾预防与教育、药物滥用成瘾识别与治疗、药物滥用成瘾康复等方面，强调社区与刑事司法系统共同参与，建立全面性的战略合作。除此之外，该法亦规定，应制定处方药监测计划，帮助各州监督处方药滥用行为；授权纳洛酮（Naloxone）替代疗法，以应对鸦片类药物成瘾者。⁽²⁴⁾

（九）小结

美国政府自1969年起对毒品“宣战”，制定以严惩为导向的禁毒法，目的是“减少供应”（supply reduction）与“降低需求”（demand reduction）。但持续四十多年的“毒品战争”，造成监狱人满为患，禁毒成本高，且禁毒成效不大。根据美国2014年联邦监狱资料统计，联邦监狱中关押的人犯，有半数为毒品犯。虽然奥巴马政府自2010年实施减刑政策，2016年联邦监狱关押人数创世纪新低，但毒品犯亦占监狱人数大部分，半数联邦监狱关押人犯皆为毒品犯。除此之外，美国的司法系统有两套独立并行的法院系统，包括联邦法院系统和州法院系统。《联邦量刑指导准则》的强制效力只限于联邦法院系统，一般不及于州法院系统。州法院的案件只有上诉至联邦法院或者受其管辖时，才会受到联邦量刑准则的约束。因此，在某些州的禁毒法与联邦禁毒法规定有所不同的情况下，虽可以上诉至最高法院，要求阻止州政府执行方案中的条令，但效力仍有限。因此，联邦政府禁毒的成效亦有限。举例而言，虽然联邦禁毒法依旧视大麻为非法毒品，但加利福尼亚州、马萨诸塞州、内华达州和缅因州却通过了娱乐用大麻（recreational marijuana）合法化提案，意即这四个州21岁以上的民众未来可以合法地吸食大麻。虽在Gonzales v．Raich案中，最高法院认为美国国会有权规定大麻的使用，但并未强制规定州政府须与联邦禁毒法一致。⁽²⁵⁾在州政府规定大麻使用合法的情况下，其州的缉毒单位并不会抓捕使用大麻的人。因此，使用大麻的问题很难杜绝。“毒品战争”的失败让奥巴马政府的立法政策转为治疗为主，惩罚为辅的导向。除了签署《公平量刑法》，降低毒品犯罪者的刑期之外，亦签署毒品成瘾治疗和预防相关法案，对吸毒者提供治疗，以此来降低美国社会对毒品的需求，进而降低毒品犯罪与相关犯罪活动。2017年，特朗普上任总统后，成立专家委员会调查、探索解决毒品问题的方案，初步达成管控、预防和戒治三管齐下的国家政策，并且大幅度增加毒品成瘾治疗的开支，试图从多方面消除毒品滥用所导致的“公共卫生紧急状态”（Public Health Emergency）。

二、欧洲国家禁毒立法的历史演进与特征

（一）英国禁毒立法的历史演进与特征

1．十九世纪末至二十世纪中期：英国陆续制订若干禁毒法

英国在1868年制订第一部禁毒法：《药房法》（Pharmacy Act），该法规定任何人不得贩卖危险物质。1908年颁布的《有毒物质法与药房法》（Poisons and Pharmacy Act）开始规定可卡因的销售形式。1914年，英国通过了《领土防御法》（Defense of the Realm Act 1914），该法规定只有政府授权的公民才能合法销售与持有可卡因。随后，英国在1920年通过了《危险药物法》（Dangerous Drugs Act 1920），该法限制可卡因、吗啡以及海洛因的制造、持有和贩卖，规定只有持有合法执照的公民才能合法制造、持有、贩卖可卡因、吗啡以及海洛因。1925年英国颁布了《危险药物法》（Dangerous Drugs Act 1925），目的是以法律手段控制进口可卡因和大麻⁽²⁶⁾。之后，英国于1928年通过了《危险药物法修正案》，将持有大麻的定为犯罪行为，但规定医生可以使用任何药物（包括毒品）作为治疗成瘾的药物。1964年，英国通过了《药物防止滥用法》（Drugs Prevention of Misuse Act 1964），将持有安非他命定为犯罪行为。隔年颁布的《危险药物法》（Dangerous Drugs Act 1965）将种植大麻定为犯罪行为。至1967年，英国通过了《危险药物法》（Dangerous Drugs Act 1967），该法要求医生向政府通报毒品成瘾者，并限制海洛因和可卡因作为处方药物。⁽²⁷⁾

