加强顶层设计　加快立法进程　为节约用水提供坚实法治保障——《节约用水条例》立法调研报告

政策法规司

（2016年12月）

节约用水是实行最严格水资源管理、建设生态文明的重要内容。近年来，党中央、国务院高度重视节约用水工作，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针和“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的要求，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“强化约束性指标管理，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动”，为进一步强化节约用水、建设节水型社会指明了方向。

《节约用水条例》（以下简称《条例》）已列入《党的十八届四中全会重要举措实施规划（2015—2020年）》、中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》和国务院立法工作计划，为深入了解全国节约用水及其立法情况，做好《条例》研究论证和修改完善工作，政法司会同有关单位组织开展了《条例》立法专题调研。现将有关情况报告如下。

一、调研总体情况

按照工作安排，2015年以来，政策法规司会同水资源司等有关司局，采取实地与书面相结合的方式，组织开展了《条例》立法专题调研。

（一）实地调研

部领导和相关司局领导分别率调研组赴北京、上海、江苏、黑龙江、吉林、安徽、辽宁、广西、宁夏等地进行《条例》立法调研。调研期间，通过召开座谈会、现场察看等形式，了解各地节水工作开展情况和节水立法情况，听取当地水利部门、相关部门及企事业单位对《条例》修改完善的意见和建议，并就《条例》制订的有关问题进行了交流研讨。

（二）书面调研

按照《水利部政策法规司关于组织开展<节约用水条例>立法调研的通知》，天津、重庆、河北、河南、山西、福建、湖北、贵州、云南、海南、新疆、内蒙古、西藏等省（自治区、直辖市）提交了节水立法专题调研报告，针对调研提纲提出的问题进行了认真研究，结合地方工作实际，对《条例》的修改完善提出了意见和建议。

二、主要做法和成效

近年来，各地认真贯彻落实中央治水兴水决策部署和习近平总书记系列讲话精神，大力实施最严格水资源管理制度，因地制宜，多措并举，积极推进节约用水工作，取得显著成效。总结其做法和成效，主要有以下六个方面。

（一）落实“节水优先”方针，大力推进节水型社会建设

各地积极落实“节水优先”方针，结合经济结构调整、生态文明建设，采取有力措施，推进节水型社会建设。北京市人民政府出台了《关于全面推进节水型社会建设的意见》，明确提出以节水型区县创建为抓手，落实区县节水责任，强化节水目标考核，全面推进节水型社会建设。上海市坚持把节约用水作为贯穿经济社会发展的长期战略，强化节水管理，多次被评为“全国节约用水先进城市”。宁夏突出抓好农业节水，全区GDP较10年前翻了近5番，用水总量减少7.71亿m3，被授予全国唯一的省级节水型社会建设示范区。青海省人大常委会通过《青海省生态文明建设促进条例》，将水资源规划、配置、节约和最严格水资源管理制度等内容纳入生态文明建设。河北省要求全省由单纯工程节水向“调结构、建工程、严管理”的综合节水转变，由粗放节水向精细节水转变，由政府“包办”节水向全民自主节水转变，努力改变用水方式现状，减少地下水超采，实现社会发展与水资源供给协调一致。河南省组织开展节水型社会试点建设、节水型单位创建工作，发挥节水示范带动作用。通过上述措施，加强和推进了节水工作的有效开展。

（二）加强节水统一管理，建立健全政府节约用水责任和考核制度

节水管理体制是加强和推进节水工作的制度保障。一些地区按照中央有关行政管理体制改革的要求，结合当地情况，加强节水统一管理。例如，北京市水务局负责全市节约用水的统一监督管理工作，负责拟订、编制节约用水政策、规划、标准并监督、组织实施，指导节水型社会建设，其他有关部门按照各自职责分工负责节约用水的有关工作。湖北、天津等省（直辖市）批准组建了节约用水办公室，负责节水日常工作，其他有关部门在职责范围内做好配合工作。各地按照国务院办公厅印发的《实行最严格水资源管理制度考核办法》，建立健全节约用水责任和考核制度。北京市政府与全市16个区县政府每年签署《年度最严格水资源管理制度考核目标责任书》，确定用水总量、万元GDP水耗下降率等6项考核指标，分解至各区县并对完成情况进行检查考核，区县也与乡镇政府签订水资源管理制度考核目标责任书，实行责任管理。

