关于最严格水资源管理制度落实情况的调研报告

陆桂华

（2016年12月）

党中央国务院高度重视水资源问题，特别是“十二五”期间，面对我国水安全新老问题交织的严峻形势，从国家战略高度对实行最严格水资源管理制度提出更高要求。我7月到水利部履新后，先后多次带队赴七大流域机构和部分省（自治区、直辖市），以及中国水利水电科学研究院、南京水利水电科学研究院、河海大学等科研院所和高校开展了专题调研，分片召开了覆盖全部省（自治区、直辖市）的专题调研座谈会，并组织开展了水资源管理专项监督检查，对最严格水资源管理制度落实情况进行了全面调查和系统总结。通过调研，我感到实施最严格水资源管理制度取得了实实在在的成效，对于解决水资源短缺、水环境恶化、水生态损害等问题发挥了重要作用。但是与新时期党中央的要求相比，与各地不同水资源禀赋条件针对性而言，在政策措施的可操作性等方面还存在一些问题。基层也普遍反映了存在的一些问题，提出了很多好的建议。经过分析研究，我提出了今后一个时期全面落实最严格水资源管理制度的工作思路与措施建议。

一、实行最严格水资源管理制度取得的主要成效

2011年中央1号文件、2012年国务院3号文件等对实行最严格水资源管理制度进行了全面部署和系统安排。国务院2013年出台《实行最严格水资源管理制度考核办法》，水利部等十部委2014—2016年连续对各省（自治区、直辖市）进行考核。结果表明，各省（自治区、直辖市）认真贯彻落实党中央国务院决策部署，加快落实最严格水资源管理制度，考核指标全面完成，制度体系不断完善，各项水资源管理措施加快落实。各省（自治区、直辖市）“十二五”期末考核等级均为合格以上，其中山东、江苏、浙江、重庆、上海等5省（直辖市）考核等级为优秀，国务院予以通报表扬。考核结果报送中共中央组织部作为各省（自治区、直辖市）人民政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据，具体如下：

一是水资源管理控制目标全面完成。2015年全国31个省（自治区、直辖市）用水总量6103.2亿m3，实现了“十二五”期末全国用水总量控制在6350亿m3以内的目标。全国万元工业增加值用水量比2010年下降36.7%，完成了“十二五”期末比2010年下降30%的控制目标。全国农田灌溉水有效利用系数达到0.536，完成了“十二五”期末0.530的控制目标。全国重要江河湖泊水功能区水质达标率为70.8%，完成了“十二五”期末60%的控制目标。

二是严格实行用水总量控制。推进“三条红线”指标分解，加快主要江河流域水量分配，建立了覆盖省、市、县三级行政区的用水总量控制指标体系。强化水资源论证，严控用水增量，国家发展和改革委员会、水利部推动规划水资源论证制度建设，江苏等10余个省（自治区、直辖市）出台相关地方法规或规范性文件，完成陕西西咸新区等120多项规划和北京新机场等1万多个建设项目的水资源论证，核减水量40多亿m3。强化取水许可监管，严控用水过程，加强农业取水许可管理。31个省（自治区、直辖市）水资源费征收标准基本调整到位。完成全国地下水超采评价，存在超采问题的省份划定了地下水禁采和限采范围。河北开展地下水超采区综合治理试点，形成一定的节水压采能力。

三是加强用水效率控制管理。完成100个全国节水型社会建设试点，不断完善行业和区域节水政策、用水定额体系。安徽等14个省（自治区、直辖市）出台地方性节水法规，京、津、冀等缺水地区明确了限制和淘汰的高耗水产业名单，31个省（自治区、直辖市）实现用水定额管理全覆盖。稳步推进水权水市场改革，出台水权交易管理暂行办法，经国务院同意挂牌成立中国水权交易所，启动宁夏等7个水权试点。推进将非常规水源纳入水资源统一配置，北京年再生水利用量达到10亿m3，占全市用水总量的1/4以上。5年间全国海水直接利用量增加了近300亿m3，有效节省了淡水资源。积极探索北方地区严控总量的精细化节水、西北地区鼓励水权转换的结构性节水、南方丰水地区强化循环利用的减排型节水等高效用水模式。