2．二十世纪末期：英国禁毒立法渐趋成熟，实行惩罚与治疗并行的政策

为履行1961年颁布的《联合国麻醉品单一公约》和1971年颁布的《精神药物公约》中规定的义务，英国于1971年通过了《药物误用法》（The Misuse of Drugs Act 1971）。作为英国主要的禁毒法，该法的主要内容是：（1）设置毒品分类系统，将毒品依危害性分为三类，并相应处罚其持有行为，即A类毒品是危害性最大的毒品，包括海洛因、LSD、安非他命（注射剂型）和可卡因，持有者将面临七年以下有期徒刑；B类毒品危害性比A类毒品低，包括安非他命（口服剂型）、甲基安非他命、大麻⁽²⁸⁾等，持有者将面临五年以下有期徒刑；C类药物危害性比B类毒品低，包括恺他命、GHB、苯二气平和烦宁等，持有者将面临二年以下有期徒刑。（2）对意图供他人使用毒品的行为进行处罚。（3）成立滥用毒品顾问委员会，负责向各州提出反毒措施，处理药物滥用所造成的社会问题⁽²⁹⁾。为限制毒品进出口，英国在1979年颁布的《海关管理法》（The Customs and Excise Management Act 1979）中规定了对未经授权而进出口毒品者应当进行罚款，其罚款可达到缉获毒品价值的三倍。⁽³⁰⁾在1985年，英国政府通过了《药物误用管理条例》（Misuse of Drugs Regulations 1985），主要针对毒品的进出口、生产、供应、处方和持有设置规定，并规定贩运Ａ类毒品者将会面临十四年以上的有期徒刑刑罚，最高可处无期徒刑⁽³¹⁾。在1990年，英国政府通过了《刑事司法（国际合作）法》［The Criminal Justice（International Co-operation）Act 1990］，该法的主要内容是规定英国履行其在1988年加入的联合国《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》中规定的义务，并监测和控制易制毒化学品的动向。除此之外，该法还设有反洗钱的相关规定。^(32)(33)在1994年，英国政府通过了《毒品贩运法》（The Drug Trafficking Act 1994），该法的要点是：其一，规定法院可以对毒品犯贩运毒品的受益情况进行评估，并强制没收任何贩毒的非法所得。其二，对贩毒者处罚取决于其贩运药物分类，即贩运A类药物的刑罚会比贩卖B类和C类毒品的刑罚重。⁽³⁴⁾但该法仅适用于英格兰和威尔士。⁽³⁵⁾同年，英国通过《刑事司法和公共秩序法》（Criminal Justice and Public Order Act 1994），该法规定监狱可要求囚犯进行药物检测。⁽³⁶⁾关于毒品成瘾者治疗方面，英国于1980年引进美沙酮替代疗法，主要对象为海洛因与可卡因滥用者，少数为安非他命滥用者。医师可使用美沙酮来治疗成瘾者，但需要执照。⁽³⁷⁾此外，英国政府在1998年通过了《犯罪与违反秩序法》（The Crime and Disorder Act），该法设置DTTO（The drug treatment and testing order）机制，对毒品成瘾的犯罪人结合刑事司法系统与社区提供治疗。具体内容和做法是：首先，犯罪者需愿意接受治疗。其次，犯罪者可以在法院的协助下接受成瘾治疗。再次，在社区内的机构进行成瘾治疗，并由观护人对犯罪人进行监控，以确保犯罪者不违规。最后，治疗机构负责制定治疗方案，协助犯罪人进行治疗。此外，接受该治疗方案的犯罪人需定期接受毒品检测，法院也会定期了解该犯罪人的情况，参与期间为六个月以上三年以下。⁽³⁸⁾