（三）加快节水立法进程，注重发挥法治的保障作用

近年来，一些省、自治区、直辖市以及较大的地级市按照立法权限，针对本地区节水的形势、要求与任务，加快节水立法工作，制定或修订了一批地方性节水法规和地方政府规章。如《宁夏回族自治区节约用水条例》《宁夏回族自治区节水型社会建设管理办法》《安徽省节约用水条例》《江苏省节约用水条例》《福建省节约用水管理办法》《北京市节约用水办法》相继颁布施行。上海正在修订节水政府规章，并起草水资源管理地方性法规。此外，大连、哈尔滨、苏州、成都、郑州、深圳、抚顺等省会城市及较大的地级市也制定了节水地方性法规。这些法规规章针对本地水资源条件和经济社会发展需求，明确了节约用水的目标、任务、原则、政府职责及部门分工，细化了节水措施与管理制度，对于规范指导节约用水、加强节水管理、提高水资源利用效率、促进节水型社会建设发挥了重要作用。

（四）严格实行总量控制和定额管理，强化计划用水

各地以总量控制、定额管理为抓手，强化计划用水管理，落实最严格水资源管理制度，从源头上实现节约用水。黑龙江、吉林两省根据总量控制指标、用水定额，制定各行业、各部门、各单位用水年度计划，实行总量控制。福建、河南、黑龙江、吉林等地修订用水定额，更加符合用水实际情况，有效促进节水。北京市加强用水节水管理，努力实现“工业用新水零增长、农业用新水负增长、生活用水控制增长、生态环境用水适度增长”，全市年均节水超1亿m3，用水总量得到有效控制，2000年起全市年用水量为35亿～37亿m3，用水效率指标位居国内前列。辽宁省大连、盘锦、营口等城市建立了城市供水用水节水监管平台，及时掌握供水用水节水情况，实现信息共享。广西制定出台了工业行业主要产品用水定额、城镇生活用水定额等地方节水标准。云南省编制公布了重点用水户监控名录。各地在加强节水管理的同时，加快推进节水改造。湖北省全面推进农业节水灌区改造。天津市普及节水器具使用，先后发布两批节水器具目录和淘汰用水器具目录，并把节水器具列入政府采购。

（五）积极探索运用市场手段，不断完善节水激励机制

不少地方建立完善节水激励机制，探索发挥市场机制在节水中的作用。北京市落实节水奖励制度和超定额超计划用水累进加价收费制度，奖惩并举。辽宁省13个地级市实行了城镇居民用水阶梯水价制度。宁夏制定出台了《宁夏节约用水奖惩暂行办法》，建立了节水奖惩机制，促进水资源节约保护和高效利用。天津市政府制定《计划用水管理办法》《超计划用水累进加价水费征收管理规定》，规定了全市非生活用水户超计划用水累进加价的水费征收标准、征收程序、监督措施。吉林省建立了节水考评奖励制度，省政府组织开展了四次表彰活动；征收地下水资源补偿费，按取水许可审批的日取水量一次性计收。黑龙江探索实行合同节水管理，哈尔滨、牡丹江、鹤岗的多家企事业用水大户达成合同节水意向。云南省开展节水示范项目和再生水利用示范项目建设，建立“先建后补”“以奖代补”机制。

（六）大力加强节水宣传和监督检查，不断增强全社会水忧患意识

各地普遍利用世界水日、中国水周等重要时间节点，结合日常工作，广泛开展多种形式的宣传教育活动，提高公众的节水意识。通过设立政务公开热线、举办听证会、成立农民用水户协会、兴建中小学生节水教育基地等，促进公众惜水爱水、节水护水。在加大节水宣传的同时，各地强化节水执法，抓住典型案例，以点带面，严格贯彻落实节水法律制度。如北京市节水管理中心受市水务局委托，统一行使市级节水处罚权，依法开展节水专项执法行动，查处违法取用水和浪费水行为。

