一 我国湿地产权法律调整现状

（一）湿地的法律定义

虽然湿地具有独立的重要生态功能价值，但是我国的湿地保护工作开展得比较晚，是受我国加入湿地保护国际合作、承担国际义务而催生和促进起来的。我国于1992年1月3日加入了专门保护湿地的国际公约——1971年《湿地公约》。[1]该公约要求缔约国“制定并实施其计划以促进已列入名册的湿地的养护并尽可能地促进其境内湿地的合理利用”[2]。该公约将湿地定义为：湿地系指天然或人造、永久或暂时之死水或流水、淡水、微咸或咸水沼泽地、泥炭地或水域，包括低潮时水深不超过6米的海水区。公约缔约方大会在修订的“湿地类型分类系统”文件中，将湿地分为天然湿地、内陆湿地、人工湿地三大类，每一类别都有十分详尽的列举。

我国湿地保护中湿地概念的形成，深受《湿地公约》的影响。国家林业局2013年发布的《湿地保护管理规定》第2条对湿地的定义是：“常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域，包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地，以及重点保护野生动物栖息地或者重点保护野生植物的原生地等人工湿地。”它基本沿用《湿地公约》的湿地定义。同样或类似的有，2016年修改通过的《海洋环境保护法》第95条对“滨海湿地”做出了新规定，它是指“低潮时水深浅于6米的水域及其沿岸浸湿地带，包括水深不超过6米的永久性水域、潮间带（或洪泛地带）和沿海低地等”。在环境法律中，多部法律也出现“湿地”称谓，如《环境保护法》（2014年修订）、《大气污染防治法》（2015年修订）、《海洋环境保护法》（2013年修正）、《水污染防治法》（2008年修订）等，但是并未给出明确的湿地定义，或者赋予湿地独立的自然资源类型。其他法律法规中与湿地相关的规定有“滩涂”“江河”“湖泊”“内水”“水库”“荒滩”“水面”等。[3]

虽然我国湿地的定义很大程度上是承继了《湿地公约》的湿地定义，但是在湿地保护和管理实践中，湿地在国际和国内的不同语境中则有不同的含义。不难看出，国际公约中的湿地更多是在强调保持湿地的景观生态属性——保持湿地的水文和地貌等景观物理特征和保护生态系统功能——尤其是所具有的生态功能（其中特别是作为水禽栖息地的生态系统功能）。然而，湿地还具有丰富的资源属性和资源价值，是自然的资财、可开发利用的自然资源，在国内法和国家实践中，湿地资源开发利用活动是湿地减少和破坏的直接诱因。而对湿地资源开发利用活动的调整，其核心直接指向湿地产权制度的建立和完善。

（二）与湿地产权相关的湿地规范体系

我国湿地开发利用、保护和管理的法律、法规体系还很不健全。在全国人大及其常委会颁布的法律中，没有对湿地的专门立法。关于湿地产权的基础性法律规定存在于《宪法》《物权法》和《土地管理法》等法律中。《宪法》关于国家所有权、集体所有权的规定，《物权法》有关自然资源开发利用的用益物权、地役权等的规定，都可以作为一般法律原则和规则适用于湿地产权。《土地管理法》基于土地用途管制对土地开发利用进行了通则性规定，而不具体针对某一类别土地的开发利用。[4]

由于我国还没有法律层面上的“湿地”的定义以及专门性的湿地立法，湿地的产权、湿地的保护和管理主要适用于我国宪法关于自然资源权属制度的规定，以及湿地景观所依附的自然资源类型所指向的专门性法律的规定。我国唯一对湿地综合保护管理的《湿地保护管理规定》并没有对湿地的产权进行详细的规定，仅在第27条原则性规定“因保护湿地给湿地所有者或者经营者合法权益造成损失的，应当按照有关规定予以补偿”。依据《宪法》《土地管理法》《水法》《野生动物保护法》以及其他相关法规对“湿地”定义，湿地产权的基本法律规定是，湿地景观范围的土地（林地、草地、滩涂、荒地等）除法律另有明确规定属于集体所有的以外，均属于国家所有；湿地景观范围的水资源均属于国家所有，农村集体经济组织对其修建和管理的水塘、水库中的水，只享有使用权；湿地景观范围的野生动物资源属于国家所有。[5]

中央政策方面对湿地确权和开发利用有明确的规定，并且不断深化和推进。2004年6月发布的《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》对湿地的开发利用和湿地确权已经提出过要求，例如：“一律禁止开垦占用或随意改变用途”；“要依法做好湿地登记、确权、发证等基础工作，为湿地保护和管理提供依据”。这反映出国家对构建以限制开发利用为保护目的的湿地产权制度的意图和工作部署。2015年中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》也提出“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”。同年中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》中提出“坚持资源公有、物权法定，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界……推进确权登记法治化”。2016年国务院办公厅印发《湿地保护修复制度方案》对湿地管理进行了比较细致的规定，如“探索开展湿地管理方面的中央与地方财政事权和支出责任划分改革”“制定湿地生态状况评定标准”“健全湿地用途监管机制”等。

在中央政策的推动下，地方对湿地产权展开了立法实践，主要存在三种方式：（1）保护权利人的合法权益[6]；（2）确权、核发权利证书[7]；（3）注明湿地。[8]从中可以得出，在缺乏中央立法对湿地的统一管理制度的情况下地方政府对湿地产权制度进行了多种形式的探索，并有效促进了湿地产权的明晰和湿地的有序开发利用。但地方性法规和规范性文件对湿地开发利用的权利义务及其产权相关的内容并未展开规定。