一 问题的提出

2017年党的十九大报告指出我国的国家治理进入“中国特色社会主义现代化建设的新时代”，我国社会主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。国家治理和法治的目标与任务随着社会主要矛盾的变化而发生改变。在新时代，我国因发展不平衡不充分而导致的利益不平衡问题依旧存在，利益分配的公平与正义问题仍然是国家法治关注的重点。在环境法领域，发展不平衡不充分导致的环境利益分配不公平问题在生态补偿制度领域表现得极为突出和典型。基于国家生态环境安全战略需要，许多地区为了国家生态保护战略需要其环境资源开发利用受到了强制性限制，并为全国整体区域或相对特定区域的发展贡献了增量的生态惠益。而这些地区和公民因生态环境保护付出的利益尚未得到有效的分配矫正和法治保障。习近平总书记强调，“对由于制度安排不健全造成的有违公平正义的问题要抓紧解决，使我们的制度安排更好体现社会主义公平正义原则，更加有利于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”[1]。生态补偿的法治目标就是实现环境利益的分配正义，是为因发展而导致生态环境保护利益关系失衡而构建的，为了实现社会成员之间合理、平等地分配环境利益与负担的制度体系，其将妥善协调利益关系，使不同阶层、不同群体在利益分化的格局中仍能各得其所又和谐相处。新时代法治发展对每一个公民真实生活与切身利益的调整功能在特定的环境资源保护情景下，尤其是在生态补偿领域中表现得尤为典型。生态补偿制度发挥着调整、协调生态环境保护过程中利益失衡的法治功能，作为一项发展中的制度形态，它是生态文明建设的一项重要任务，在新时代进程下处于深化发展并不断完善的动态过程之中。

2005年，党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出应当按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则加快建立生态补偿机制。之后，政策性文件多次提出将明确私人主体的利益关系作为生态补偿制度建设的基本思路。2007年《国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》指出开展生态补偿试点工作的指导思想是“以落实生态环境保护责任、理清相关各方利益关系为核心”，要求“环境和自然资源的开发利用者要承担环境外部成本……生态保护的受益者有责任向生态保护者支付适当的补偿费用”。在经过了十多年的生态补偿试点和实践探索后，2013年4月《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》宣布，我国已经初步建立了中央森林生态效益补偿基金以及草原、水资源、水土保持制度、矿山环境治理、生态恢复责任制度和重点生态功能区转移支付制度。2016年发布了《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》），这是一个到目前为止我国关于生态补偿制度最为全面系统的国务院规范性文件，是新时代背景下生态文明建设的一个重要的制度性成果。《意见》在总结我国生态补偿制度实践经验的基础上，诊断性地提出我国的生态补偿制度建设的问题，即“补偿领域和主客体不够明确，方式比较单一，资金渠道少，省际补偿方式尚在探索之中”；“产权制度不健全”；“保护者和受益者的权责落实不到位”；“政策法规建设滞后”等。概言之，我国“生态补偿机制还没有根本确立，谁开发谁保护、谁受益谁补偿的利益调节格局还没有真正形成”。《意见》再次重申应当按照“权责统一、合理补偿”的原则，在2020年初步建立我国多元化的生态补偿机制。在大力推进生态补偿制度实践的同时，我国生态补偿立法也在探索之中，但立法工作推进缓慢。国务院法制办公室在2010年将《生态补偿条例》的制定工作纳入立法规划，随之国家发改委、财政部、国土资源部、水利部、环保部、林业局等11个部门和单位成立了《生态补偿条例》起草小组开展立法工作，但至今仍未有实质性推进。

诚然，我国生态补偿制度遭遇了发展时期的困顿。在新时代背景下，我国生态补偿的制度实践和理论研究应当选取什么路径并走向何方，值得环境资源法学人思考并作出回答。