三、存在的主要问题

各地落实最严格水资源管理制度、建设节水型社会，取得了显著成效，但与落实“节水优先”的要求相比仍然存在一定差距，实际工作中面临一些突出问题，主要表现在以下六个方面。

（一）节水管理体制不顺，职责分散缺乏统筹

目前节水仍然存在多部门管理、职责不清现象，不符合水的自然属性和行政管理“一事一部”的原则，亟待理顺。各地节水管理体制差异较大，特别是城市节水存在管理部门多、管理难度大、协调困难等问题。如上海是城市化高度发达的地区，城市节水工作涉及建设、经济、环保、市容管理等多个领域，存在于取水、供水、用水、排水等多个环节，部门之间对节水工作的要求和标准不一致，致使节水工作相互牵制，缺乏统筹协调，难以形成合力。

（二）节水意识较为淡薄，用水浪费依然存在

在水资源相对丰富的一些地区，节水的重要性、紧迫性还没有得到地方政府和社会公众的广泛认同，有的地方政府没有把节水工作摆上相应的议事日程，没有编制与实施节水规划，没有把节水目标和措施纳入国民经济与社会发展规划考虑，节水工作进展缓慢。由于节水意识淡漠，一些地区用水浪费比较严重，个别地方城镇生活及公共节水器具普及率较低，卫生用水均为优质水，基本没有使用再生水。

（三）节水投入普遍不足，节水设施更新缓慢

目前不少地方节水投入机制不健全，特别是政府投入不足、项目分散，难以适应新形势下节水工作的要求。例如江苏省节水投入较少，部分地区水资源管理和节水经费得不到保障，节水重点工程项目建设进展缓慢。黑龙江、吉林两省除国家农业节水项目外，财政在节水上投入较少且分散，难以形成合力，节水效果不理想，节水技术难以有效推广。河北省公共供水管网漏损率偏高。北京、江苏等地重视水资源循环利用，兴建了一些污水处理厂，能够实现污水净化处理，但老城区没有再生水管网，多数新建小区从规划上也没有再生水管网，造成处理净化后的再生水难以充分使用的情况。

（四）节水依靠政府推动，市场机制运用不足

从调研来看，目前各地节水工作仍然主要由政府推动、部门指导，运用市场机制明显不足，农业限额以上用水征收水资源费制度没有得到很好执行，价值规律在节水中的杠杆作用尚未充分发挥。多地水市场建立仍处于探索或观望阶段，水权交易需求不足。福建省节水工作还没有一套适应市场经济的运行模式，许多节水工程直接经济效益有限，主要体现在社会效益和生态效益上，国家缺乏相应的扶持优惠政策，许多用水大户节水积极性不高。

（五）法规建设滞后，制度空白亟待填补

目前全国已有14个省（自治区、直辖市）出台了省级节水地方性法规或政府规章，但各地节水立法工作开展很不平衡。十几个省（自治区、直辖市）缺乏节水专项法规规章，一些地区的节水法规规章已实施多年，内容已不适应当前工作需要但尚未修订。一些地区虽新制定了节约用水法规，但配套规章和政策文件不健全，实施成效低于预期。

（六）节水工作发展不平衡，需要因地制宜强化措施

南方与北方、东部与中西部、丰水地区与缺水地区之间，节水工作在意识、措施、力度和效果等方面存在明显的不平衡和不协调，需要统筹处理好经济社会发展、水资源可持续利用和生态环境保护的关系，紧密结合当地实际，探索提出切实可行的节水措施。

四、完善《节约用水条例》的有关建议

《条例》是水法规体系中起支架作用的重要法规，是实施最严格水资源管理和建设生态文明的重要保障。从调研情况看，各地普遍认为：强化节约用水，建设节水型社会是解决我国水资源紧缺问题的根本途径，为落实“节水优先”方针，保障国家水安全，推进生态文明建设，制订《条例》极为必要、十分重要，建议抓住有利时机，加快推进立法进程。结合各地反馈的意见与建议，对下一步《条例》的修改完善提出如下建议。

