五、中国宏观调控法的历程与特征

（一）宏观调控在中国的起始

“宏观调控”一词最早出现于1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》。随着我国市场取向改革的进行，“宏观调控”使用的频率越来越高。1993年写入了我国《宪法修正案》第15条之中。〔423〕在我国，自1949年中华人民共和国成立以来，国家就背负着繁重的经济建设任务。从新中国成立开始直到改革开放前这段时期，各种政治运动和斗争此起彼伏，国家的经济建设更多地是为了实现政治任务。国家实行高度集中的计划经济体制，各种指令性计划指标控制着国民经济各行业及再生产的各环节。国家对经济管理范围之广、程度之深、方式之严，简直到了无以复加的地步。〔424〕这种高度集中的计划经济体制是一种“经济统制”，与我们所说的宏观经济调控是有区别的。

在我国，真正意义上的宏观调控开始于社会主义市场经济建立初期。特别是1992年邓小平南方讲话，要求加快改革，并在之后明确提出建立社会主义市场经济体制。与此相适应，国家必须转变经济管理职能，我国真正意义上的宏观调控由此产生。

（二）从计划到规划的发展

延续新中国成立初期的做法，我国一直以来都实行五年国家计划。这些五年计划涉及国家经济、社会生活的方方面面，对我国经济的发展起到了极大的促进作用。2004年有媒体报道说，据发改委相关负责同志透露，国家将在2006年出台“十一五”规划。这是国家首次将国民经济发展“五年计划”改为“五年规划”。虽是一字之改，却意义非凡。“计划”给人的感觉是一种强制指令性，过于刚性。而“规划”更突出指导性，体现市场化和调控而非管制的韵味。这样的修改表明国家抛弃计划经济，走更合理的市场化和国家宏观调控道路的决心。

但我们应该清楚地看到我国对规划功能定位尚不清楚，政府与市场的边界界定模糊，规划的编制程序也不尽规范。这些问题都影响了规划的效果，值得反思。其中，最值得改进的是实现规划由按惯例编制向依法编制的转变，增强规划编制的透明度，引导公众参与。这样有利于实现和保障规划的科学性。因此，我们盼望国家能制定统一的《规划法》。此外，还应该强化规划的指导性，建立健全权责统一的宏观计划决策机制和社会主义宏观计划调控体系。在未来进一步探索社会主义市场经济制度条件下的国家规划理论和实践任务时，应当始终清醒地认识到：我国至今取得的国家计划管理改革成就，始终离不开实践与理论相互结合的互动过程。〔425〕

（三）新时期中国的财政调控法律制度

1. 分税制下的税法改革

1994年以后，国家开始全面推行分税制改革。分税制改革的原则和主要内容是：按照中央和地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权和财权相结合原则，将各种税收统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化预算约束。〔426〕

在税法上，改革的主要内容有：1992年通过《税收征管法》，该法是在税收实体法改革实施后，同步推进的税收征管制度的改革；〔427〕1993年颁布了《增值税暂行条例》《消费税暂行条例》和《营业税暂行条例》，建立了一个以规范化增值税为核心的流转税制；颁布了《企业所得税条例》，统一了内资企业所得税；颁布了《个人所得税法》，建立了统一的个人所得税法律制度；颁布《资源税暂行条例》，将盐税并入资源税；颁布《土地增值税暂行条例》，开征土地增值税；1994年颁布了《关于对农业特产收入征收农业税的规定》，将原农林特产农业税、原产品税和原工商统一税中的农林牧水产品税合并，改为农业特产农业税。

1994年之后，我国财政实力不断壮大，财政收入保持了较快增长势头。1993—2012年，全国公共财政收入由4349. 00亿元增加到了56175.23亿元，增长了11.92倍；全国公共财政收入占国内生产总值的比重则由12.30%提高到22. 58%。2013—2016年，我国财政收入仍持续增长，中央财政收入由60198.48亿元增长至72365.62亿元，全国财政收入由129209.64亿元增长至159604.97亿元〔428〕。根据财政部公布的数据，2017年1—12月累计，全国一般公共预算收入172567亿元，同比增长7.4%。其中，中央一般公共预算收入81119亿元，同比增长7.1%；地方一般公共预算本级收入91448亿元，同比增长7.7%。全国一般公共预算收入中的税收收入144360亿元，同比增长10.7%；非税收入28207亿元，同比下降6.9%。〔429〕

