二 威胁评估的过程

美国国家安全战略中的威胁评估是一个复杂的过程。在这个过程中，从各部门的基层工作人员到总统，不同层级的组织和人员都发挥着重要作用；从国防部、国务院和总统，到利益集团、媒体和公众舆论，不同部门与力量也都发挥着不同角色。考虑到具体的历史进程，政府更替及其一系列意外事件都会对威胁评估产生深远影响，从而引起美国国家安全战略的调整。因此，准确认识国家安全战略制定的过程，必须考察各个部门塑造威胁评估的过程。

（一）威胁评估的双向互动

在外部威胁出现时，美国政府的决策者不仅必须面对要如何评估的问题，还要以评估结果为基础制定国家安全战略。影响威胁评估的因素繁多、过程复杂，参与主体也是多种多样。[33] 为了研究的需要，可以化繁为简。从威胁评估过程上来看，存在两个截然不同的互动进程：一是美国最高领导人如何看待外部威胁，并塑造核心组织部门和组织成员的威胁评估，我们将其称之为自上而下的威胁评估过程；二是核心组织部门和组织成员如何看待外部威胁，然后试图影响最高领导人，可以称之为自下而上的威胁评估过程。

在自上而下的过程中，总统发挥着最为核心的作用。其中，所谓上是指以总统为首的美国最高领导人，主要包括总统、国务卿、国防部长、参谋长联席会议主席和国家安全事务助理，另外中央情报局局长和国土安全部部长等在某些时候、某些议题也是重要的。尽管“水门事件”后美国总统的外事权力受到侵蚀，但是基于美国需要应对外部威胁的国际现实，总统仍然是外交政策制定中最有影响力的政治力量。[34] 当然，必须指出的是，美国总统不仅仅是一个个体，除了其直辖的内阁外，总统制度还包括一整套制度体系，这包括总统行政办公室、白宫办公厅、国家安全委员会和贸易代表办公室等机构。那么，美国最高领导人在威胁评估中发挥什么样的作用？有三种作用最为重要。

首先，对外部威胁进行定性。在美国战略精英看来，美国外交政策的终极目的是捍卫美国个人主义的生活方式，而对美国人民及其生活方式最大的外部威胁是帝国和无政府状态。[35] 因此，判断外部威胁是什么性质成为美国最高领导人的首要任务。事实上，美国在冷战结束后对其外部威胁的判断有一个曲折的过程。早在冷战结束后，美国就已经把一些非国家行为体视为对其首要地位、侵蚀自由世界秩序的重要威胁。时任国务卿的玛德琳·奥尔布赖特（Mad-eline Albright）就指出：“世界上存在着充满地区冲突和潜在冲突的灰色地带，这些地区不符合任何国家的安全框架，如果不能得到妥善处理，就会侵蚀自由的基础，对世界和平造成威胁。”[36] 小布什就任总统后，最初将中国列为美国的“战略竞争者”（strategic competitor）。[37]“九一一事件”后，小布什政府又重新评估了外部威胁，将恐怖主义视为其首要威胁。奥巴马就任总统后，推出了亚太再平衡战略，将打击恐怖主义和应对中国崛起同时作为战略重心，特朗普政府则将大国竞争作为其首要威胁。

其次，发展国家安全战略的核心概念。在国家安全战略上，历届美国政府都会发展出一系列核心概念。在小布什政府时期，美国对华政策就形成了“吓阻”“两面下注”和“威慑”三个核心概念，以应对中国的军事挑战；[38] 在反恐上则提出了，“全球反恐战争”和“邪恶轴心”等概念。在奥巴马政府时期，则提出了“转向”（pivot）、“再平衡”和“抵消战略”等概念，以应对中国的威胁。在特朗普就任总统后，则提出了“美国优先”和“交易”等概念。总体而言，这些概念的提出有着特定的时代背景，不仅体现了美国的战略任务，也烙上了美国总统的个人风格。例如，小布什在反恐上往往体现了一定的宗教风格；奥巴马喜欢篮球，因此其国家安全战略会使用篮球的一些术语；特朗普是商人，其核心概念也体现了其职业特征。

