一 研究问题

对大国而言，准确评估外部安全威胁，及时进行战略调整，这是维护其利益和地位的基本前提。对外部安全威胁的评估涉及多个部门、多种利益，决策者的利益诉求和威胁认知是多元的，并且经常存在冲突。在漫长的政策进程中，外部环境瞬息万变，各种干扰因素不断出现，信息扭曲也经常发生，评估外部威胁也就成了一件充满了艰难与挑战的工作。

美国在“九一一事件”后相继发动了在阿富汗和伊拉克的反恐战争，这两场战争对美国而言意义重大，却又成本高昂。据统计，从2001年到2014年，美国就在阿富汗战争和伊拉克战争中花费了16000亿美元。[21] 截至2019年12月，美国在阿富汗和伊拉克阵亡6784人。[22] 与冷战后的海湾战争和科索沃战争相比，这场反恐战争成本颇高。事实上，在阿富汗和伊拉克的反恐战争在美国国内形成了支持继续战争的利益格局，这种诉求潜移默化地影响着政策制定，并试图进一步塑造美国国家安全战略的走向。然而，美国对外部安全威胁的评估还是发生了重大转变，将中国视为其最大的外部安全威胁。随后，美国逐渐从伊拉克和阿富汗撤军，并推出亚太再平衡战略，发展出“空海一体战”和“抵消战略”等军事学学说，以应对中国的安全威胁。

那么，美国是如何评估外部安全威胁的？美国的国家安全战略是如何从打击恐怖主义转变为应对大国竞争的？哪些因素塑造了美国威胁评估转变的政策过程？回答这些问题至关重要，因为它涉及2006年后美国国家安全战略重大转变的过程，更关系到美国对华战略的整体谋划。

如果追根溯源，美国国家安全战略之所以出现如此大的转变，其中缘由错综复杂。那么，到底是因为美国总统践行自身战略设想？还是因为美国战略精英在外交政策制定过程中力推战略调整？抑或是因为吉安·金泰尔（Gian P.Gentile）等军官对反叛乱战略的犀利批评？[23] 到底是因为美国总统身边的小团队与五角大楼之间博弈达成的结果？[24] 还是受到了美国智库某份战略报告的启发？深入探讨以上问题具有重大的理论意义与现实意义，具体而言包括以下三个方面：

首先，探讨威胁评估机制为我们提供一个考察美国国家安全战略的切入点，能够解释为什么美国能保持较强的战略纠错能力。相对而言，大国对国家安全和国际地位的追求更高，这为其战略纠错能力提出了更高的要求。然而，由于诸多因素的塑造，每个国家在面对危机时的战略纠错能力是有差别的。如果回顾历史，浩浩荡荡的社会改革一直贯彻其历史进程中，从进步运动到罗斯福新政改革，从民权改革到伟大社会运动，这些社会改革委纠正美国国内各种弊政，对于推动社会进步起到了决定性作用。[25]在外交政策上，精英与民众的批评、反思和调整也是一种常态，从走出孤立主义到反思越战，从《1986年戈德华特-尼科尔斯国防部重组法案》到《2011年预算控制法案》，及时的战略纠偏多次拯救美国于危机。

其次，研究威胁评估机制也能凸显美国外交战略的连续性。美国外交战略有着自己的内在机制，特别是国家安全战略的层面上，其政策模式往往不受时间的限制，表现出相对稳定的一致性和连贯性。当然，一致性和连贯性并非说美国的外交战略不会变化，相反，美国的外交战略形式多样，观察者容易窥得皮毛而不得要领。因此，研究美国外交战略，不能只考察美国大选，也不能仅仅考察中美关系，这些都很难理解美国外交政策的全貌。

最后，考察美国评估威胁的机制，有助于我们把握美国国家安全战略的深层次机理。综合来看，美国历届政府的战略选择差异颇大，有时候也不容易找到其内在机制。然而，如果回顾历史，美国国家安全战略是议题导向的。在特定的时间段里，美国要解决的安全议题可能不变，但是每届政府选择解决问题的手段可能会截然不同。换言之，历届政府对于应对外部威胁的方式可能有不同的理解，因而会践行不同的战略。必须指出的是，这种战略的选择过程是复杂的，它不仅扎根于战略文化和决策模式，更受到决策者的偏好影响。