四是强化水功能区限制纳污控制。全国重要江河湖泊水功能区划和各省级水功能区划批复实施，完成水功能区纳污能力核定，提出分阶段限排总量意见，强化水功能区分级分类监管。90%以上重要水功能区开展水质监测，全国600余处省界缓冲区实现水质监测全覆盖。完成175个全国重要饮用水水源地达标建设。推动将水生态文明的重要指标纳入国家生态文明建设指标体系，强化国家试点的引导作用，促使各省（自治区、直辖市）开展了市、县、乡、村四级水生态文明创建活动，开展了全国105个水生态文明城市建设试点建设。

五是落实责任与考核制度。建立由地方政府主要负责人负总责的最严格水资源管理制度行政首长负责制。全国围绕“四项制度”要求发布100余项配套政策，重庆出台水资源管理条例，江苏出台节约用水条例，河北、陕西出台地下水管理条例。大部分省（自治区、直辖市）将水资源相关考核结果纳入地方党政领导班子考核评价体系，山东科学发展综合考核总分中水资源开发利用率占3%，云南“三农”发展综合考评总分中最严格水资源管理制度占4%，内蒙古将水资源管理“三条红线”4项指标纳入各盟市党政领导班子“三位一体”目标责任考评体系，安徽将“三条红线”纳入省生态保护与建设考评体系。强化考核技术和能力支撑，全面推进国家水资源监控能力建设，通过对考核反馈的问题进行整改，倒逼最严格水资源管理制度的有效落实。

调研中，我深深感到，各级地方人民政府对水资源管理工作的重视程度不断提高，政府主导、部门协作的工作机制不断完善，责任与考核机制逐步压紧压实，水资源管理工作逐步由部门推动向政府全面推进转型。通过落实最严格水资源管理制度，水资源管理“三条红线”刚性约束效果初步显现，有效控制了不合理用水需求，遏制了用水总量快速增长，以用水总量的微增长支撑了“十二五”期间全国GDP年均7.8%的中高速增长。全社会节水和水生态保护意识显著提高，许多地区城乡水环境质量明显改善，饮用水水源地安全保障水平不断提升，人民群众满意率大幅提高。

二、面临的形势和存在的主要问题

我国是世界上水情最为复杂、治水任务最为繁重、水治理难度最大的国家，水安全呈现出新老问题相互交织的严峻形势，特别是水资源短缺、水生态损害、水环境变化等新问题愈加突出。随着工业化、城镇化快速推进和全球气候变化影响加剧，未来我国面临的水问题将更趋复杂。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央，站在党和国家事业发展全局的高度，提出了一系列治水、兴水、节水、管水的新思路新要求新举措。习近平总书记关于保障水安全发表重要讲话，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，对共抓长江大保护、保护三江源、实行河长制等工作做出重要指示和部署，赋予水资源管理工作新内涵、新任务、新要求。在经济社会发展进入新常态的情况下，迫切需要我们按照全面深化改革的要求，转变水资源管理工作思路和管理模式，提升管理水平。

虽然目前水资源管理工作取得一定成效，但对照推进水治理体系和治理能力现代化的要求，依然存在一些薄弱环节。

一是最严格水资源管理制度考核尚需完善。党中央对河长制、实施水资源消耗总量和消耗强度双控行动等工作做出的重大部署，需要在最严格水资源管理制度考核方案中得到充分体现。各省（自治区、直辖市）普遍反映“十二五”的考核方案过细，准备材料、应付考核往往需要半年时间，且考核也需要充分考虑南北方经济发展水平、水资源状况等差异，体现鼓励地方创新的导向，各级政府的责任也需要进一步强化。