3．二十一世纪禁毒立法：加强对禁毒执法具体运用的规定

在2000年，英国政府通过了《刑事司法与法院服务法》（Criminal Justice and Court Services Act）。该法设置戒毒命令，授予警察观护人与法院有权对罪犯或有条件出狱的犯人实施毒品检测，以确定其是否使用Ａ级毒品。若发现犯人使用Ａ级毒品，法院会勒令其进行治疗。戒毒令期限为六个月以上三年以下。在2001年，英国政府通过了《药物误用条例》（The Misuse of Drugs Regulations 2001）。《药物误用条例》规定，制造、持有与供应管制药物须有执照，若无有效处方笺或执照而持有药物，将被处以刑罚。同时该法通过评估药物的治疗用途潜在的危害以及被滥用的可能性，将药物分为五类：第一类为没有治疗用途的药物，必须要有政府核准才能使用，包括大麻和MDMA等；第二类为具有治疗价值，但容易上瘾的药物，包括鸦片类药物，必须依照法规控管，持有者需向政府登记注册；第三类涵盖具有治疗价值但需要控制的药物，如马西泮，咪达唑仑、丁丙诺啡和甲苯比妥；第四类包括苯丙二氮杂类和类固醇，需医师处方才能购买，可合法持有，不算犯罪；第五类药物几乎没有滥用风险，不需处方签即可购买。同年，英国政府通过《刑事司法与警察法》（The Criminal Justice and Police Act 2001），该法除了扩大警察权力之外，还规定法院可限制被定罪的毒贩不得出境，使毒贩更难在海外旅行。此举有助于预防和挫败毒品贩运，减少非法药物的供应。⁽³⁹⁾接着，英国政府在2005年通过了《药物滥用法》（The Drugs Act 2005），该法强化了1971年颁布的《药物误用法》。该法规定，若满18岁以上的毒品犯有以下行为，将面临加重处罚：（1）该罪行是在学校或学校附近发生；（2）该毒品犯利用未满18岁者交易毒品；（3）向他人提供毒品者。2003年英国政府通过了《刑事司法令》（Criminal Justice Act 2003），该法对于有毒品使用行为的犯罪人，采取“附条件保释”的机制（Restriction on Bail），即有毒品使用行为的犯罪人须先接受毒品治疗，作为保释之附带条件。⁽⁴⁰⁾同年通过的《反社会行为法》（Anti-Social Behaviour Act）授权政府可将毒品交易的地方关闭。此外，当警方发现毒品犯在某建筑物内使用毒品时，该法允许警察能进入该建筑物内进行取缔，且警察经被告同意后，可利用X光扫描毒品犯。⁽⁴¹⁾2008年至2011年期间，英国实施的“国家社区安全计划”（National Community Safety Plan），替代了原带监禁性质的“公共服务协定”，它要求把毒品成瘾的犯罪人放进社区进行劳动服务，以帮助其回归社会。⁽⁴²⁾2012至2015年，英国政府主要修订了1971年颁布的《药物误用法》与2001年颁布的《药物误用条例》，把合成毒品增加至管制药物的类别里。在2016年，英国政府通过了《精神活性药物管制法》（The Psychoactive Substances Act），该法将精神活性药物定义为：通过刺激或抑制人类的中枢神经系统，影响其心理功能或情绪状态的药物，烟草或酒精及咖啡因的食物和饮品不在此限。⁽⁴³⁾同时规定，除医疗以及研究用途外，任何人生产，供应或持有该法列出的精神活性药物将被定为犯罪。

（二）荷兰禁毒立法的历史演进与特征

荷兰采取自由且宽容的毒品政策，把吸毒行为视为医疗以及社会问题，而非犯罪问题。因此，荷兰政府解决毒品成瘾者的方式主要为医疗照护，而非严厉惩罚。荷兰1912年在海牙签署《国际鸦片公约》后，接着于1919年制定《鸦片法》（Opium Act），并于1928年修订，该法是荷兰的主要禁毒法。1972年，荷兰政府在有关麻醉药品工作报告中，基于医学、药理学、社会学和心理学数据风险量表分析，将毒品分为软性毒品（大麻产品）与硬性毒品（具有高度危险性的毒品）。这一分类，在1976年修订的《鸦片法》中继续保持，并沿用至今。该法案有两个非法物质附表，附表一的药物呈现不可接受的风险，并依照风险程度将毒品分为三级：A级包括鸦片、可卡因等毒品；B级包括可待因等毒品；C级包括安非他命和LSD等毒品。附表二的药物则分为两级：A级包括镇静剂和巴比妥类；Ｂ级包括大麻。除此之外，该法对于硬性毒品的持有、交易、制造与进出口均设置处罚规定，政府有权没收非法资产及起诉洗钱活动，但持有大麻则为轻罪，吸食大麻及小额毒品交易倾向于不罚。对轻微的毒品犯罪，检察官基于社会大众利益，可以要求犯罪人缴纳罚金或满足其他条件后，作出不起诉的处分。修订后的《鸦片法》亦包括打击毒品贩运的规定。

