四 生态补偿权利实现的实证面向

在环境资源使用权受到管制限制的情况下，被管制所限的环境资源使用权的利益如何实现，如何对环境资源开发利用的管制行为进行规范，这些问题的反向思维实质就是如何实现基于特定环境资源保护目标而形成的生态补偿权利的问题。如前所述，生态补偿权利实际上是私权性质的积极行使环境资源使用权的行为与公权性质的环境资源使用权限制（要求私权主体消极不行使环境资源使用权）之间的镜像利益反射，是利益协商、协调的产物。生态补偿权利的实现就是为负有生态保护义务的私权主体因不行使环境资源使用权，依据保护行为与生态效益的正相因果规律而给予的对价性利益弥补，这也是私权主体对环境资源使用权的权能支配并取得利益的过程。促进我国生态补偿制度法治化发展，应当在理论和实践上承认生态补偿权利并促进其实现，从实证角度看应当加强如下方面的创新。

首先，塑造生态补偿区域制、项目制的法律品格。当前，我国生态补偿实践以区域制和项目制开展，总体表现为暂时性行政制度安排。诚然，生态环境保护具有客观存在的区域特定性与开发利用行为的差异性，针对特定区域和开发利用目标的生态补偿区域制与项目制实施，例如基于生态红线、饮用水源保护区、自然保护区等的生态补偿都具有其正当性和合理性，并为维护我国生态环境安全发挥着重要作用，但是，如果把生态补偿制度作为一种为实现生态保护目标而自觉地对环境资源使用权不作为的弥补，生态补偿区域制与项目制实践就具备了法治化跨越的逻辑基石，借对环境资源开发利用等使用权能及其履行方式的限制与补偿，而达成生态补偿权利的实现。这就要求将生态补偿权利作为一个普遍意义的法律概念体现于区域制与项目制实施的规则和原则设计之中，从而塑造生态补偿制度在实践中的法律品格。

其次，以环境资源开发利用限制为进路构建生态补偿权利义务的解释体系。前文所述，环境资源开发利用的限制是生态补偿权利义务得以发生的重要原因行为，是分析生态补偿法律关系构成的依赖路径但不是其本身，两者尚不可等同。因此，如何从环境资源使用权主体的权利义务关系分析推演出生态补偿法律关系的主体及其权利义务关系，是生态补偿制度法治化、实现生态补偿权利的关键。可以说，生态补偿权利义务关系与传统民商关系的自然资源开发利用的使用权、地役权、相邻权制度具有衍生关系，前者是在后者的基础上，再加上特定的生态保护的目标及其对上述权利的限制程度，以及生态保护目标实际达成的绩效等多元因素而综合形成的。构建生态补偿权利义务的解释体系不仅对生态补偿制度实践的法治化有助益，而且对解释时下生态文明体制改革的另一个关联制度——生态环境损害赔偿责任制度的形成机理也有理论指导意义。

再次，设置专门的生态补偿资金与分配制度。我国生态补偿的制度实践的资金来源和分配机制已经形成，主要是中央对地方的纵向转移支付和地方区域之间横向转移支付或综合纵向与横向财政转移支付，以及项目主体之间的协议支付。这种生态补偿资金来源与分配也是基于项目设置和实施的。笔者认为，生态补偿资金来源和分配应当专项设置并纳入法律规范体系之中。我国实行自然资源有偿使用制度，所征收的自然资源有偿使用费或自然资源税费应当成为生态补偿金的重要来源，并在用途分配上设立生态环境保护补偿专项，用于对自然资源保存性行为和保护性行为的补偿，即对自然资源的生态环境价值进行补偿。从我国环境资源税费改革（如排污收费改为环境保护税、水资源费改税试点范围的扩大[10]）可以看出，税收是调节生态环境保护中的利益的有效手段。然而，我国现有的环境资源类的税收与收费（如环境保护税），既不以维持与提升特定的环境质量标准或管制标准为前提，也不与之建立税费减免的关联，故尚不具有奖惩与生态效益有关行为的利益平衡功能。这就更加深了设立专项生态补偿专项资金的迫切性。

最后，明确政府在生态补偿中公共服务者的主体地位。生态补偿权利的实现是基于环境质量维持或提升的公共利益需要，环境资源开发利用主体在其应有的权利被管制限制后，其原初利益不因管制限制而消灭，而是通过生态保护利益对价予以转化和实现。在这一利益转化中，政府的作用至关重要。政府在生态补偿关系中行使着协调个体利益和社会利益、个体之间利益并将生态补偿利益进行再分配的职能。政府作为行使国家权力的机构，在生态补偿关系中不是个人或团体利益的“代表者”而是利益“代理人”，生态补偿的利益分配也不应该止步于政府之间的环境利益交换。以环境资源开发利用限制为路径的生态补偿权利理论能够合理解释在生态补偿转移支付中，政府所充当的是生态保护利益再分配职能的公共服务者，而不是自身去充当利益受偿主体。在生态补偿实践中，无论是纵向的还是横向的财政转移支付，中央政府和区域政府都承担着将生态补偿资金按照生态保护与补偿的最密切联系原则分配到微观的环境资源使用权主体的公共服务义务，如此因生态保护而牺牲环境资源开发利用等发展机会的社会主体才能从自身的生态保护不作为义务性行为中获得应得的、相当的利益补偿，生态补偿的矫正正义才能实现。