二是水资源承载能力刚性约束作用仍需强化。部分地区水资源供需矛盾依然十分突出，经济社会发展与水资源条件不相适应，“三条红线”刚性约束需进一步强化。新疆等地区用水总量已突破红线控制目标，天津、宁夏、山西、甘肃等省市用水总量已逼近红线控制目标。部分地区水功能区水质达标率较低，如天津市未完成“十二五”期末水功能区水质达标率控制目标，黑龙江、山西等省虽然达到控制目标，但与全国达标率相比偏低，南方许多地区水环境压力较大。

三是流域机构作用尚未得到充分发挥。各流域机构普遍存在“重直管项目审批、轻宏观监管”的问题，往往只重视管好本级审批的水资源行政许可，对流域内地方水行政主管部门的行政许可疏于监管。有的流域管理机构只履行许可审批责任，监管职责委托地方水行政主管部门代为行使，监管主体责任缺位，特别是对入河排污口的监管不力。许多省（自治区、直辖市）反映，实行最严格水资源管理制度要求地方政府对本行政区域用水总量控制负总责，但大量取水由流域机构审批，责权不对等。

四是水资源管理基础能力仍然较为薄弱。水资源计量监控覆盖率还不高，主要表现在取用排水、水功能区、跨行政区断面计量监控能力覆盖率低，特别是农业用水计量监控率低，尚未对水资源管理考核提供全面支撑。许多省区市将大量水资源行政许可下放到基层，但配套措施没有跟上，基层承接能力不够，管理队伍、人员素质和管理能力普遍不足，有的县级水资源管理机构甚至没有水资源相关专业人员，或仅有一两个人兼职水资源管理工作。

五是水资源管理科技支撑不够。对照国家“一带一路”“京津冀协同发展”“长江经济带”等重大发展战略的要求，以及实现水治理体系和治理能力现代化的目标，水资源管理科技支撑不足。长江大保护、黄河水沙关系、珠江压咸补淡，以及水生态保护与修复、江河湖库水系连通、节水与非常规水源利用、水资源承载能力监测预警等，在前瞻性基础研究、应用性技术设备研发等方面还不够深入系统，对水资源管理工作的支撑力度还有待加强。

六是规范化管理仍需进一步加强。调研和检查中发现，目前水资源管理依然存在管理不够规范的问题。地方水行政主管部门对入河排污口设置审批认识不统一，基层管理人员认为“排污是环保部门的事”的现象普遍存在，入河排污口设置审批、监测监管普遍落实不到位。甘肃省政府取消了县级以上水行政主管部门对于入河排污口设置的行政许可，青海未将入河排污口设置审批列为水行政主管部门权力清单。部分建设项目存在未进行水资源论证或报告书编制不规范的问题，取水许可管理存在验收和延续不规范、监督管理不到位等问题，部分取用水单位存在超许可取水、超计划用水、计量监控设施安装运行不规范、水资源费缴纳不足额等现象。

三、下一步工作思路与措施建议

针对当前存在的主要问题，水资源管理工作需要深入学习领会习近平总书记系列重要讲话精神，进一步理清工作思路，以实现水资源可持续利用、推进水治理体系和治理能力现代化的总体目标，努力实现人水和谐；以基础性工作有所推进、创新性工作有所突破为年度工作目标，不断完善最严格水资源管理制度顶层设计。坚持依法行政和问题导向，增强工作的系统性、整体性、协调性和时效性。按照符合中央最新精神和法律法规、贴切地方和基层实际、具有可操作性的原则，科学制定政策措施，并加强监督检查，狠抓落实。重点强化以下工作：