在1976年修订《鸦片法》后，荷兰各式咖啡店逐渐成为大麻的销售场所，但有以下限制：（1）咖啡店的大麻交易单次不得超过五克，咖啡店不得保留五百克以上的大麻，不得出售硬性毒品，不得刊登毒品销售广告，不得造成麻烦，不得出售酒精饮料，不得向未成年人（18岁以下）出售任何药物，未成年人也不得进入出售大麻的咖啡店。若咖啡店违反规定，市长可令该咖啡店关闭且起诉犯罪者。⁽⁴⁴⁾1993年生效的《没收立法》（Wet Ontneming wederrechtelijk verkregen voordeel），乃符合欧盟关于反洗钱规定的精神而设立，依据该法，毒品犯罪者很难保留非法活动的收益。1995年生效的《防止化学品滥用法》（Preventing Abuse of Chemicals Act，Wet Voorkoming Misbruik Chemicaliën）规定，只有拿到荷兰政府的许可证，才能将可用于生产毒品的化学品带入荷兰。如果缺少许可证，荷兰海关会拦截货物，且违反者最高可处以六年监禁。

在对毒品成瘾者的治疗方面，1996年4月1日生效的《康复机构质量法》（Care Institutions Quality Act），提高了现有成瘾治疗体系的有效性。2001年《成瘾者刑事照护机构法》（Strafrechtelijke Opvang Verslaafden，SOV）的生效，使法院可借此让成瘾的犯罪者进入特殊机构接受最多二年的替代治疗，若不同意替代治疗者将入狱服刑。⁽⁴⁵⁾在2004年，《累犯处置特殊机构法》（Plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders，ISD）生效，该法的主要目标是通过最多两年的机构式治疗，减少累犯造成的公众滋扰，并通过治疗和康复措施减少再犯的可能性。⁽⁴⁶⁾

近年来，荷兰政策进行“紧缩”的禁毒政策。2006年修订的《鸦片法》规定，进出口任何管制毒品皆被视为严重犯罪行为，走私硬性毒品刑期最高达十六年。另外，进口或出口任何数量的大麻，最高的监禁刑期为四年。⁽⁴⁷⁾在2007年，荷兰政府为了符合欧盟关于毒品犯罪处罚的标准，对《鸦片法》进行修改，并规定了毒品犯罪的构成要件与刑罚最低标准。2011年，15%THC或浓度更高的大麻被列为硬性毒品，并规定警方在起诉大麻种植者时，应以危害程度而非大麻数量，作为起诉标准。⁽⁴⁸⁾在2012年，荷兰政府规定，只有荷兰公民或永久居民能在大麻咖啡店购买大麻，禁止其贩卖大麻给观光客，⁽⁴⁹⁾充分体现了荷兰政府近年来实行的“紧缩”禁毒政策。