（一）优化节水制度顶层设计，推动《条例》尽快出台

修改完善《条例》应贯彻“节水优先”方针，按照保障水安全、建设生态文明的要求，优化节水制度的顶层设计，健全完善节水法律制度体系。同时，按照依法行政、简政放权、便民服务的要求，综合运用规划、经济、监督、指导、合同、奖惩等多种手段丰富完善节水管理制度。特别是《条例》应进一步细化节水规划、总量控制、定额管理、计划用水、节水设施“三同时”、水资源论证等《中华人民共和国水法》规定的节水管理制度，增强其针对性和可操作性，把节水法律制度落到实处。对于具有地方特色且成效良好的节水管理制度，如水平衡测试、再生水利用等，应分析其合法性、合理性和可操作性，将具有普遍示范性的做法纳入《条例》。

（二）优化节水管理体制，强化节水责任与考核

鉴于各地节水管理体制差异较大，特别是城市节水存在管理部门多、管理难度大、协调困难等问题，《条例》起草应进一步研究论证节水管理体制，实行统一管理、部门协作。建议《条例》根据中央编办《关于进一步明确节约用水部门职责分工的通知》（中央编办发〔2011〕25号）精神，进一步明确各级人民政府中水利等有关部门的节约用水管理职责，建立统一管理与相互协调机制，全面加强节约用水工作。此外，节水管理重在基层，节约用水重在细节。因此，《条例》应进一步突出基层政府的节水管理职责，同时强化节水考核，把“节水优先”方针真正贯彻落实到基层。

（三）完善节水投入机制，加强节水基础设施建设

《条例》应进一步明确，县级以上人民政府应当多渠道筹集资金，支持节约用水技术改造、技术研发和推广应用，县级以上人民政府投资主管部门在制定和实施投资计划时，应当将节约用水列为重点投资领域，并对符合条件的节水型社会建设项目、节约用水改造项目、示范项目和非常规水源利用项目给予支持。推广政府和社会资本合作模式，引导鼓励社会力量投资节约用水工程建设、技术改造、技术研发和推广应用。自来水、再生水管网等节水基础设施应当统筹规划、同步建设、同期使用。

（四）健全节水市场机制，激活节水内生动力

发挥市场在节约用水中的决定性作用，与更好发挥政府作用同等重要。《条例》应进一步强化节水的市场机制：一是完善水价政策，建立反映市场供求、水资源稀缺程度和供水成本的水价形成机制，城市居民生活用水应当实行阶梯水价，非居民用水应当逐步实行超计划或超定额累进加价制度，促进节约用水和水资源合理配置；二是完善水资源有偿使用制度，实行农业限额以上用水征收水资源费，其他行业用水应提高水资源费征收标准，鼓励非常规水源利用；三是建立供水成本激励约束机制，超出国家标准的供水管网漏损水量不得纳入供水成本核算，节约的水量由财政给予奖补；四是社会资本建设运行的节水工程，供水价格可以实行协商定价；五是用水户节约的水量可以依法进行转让；六是鼓励实行合同节水管理。

（五）建立健全节水协同机制，凝聚合力共同节水

节约用水涉及面广、工作环节多、管理难度大。要充分发挥政府和有关部门的职能作用，形成各司其职、相互配合的工作格局，形成有利于全社会节水的强大合力。同时要更加注重做好节水社会管理，有效调动公众参与节水的积极性，建立健全节水社会协同机制，通过节水宣传、节水技术推广、节水奖励、节水先进示范等多种形式，引导、鼓励、推进节水型社会建设，让节约用水的成果真正惠及千家万户。

（六）严格节约用水法律责任，确保法律制度有效实施

进一步丰富和完善对违反《条例》的行为追究法律责任的方式，根据情况采取限制用水、提高用水成本、经济处罚、行政处分、信用管理等多种措施，提高节约用水法律制度的约束力和执行力，使条例的各项规定成为全体用水参与者的自觉行动。

调研组成员：李　鹰　王　治　付永杰　刘　洁　刘永攀　张伟国　吴佳梅