第一编 自然资源产权制度革新

壹 自然资源国家所有权行使主体改革设想

——设立自然资源“国资委”的初步思考

我国实行自然资源国家所有制，由国务院代行自然资源国家所有权。国家自然资源所有权行使主体的这一制度安排及所展现的利弊，长期以来不断地被理论部门和管理部门提出来讨论。党的十八届三中全会报告提出了“健全自然资源资产产权制度和改革自然资源资产管理体制的构想”，指出“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”。2015年9月11日中共中央政治局会议审议通过的《生态文明体制改革总体方案》是当前深化我国生态文明体制改革的重要指导性文件，提出了具体的生态文明体制改革原则和目标，自然资源资产产权、所有权改革就是其中之一。该方案指出“要坚持自然资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有权，区分自然资源资产所有者权利和管理者权力，合理划分中央地方事权和监管职责。构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题”。由此，自然资源国家所有权这一与行政体制密切相关的议题，重新引起了经济学、法学等研究者的广泛关注。[1]法学研究者试图通过对其性质的界定，从法理上弥补自然资源国家所有权立法创设存在的缺陷。[2]然而，在这些理论研究中，对自然资源国家所有权的核心问题——自然资源国家所有权行使主体，讨论甚少。由于自然资源国家所有权行使主体是完善我国自然资源资产产权、所有权的源头性问题，直接关系着自然资源国家所有权民事权能的实现，而现有制度安排，存在着地方政府代表国家行使自然资源国家所有权缺乏法律依据和自然资源国家所有权与行政权行使主体重合的问题。按照党的十八届三中全会自然资源资产管理体制改革的要求，参照国有资产监督管理委员会的实践经验，本文提出解决这个问题的一个设想，即设立一个独立的民事权能行使主体——自然资源“国资委”，代表国家行使自然资源国家所有权民事权能，以实现自然资源的高效配置和监管。