分税制的改革旨在调整中央和地方的分配关系，促进国家财政收入的合理增长。既要调动地方的积极性，又要提高中央政府的宏观调控能力。此外，还要合理调节地区间的财力分配。〔430〕二十多年的“分税制”改革，充分调动了各级政府加强税收征管、依法组织收入、促进经济发展的积极性，建立了财政收入稳定增长机制。可以看出，分税制很好地调动了中央与地方两个积极性，促进中央和地方财政的双增长，并且在一定程度上也减轻了国家转移支付的压力。但是，政府间事权划分不清、权责不明。许多应由地方政府财政负担的，却由中央政府承担；而本应由中央财政负担的，却推给了地方政府。上下级政府间事权和财政支出划分的随意性、模糊性使得很多政府机关人浮于事，最终影响政府财政支出的整体效益。因此，我国应该进一步明确中央与地方的财权、事权划分，制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》，同时完善相关的法律法规。

2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次明确提出“落实税收法定原则”，我国税收立法进程明显加快，并且我国计划于2020年全面落实税收法定原则。现有18个税种中已有6个税法，分别为《环境保护税法》《烟叶税法》《船舶吨税法》《企业所得税法》《个人所得税法》和《车船税法》。预计十三届全国人大将有以下立法工作安排：（1）制定房地产税法等新税种法；（2）转化现行的车辆购置税、耕地占用税、资源税、消费税、关税等税收暂行条例为法律；（3）修改《个人所得税法》《税收征收管理法》等一些现行税收法律。

2. 预算制度

中国财政预算制度建立于20世纪50年代，这是与计划经济体制相适应的预算制度，称之为“国家预算制度”。直到1998年开始执行的《政府预算收支科目》中才正式将“国家预算”改为市场经济时期的“政府预算”。这标志着中国的财政制度由“国家财政”向“公共财政”转型。

随着社会主义市场经济体制改革目标的提出，建立与市场经济相适应的预算管理制度成为必然。1994年通过《中华人民共和国预算法》，并于1995年起施行。1995年通过《中华人民共和国预算法实施条例》。预算管理从此进入有法可依的新阶段。1998年，财政改革的目标明确为构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架。作为公共财政框架核心内容的预算管理制度也初步形成。为适应预算管理的新需要，1998 年，全国人大常委会预算工作委员会成立。这是一个协助财政经济委员会承担全国人大及其常委会审查预算方案、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作的专门机构。〔431〕

2000—2013年是预算管理制度逐渐健全的阶段。这一阶段，我国以部门预算改革为中心，进行了包括政府收支分类改革、财政支出绩效评价等一系列改革，促进了预算管理制度的逐步健全。

部门预算改革在我国预算改革史上具有重要意义。传统预算是功能预算，预算编制是分类进行的。〔432〕部门预算改革要求按部门编制预算，一个部门一本预算。部门预算改革要求部门的所有收支（包括预算外资金收支、政府性基金、经营收支和其他收支）都按统一规定的编报程序、编报格式、编报内容和编报时间编制成一本预算。部门预算能够全面反映该部门或单位各项资金的来源、使用方向和具体使用内容。

为了给深化部门预算改革提供制度保障，2006年，财政部出台行政事业单位国有资产管理办法，印发了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，自2006年7月1日起施行。这两个办法明确了行政事业单位国有资产的管理体制和各部门、各单位的管理职责，全面规范了资产配置、资产使用、资产处置等各个环节的管理，构建了行政事业单位国有资产从形成、使用到处置全过程的有效监管体系。〔433〕