一是不断强化最严格水资源管理制度考核。在广泛调研和征求意见的基础上，水利部会同八部门印发了《“十三五”实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》，突出双控行动、河长制等中央新时期工作要求，优化考核指标，充分体现南北方差异，强化考核与日常监管相结合，增加“一票否决”和“创新加分”内容，充分发挥考核指挥棒作用。“十三五”期间，水利部将会同相关部委共同做好考核工作，进一步强化地方政府的职责和部门协作，严把考核结果质量，加强问题整改、责任追究和考核结果运用，充分发挥水资源管理“三条红线”的刚性约束作用。

二是充分发挥流域机构作用。按照国务院“放、管、服”的要求，合理划分流域与区域水资源管理事权，着眼于水资源可持续利用和水生态系统保护，进一步明确区域主体责任，强化流域监管职责，让流域机构切实承担起流域代言人的职责，在水资源管理和保护工作中发挥更大作用。统筹处理好总量控制与具体项目审批的关系，强化流域机构对区域的监督考核，做到宏观管住、微观放开。流域机构重点转到协助水利部督促辖区内省（自治区、直辖市）落实最严格水资源管理制度，监管省际边界地区水资源质量，监管干流重要取水、引水、排污口，协调处置省际涉水事务纠纷，监管省（自治区、直辖市）用水总量和入河排污总量控制等工作上来。特别是要强化流域机构对区域内取水许可和水资源论证、计划用水和定额管理、入河排污口等工作的监督检查，并做到常态化、规范化。

三是不断强化基础性工作。认真做好第三次全国水资源调查评价，进一步强化水资源计量监控和信息系统建设、取水许可和入河排污口审批监管、水资源配置调度、水功能区管理、地下水超采区治理、水资源公报等工作。积极推进《节约用水条例》《地下水管理条例》立法进程，积极引导省（自治区、直辖市）用好地方立法权，出台管用实用的地方水资源法规。不断完善、全面应用国家水资源信息管理系统，加快国控二期项目建设，充分运用物联网、卫星遥感、云计算、大数据等现代手段，推进“互联网+”水资源管理，做到基础性工作每年有所推进。

四是持续加强工作创新和科技支撑。加强水资源科技创新，紧紧围绕重大水资源问题，推进江河湖库水系连通、节水先进技术、水生态保护与修复、地下水保护等方面科技创新，取得一批对解决水资源问题有实实在在作用的科技成果。加强制度和政策创新，在落实河长制、实行“双控”行动、水生态文明建设、水权制度和水流产权确权、水资源承载能力监测预警、水效领跑者行动等创新性工作上，力争每年有所突破。充分依托科研院所和高校，组织开展重大科技攻关和前瞻性研究，为水资源管理提供理论指导和科技支撑。

五是进一步规范水资源管理工作。好的政策出台只是万里长征第一步，一分部署九分落实。要进一步加强水资源管理专项监督检查，通过监督检查提升规范化管理水平。针对水资源管理薄弱环节，一方面，要继续落实和完善水资源管理相关政策措施，落实《水功能区监督管理办法》，加强入河排污口监督管理，规范取水许可和水资源论证，有针对性地出台强化入河排污口监管、规范取水许可验收和延续的政策，严格执行水资源用途管制；另一方面，对发现的问题督促各地整改落实，建立监督检查常态化工作机制，形成层层检查、层层监督的工作机制，层层传导压力，唤醒责任意识，激发担当精神，敢于较真碰硬，让履职必到位、失责必被究成为常态，切实做到真管真严、敢管敢严、长管长严。

六是进一步加强基层水资源管理能力建设。建立市县级水资源管理机构、管理设施设备配备、人才队伍、履职能力等评价标准，推进规范化建设。逐级加强工作指导和监督考核，定期开展专题培训，让基层同志深入了解国家水资源方面的大政方针、国内外水资源最新动态。积极推动乡镇水资源管理工作，解决好水资源管理下不了乡、进不了城的问题，形成国家、流域、省级、市、县、乡水资源管理工作体系。

调研组成员：陆桂华　陈明忠　郭孟卓　程晓冰　石秋池　颜　勇　张续军　贾永志