（三）德国禁毒法的历史演进与特征

德国在第一次世界大战中失败，受《凡尔赛条约》（1919 Versailles Treaty）第二百九十五条第一款的约束，被迫接受《海牙公约》（Hague Convention of 1912），并于1920年通过了该国第一部禁毒法：《鸦片法》（Opium Law）。但该法中存在许多漏洞，致使国内一些制药业能够继续生产海洛因。在1925年至1930年间，德国生产了30吨海洛因，其中只有10吨用于合法医疗，其余的则转入黑市贩卖。之后，为履行已加入的联合国《一九六一年麻醉品单一公约》（UN Single Convention）规定的义务，德国于1971年制定了《麻醉品管制法》（Betäubungsmittelgesetz，BTMG），该法取代了旧版的《鸦片法》，成为德国禁毒的主要法律。该法规定，对吸毒行为不予处罚，但非法藏有毒品属刑事犯罪。此外，依据该法，毒品交易的最低刑罚为五年；供应或贩运毒品者，将面临十至十五年刑罚。但实务上，仅有十分严重的毒品罪行才会被处以上述刑罚。但严厉的毒品政策并未帮助降低德国药物滥用情况，据此，德国政府对该法进行多次修订，并在1981年增修的《麻醉品管制法》中，确立以治疗代替惩罚的原则。该法规定，当毒品犯罪者在接受成瘾治疗时，可以推迟其刑事处罚。也就是说，毒品犯罪者除了接受强制治疗之外，还须接受惩罚。为了实行“减害计划”，德国政府于1992年增订了《麻醉品管制法》第13条的内容，赋予美沙酮替代疗法的法律正当性。除此之外，该法加重毒品贩运组织犯罪及向未成年人出售毒品和贩运大量毒品的处罚，并将贩运可卡因5克或纯海洛因1.5克认定为贩卖大量毒品。对于微罪者，检察官可根据毒品的数量、犯罪者的前科以及公众利益作出不起诉的裁量，并进一步整合医疗和社会资源，协助毒品成瘾者戒瘾。德国联邦法院于1994年规定，联邦诉讼当局应当遵守德国基本法规定的禁止过度惩罚原则，对持有微量毒品且仅供自身使用者，不予起诉，但并未统一微量毒品的认定标准。德国政府于2000年增订《麻醉品管制法》第10a条，规定设置安全注射毒品室（Drogenkonsumräume），并且规定，在符合法规的情况下，毒品成瘾者注射鸦片类毒品并不被视为犯罪行为。⁽⁵⁰⁾2009年6月21日生效的《对海洛因辅助替代疗法》，强化针对海洛因成瘾者的替代疗法方案。2011年，德国政府将大麻从德国麻醉药品管制法的附表一项降至附表三，⁽⁵¹⁾明定大麻可用于医疗机构与临床试验。至2017年，德国政府通过了《大麻药用法》，允许在已有的个别重病患者案例中使用大麻作为医疗手段。该法规定，患多发性硬化症、癌症等慢性病的患者，可使用大麻作为止痛药。不过，规定将大麻作为治疗药品，一定要在其他治疗手段和药剂均无效的情况下才能使用。另外，新法还规定，德国各医保公司需报销处方药大麻药品的费用。但是，选择接受大麻作为治疗药剂的患者，必须承诺参与临床研究，以便学者研究大麻的医疗作用；不同意参与医学调查的患者，其大麻费用将得不到报销。

（四）小结

总体上看，配合联合国所制定的毒品政策，严惩毒品供给者（减少供给），治疗毒品成瘾者（减少需求）的全方位反毒策略是欧洲各国禁毒法的主轴。适例之一是，荷兰政府在1995的毒品政策白皮书中，明确该毒品政策要点为：（1）防止药物滥用和治疗吸毒者；（2）减少对吸毒者的伤害；（3）解决药物滥用造成的公共卫生问题；（4）打击生产和贩运毒品。政府容忍软性毒品，以便有效配置警力，使警方能有时间与精力处理更严重的贪污和有组织犯罪。在欧洲各国禁毒法中，值得注意的是其秉持减少伤害（Harm Reduction）的理念，以及实施以医疗代替监禁的策略。这种理念和策略的目的是减少司法成本与社会对毒犯的歧视，并帮助吸毒者回归社会。基于这样的背景，多数欧洲国家将吸毒者视为有健康问题的病人而非罪犯，并采用非正式的除刑化来减少或消除对持有少量非法药物行为的惩罚，并实施以治疗为主的毒品政策来打破毒品成瘾的循环。⁽⁵²⁾例如，德国禁毒法规定持有微量毒品且仅供自身使用者，则不予起诉；在接受戒瘾治疗的毒品犯罪者可以推迟刑事处罚；吸食或持有毒品者多以宣告罚金刑代替监禁刑，并设有观护监督的保安处分机制，并监督和辅导毒品成瘾者。又如，英国将吸毒者视为违反公共秩序罪行，吸食毒品者可以在社区中履行劳动服务以替代监禁。再如荷兰则将吸软性毒品行为除罪化，对于吸硬性毒品者多以医疗处遇为主刑罚为辅，借以打破毒品成瘾的循环。