2005 年12 月，国务院通过《政府收支分类改革方案》，在编制2007 年预算时正式实施。改革的主要内容包括：第一，建立新的政府收入分类。第二，建立支出的功能分类，以反映政府各项职能活动。第三，建立支出的经济分类，以反映各项支出的经济性质和具体用途。同年，财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，并首先在财政部确定试点的中央部门实施。预算管理不仅包括合规管理，还包括绩效管理。绩效管理突破传统的合规管理，将绩效目标作为管理的重要内容。〔434〕

2011年4月，为推进预算绩效管理工作，规范财政支出绩效评价行为，建立科学、合理的绩效评价管理体系，提高财政资金使用效益，财政部重新修订了《财政支出绩效评价管理暂行办法》。2011年3月，国务院成立政府绩效管理工作部际联席会议，指导和推动政府绩效管理工作。〔435〕 2013年5月，国务院批转发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，要求加快财税体制改革，完善财政预算制度，推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制。

2013年11月，十八届中央委员会第三次全体会议发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在深化财税体制改革方面要求改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

2014年8月全国人大常委会发布了新修订的《预算法》，该法的修订是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。新修订的《预算法》首次明确政府全部收支纳入预算，完善全口径预决算体系；改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；透明预算首次入法，从源头上防治腐败；规范地方政府债务管理，严控债务风险；首次规定财政转移支付制度，推进基本公共服务均等化；勤俭节约入法，硬化预算支出约束；预算绩效首次入法，强化预算绩效管理；严肃财经纪律，强化违法违纪责任追究等内容完善。2014年9月，国务院发布《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，进一步要求完善政府预算体系，积极推进预算公开；改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制；加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策；优化财政支出结构，加强结转结余资金管理；加强预算执行管理，提高财政支出绩效；规范地方政府债务管理，防范化解财政风险；规范理财行为，严肃财经纪律。

应该说，自1979年以来，我国预算管理制度实现了由赤宇、收入到支出的转化过程。党的十八届三中全会提出了“深化财税体制改革，改进预算管理制度”的要求，将建立“全而规范、公开透明”的预算制度作为我国预算改革的未来发展方向。2013年至今，随着新《预算法》的修订完成、以支出为核心的预算审核转向、转移支付结构的优化、挂钩事项的清理以及地方债务风险的控制等重要改革工作的有序推进，预算体制不断健全。通过回顾十八大以来预算制度改革，我们会发现：为完善预算立法而将预算的审核重点由“收”向“支”转变；为建立跨年平衡而编制中期预算；为优化项口结构而完善转移支付；为加大统筹力度而健全预算体系；为提升资金效率而清理挂钩事项；为化解隐性风险而规范地方债务等变化。

深化预算改革、规范预算管理体系有利于建立现代财政制度，发挥国家财政在调节经济和社会发展中的中流砥柱作用，进而有利于实现国家治理的现代化。因此，要贯彻落实“完整规范、公开透明”的理念，充分发挥预算的中长期指导和监督作用，引领税制改革、事权与支出责任改革，为中国经济的可持续发展奠定坚实的基础。〔436〕

未来预算管理制度改革应当在回应社会的同时，为国家治理现代化任务的实现提供基础支撑。我国是一个发展中国家，预算管理应注重控制，还是注重绩效，这是一个在国际学界有争议的话题。〔437〕我国现代化建设的目标决定了预算管理既要注意制度规范，也要注重绩效。

（四）新时期中国的金融调控法律制度

1．银行法律制度

1979—1983年间，国家逐渐恢复了中国农业银行、中国银行、中国建设银行，后来在1984年又设立中国工商银行等银行金融机构。1983年9月，国务院决定由中国人民银行专门行使中央银行职能，不再兼办信贷业务。

1995年3月18日，八届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》。该法第2条规定：“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定实施货币政策，对金融业实施监督管理。”第7条规定：“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。”通过法律的形式确定中国人民银行的独立地位和金融调控权。

为适应加入WTO后深化金融业改革和加强金融监管的需要，2003年3月18日，十届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案。根据该方案，中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）从中国人民银行中拆分出来单独设立，4月28日正式挂牌。根据2003年修改后的《中国人民银行法》第4条的规定，中国人民银行的职责主要有：（1）发布与履行与其职责有关的命令和规章；（2）依法制定和执行货币政策；（3）发行人民币，管理人民币流通；（4）监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场；（5）实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场；（6）监督管理黄金市场；（7）持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；（8）经理国库；（9）维护支付、清算系统的正常运行；（10）指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测；（11）负责金融业的统计、调查、分析和预测；（12）作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动；（13）国务院规定的其他职责。银监会从中国人民银行拆分出来后专门负责金融监管，中国人民银行则主要负责宏观调控。

修订后的《中国人民银行法》进一步强化了中国人民银行制定和执行货币政策的职责，实现了由对银行业金融机构的直接监管职能向金融宏观调控、防范与化解系统性风险、维护金融稳定职能的转变，并新增加了反洗钱和监管信贷征信业两项职能。〔438〕这些都是新银行法值得肯定的贡献。但由于2003年修订时认识的局限性，银行法关于人民银行职责存在划分不清、边界模糊等问题，导致人民银行在履职过程中出现许多问题，如宏观经济金融调控手段不足、维护金融稳定缺乏手段、金融业统计难以落实等。近年来，国家赋予人民银行一些新的职责，如金融消费权维护、信用评级机构监管等，但这些职责缺乏明确的法律依据，导致部分工作无法落实展开。〔439〕因此，立法应适时地对《中国人民银行法》进行调整修改。

1995年5月10日八届全国人大常委会第十三次会议上通过了《中国商业银行法》，这是一部保障我国金融市场稳健运行的重要法律。〔440〕2003年，十届全国人大常委会第六次会议通过了《商业银行法》的修正案，这部新的法典适用至今。在这期间，中国商业银行无论是在市场发育、组织形态、业务类型、竞争态势，还是在监管环境等方面均已发生重大改变，与颁法之时不可同日而语。因此，当前修改《商业银行法》已是箭在弦上，且修改的基本目的，不仅仅是纠正过时规定，更要针对一些新问题、新情况，给予明确的制度安排。修法重点要把握未来发展方向，更好地引导中国商业银行发展成为具有市场适应性和国际竞争力的现代金融机构。〔441〕

2003年，十届全国人大常委会第六次会议通过了《银行业监督管理法》，这部法典具体规定了银行业监管机构、监管对象、监管目标和原则、监管职责和措施等内容。〔442〕该法第三章对银监会的监督管理职责做出了全面界定，紧随其后又用专章对监督管理的措施作了规定，立法者对银监会监管职责及其行使的重视程度，由此可见一斑。依据该法的规定，银监会的监管职责主要为：制定和发布有关银行业金融机构监管的规章、规则；审批银行业金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围;对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处；审查银行业金融机构高级管理人员任职资格;负责统一编制全国银行数据、报表，并按照国家有关规定予以公布；负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作；承办国务院交办的其他事项等。〔443〕

随着我国经济发展转型和金融市场化改革的深入推进，银行业监管也面临新情况、新要求和新挑战。现行《银行业监督管理法》的有关规定已经滞后于银行业改革发展和银行监管实践，亟需进行修订和完善。建议进一步完善银行业监督管理目标，对银行业金融机构实施分类监管，在银行股东资质审查、监事任职资格管理、并表监管等方面完善法律授权，并明确银监会对银行机构破产的监管职责及可以采取的监管措施。〔444〕

2. 证券法律制度

1998年12月29日，九届人大常委会第六次会议通过了《中华人民共和国证券法》，自1999年7月l日起实施，至此我国有了真正意义上的证券法。《证券法》后来经过几次修订，现行的是2014年8月31日修订版。2016年3月10日全国人大常委会法工委副主任郑淑娜在十二届全国人大四次会议记者会上表示：全国人大常委会正在审议六部法律，其中包括由全国人大财经委员会牵头起草并提出议案的《证券法》修订草案。〔445〕

证券法作为证券市场的根本大法，立法目标是保护投资者利益，确保市场公平有效和透明，减少系统风险。要实现这些目标，建立完善的证券市场体系，《证券法》应立足建立一个完善的市场框架和一套有效的市场规则。由此，有学者认为，目前对《证券法》的修改必须把握两点：一是前瞻性。要正确把握和处理法律制定与迅速发展的市场之间的矛盾，为市场未来的发展预留空间。二是着眼大处，宜粗不宜细。作为基本法，《证券法》对于市场运作的方方面面不应做出过于详细具体的规定，否则可能面临被市场发展超越的更大风险，不利于市场的创新与发展。〔446〕

之前，2008年4月23日，国务院公布《证券公司监督管理条例》，并于2008 年6 月1 日起施行。该条例总结了近年来证券公司综合治理过程中的改革措施和成功经验，针对证券公司在发展过程中暴露出来的一些突出问题，如证券市场准入条件、客户资产保护、证券公司治理结构、证券公司高管人员的监管制度以及监管机关的监管措施等进行了详细规定，同时为证券公司的创新发展留下了必要的空间。《证券公司监督管理条例》的出台是对《公司法》《证券法》等法律的细化与落实，对完善证券公司内部治理与外部监管具有重大意义。〔447〕2008年4月23日国务院第六次常务会议又通过了《证券公司风险处置条例》，共七章63条。目的是控制和化解证券公司风险，保护投资者合法权益和社会公共利益，保障证券业健康发展。

我国证券立法目前已初具规模：从形式上看，既有《证券法》《公司法》等法律，又有《国库券条例》《企业债券管理条例》《证券公司监督管理条例》《证券公司风险处置条例》等行政法规，还有《证券交易所管理办法》《证券公司分类监管规定》等行政规章，以及证券交易所的上市规则、交易规则等行业自律规范。

我国证券法律制度的核心法律是《证券法》，自中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议于1998年12月29日通过，于 1999年7月1日起施行，我国有了第一部真正意义的证券法。后历经2004年、2005年、2013年、2014年四次修订，现在生效并适用的是2014年8月修订版。证券法的修改一直牵动着资本市场的神经，从2013年证券法启动修改，全国人大常委会分别于2015年4月、2017年4月两次审议了证券法草案。其中最为社会所关注的内容便是股票发行注册制度改革，在2015年12月全国人大常委会授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用证券法的有关规定，授权期限为两年。2018年2月，经过全国人大常委会审议，决定将授权期限延长到2020年2月29日。

可以看出，证券法修改难度确实比较大，还有很多问题需要深入研究。其主要原因在于股票发行注册制改革只是我们证券法修改的重点内容之一，除了这项改革，还涉及比如多层次资本市场体系的建设、证券市场的监管、投资者的权益保护等方方面面的重要内容，所以修订必须在充分地探索后才能较系统完善地确定具体制度、规则。

3. 金融调控法律手段的运用与变迁

上个世纪90年代以来，央行一直综合运用存款准备金率、利率、再贴现、公开市场业务等货币政策工具，将货币政策作为金融调控的核心。如1994年央行建立外汇公开市场操作机构干预外汇市场，并且开始将再贴现作为货币政策工具加以利用；1996—1999年连续七次降低存贷利率，鼓励企业投资；1998年央行宣布再贴现利率与同期央行贷款利率脱钩，使之成为独立利率；同年央行下发《关于改革存款准备金制度的通知》，对存款准备金制度实施改革，将存款准备金率下调至8%。1999年存款准备金率再由8%下调到6%；2001年下半年，再贴现利率由2. 16%提高到2. 97%；2002年开始，央行购入外汇的数量持续上升。这些货币政策手段，越来越广泛地被央行所利用。

2003年，我国的货币供应量增长速度较快，央行被迫在下半年将存款准备金率从6%上调至7%。2004年，央行开始实行差别存款准备金率制度和再贷款浮息制度，以保持稳健趋紧的货币政策。

与此同时，2003年《中国人民银行法》得以修订，一方面依然将央行的货币政策目标规定为“保持货币币值稳定，并以此促进经济增长”，同时在法律中增加了央行“维护金融稳定”的任务。〔448〕加入WTO以后，随着经济体制的转型以及中国金融市场的逐步开放，央行对货币政策的控制越发削弱。与国内银行相比较，外资银行受货币政策的影响更小。随着外资银行在金融业务领域所占比例的日益扩大，央行货币政策直接作用的范围会减小。此外，由于外资银行外汇存贷款利率不受央行管制，再贴现、再贷款等货币政策工具对外资银行业没有作用，一些货币政策工具的效率会大大减弱。

中国实施货币政策的最主要特点在于与财政政策的协调、配合，共同调控宏观经济。例如，从上个世纪90年代初以来，主要体现为“或松或紧”的交替。这种财政政策与货币政策的配合，考验财政部门与金融部门的配合，反映我国社会主义市场经济体制的建立和完善过程。不可否认，这种政策上的协调与配合促进了中国经济的稳定与发展，但是，其中所反映的问题也比较明显。主要表现为财政政策与货币政策的缺位或者越位，其调控的对象、范围、方式等界定不清，常常导致调控真空、调控失效。后来，出现银行贷款代替财政拨款和财政补贴支撑市场投资，财政、信贷紊乱，经济运行无序。因此，必须加强财政部门与金融部门在更高层次上的有效配合。

针对2008年全球性的金融危机，从该年11月开始，我国开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。其内容包括：（1）降低存款准备金率和利率。（2）取消信贷规划。在从紧的货币政策背景下，为有效防控银行信贷扩张冲动，央行对商业银行实施信贷规划，以控制商业银行的信贷投放规模和节奏。在适度宽松的货币政策背景下，为鼓励商业银行加大信贷投放，从2008年10月31日起，央行决定不再对商业银行信贷规划加以硬约束。（3）加大信贷投放，优化信贷结构。2008年底，央行提出以高于GDP 增长与物价上涨之和约3—4个百分点的增长幅度作为2009年货币供应总量目标。同时提出要调整和优化信贷结构，信贷资金要重点投向灾后重建、民生工程、“三农”、重点工程建设、中小企业、服务业、节能减排、科技创新、扩大就业、技术改造、兼并重组、区域协调发展等领域。〔449〕

2009年和2010年实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，2011年和2012年实行积极的财政政策和稳健的货币政策，2013年继续实行积极的财政政策和稳健的货币政策。2014年，在保持稳健基础上，控制流动性投向及加大公开市场投放被定为货币政策的基调。〔450〕2015年继续实行稳健的货币政策，〔451〕2016年继续实行稳健的货币政策，更加注重松紧适度。〔452〕

（五）我国宏观调控法律制度的特征

首先，经济过热是宏观调控法律制度主要应对的问题。回顾改革开放以来我国的三次宏观调控，主要是因为经济总量过热或经济全面、部分过热。第一次宏观调控是在1993—1997年，主要针对房地产热、投资热、集资热和股票热。第二次是在1998—2003年，主要针对的是投资过热。第三次从2003年下半年开始，针对的是我国经济运行中最为突出的问题，即投资势头过猛，部分行业投资过剩。

其次，调控手段的间接性。这三次政府宏观调控主要依赖财政制度和货币政策，基本上是通过发行国债、调整银行利率、调整存款准备金率、限制贷款额度等间接方式实现对宏观经济的调控。这期间制定的法律有《预算法》《增值税条例》《营业税条例》《中国人民银行法》《商业银行法》和《证券法》等。当然，也有通过政府直接投资来调控经济的情况，这延续了计划经济体制下大政府的作风。尽管在1998年时直接调控是调节经济所必须的，但这并不是政府调控宏观经济的主要方式。

最后，调控随意性还是较大，缺乏有效的调控机制。政府多采用政策进行宏观调控，制度的选择较少。由于政策基本上是根据情况进行人为、主观的选择，而没有形成具体、统一的判断标准，所以这种选择方式具有随机性，变化频率高，不能形成确定的预期，公众无法预知，从而影响调控的效果。如果能够将这些政策制度化，并将其整合成一部《宏观调控法》，那将意义重大，〔453〕能有效促进宏观调控的落实。