最后，最高领导人还要进行利益协调。一方面，不同部门之间存在资源和权力的竞争，使得文官部门成为掣肘军方的重要力量。例如国务院和国防部之间常有不同立场，从而形成了军政关系的紧张。另一方面，不同军种之间也有分歧，它们在军事学说、战略资源和组织职能上都有自己的利益，从而为了谋求更有利于自身的资源和地位进行竞争。由此，美国最高领导人需要加强文官控制，对各部门和各军种的竞争进行协调和分配，推动妥协的形成，进而形成相对均衡的格局。

那么，哪些因素影响到美国最高领导人如何进行威胁定性，如何发展国家安全战略的核心概念，以及如何进行利益协调？有三个因素不能忽视：其一，总统的个性与偏好。美国历任总统都有着鲜明的个性，其在哲学信念和操作信念上都存在很大差异。[39] 这些信念体系，主要回答“世界是怎么样的”与“我们应该怎么做”这两个问题。[40] 在威胁评估过程中，这些个性成为重要的影响因素。[41] 其二，总统的顾问在威胁评估总也扮演着重要角色。事实上，美国总统并非能随心所欲，而是受到周围环境和工作人员的限制。总统能够塑造和支配其顾问系统的同时，也受到这些顾问的影响，他们向总统提供关键信息和政策建议，这成为政策决策过程中重要的变量。[42] 其三，总统与高级官员之间的关系。外交决策主要关注政治精英如何评估外部威胁，进而制定战略，因此主要研究组织内部成员及其互动如何影响外交政策。[43]在这一问题上，不仅涉及总统与高级官员的个人关系，也关系到总统与各部门之间的关系。[44] 综合以上三点不难发现，自上而下的威胁评估过程是一种官僚政治模式，领导人根据组织赋予的权力和自身的能力界定利益，努力维持官僚组织的自主性和利益，通过与其他组织的领导人讨价还价、互相让步而制定和执行国家安全战略。

所谓下是指美军各军种的将领和外事部门的中低层外交官员，包括在战争一线中的将领和一线的外交官，他们负责军事战略和外交政策的执行与反馈。在技术变革如此迅速的今天，技术要求更加迅速、有效和不同系统之间的紧密互动，这给外部威胁评估带来了新挑战。[45] 作为基层组织的一部分，这些将领往往代表的是组织行为，这些行为则被视为组织的输出，在组织规则的范围内执行自己的指责，因此这自下而上的威胁评估具有鲜明的组织过程模式的特点。与自上而下的威胁评估过程相对应，自下而上的威胁评估主要发挥三种作用。

首先，感知、评估现实威胁，并与最高领导人的威胁评估进行对比和验证。不管是否在战时，这些一线的将军和官员像神经末梢一样，比身处办公室的最高领导人更容易感受到真实的威胁。因此，感知并评估威胁，及时与国家安全战略进行比对和验证，这成为一件重要的工作。相对而言，这些威胁的感知更加复杂，更加多元。它不仅包括宏大的国家安全战略，它还包括更加微观和细小的威胁，诸如美军在某一场战斗或战役中的外部威胁，以及美军在未来面临的复合威胁。[46]

其次，总结实战经验，发展新作战概念，修改或颠覆战略核心概念。美国在长期的历史过程中形成了特有的战争方式，但是在新的战争形势下需要新的战争方式。[47] 实现这一目的一方面有赖于美军积极总结实战教训。有的将领就认为技术进步给美国带来了机遇，但是也带来了挑战，美国在陆上战争中的战略上存在时间与危险之间的张力，也存在火力和人力失衡的危险。[48] 也有将领认为，美国需要装甲部队，以威慑敌手的同时，赢得战争胜利。[49] 对实战经验的总结意味着美国军队是在适应战场形势，在这其中，士兵和低级军官发挥着重要的作用。[50] 另一方面也有赖于美军发展新的作战概念，例如反叛乱学说、“空海一体战”概念以及网络中心战概念等。这些经验和概念，使得美军在现实中不断改革、转变。

最后，争夺战略资源，维护自身组织自主性。竞争是不同组织和部门之间的常态，它们往往针对资源和职能存在不同立场和观点。由于美军中不同部门和军种面临外部环境的差异，在战争中它们往往地位有所差别，因此获得的资源和发挥职能也大不相同。在地面战争较多的时期，陆军和海军陆战队获得的资源可能更多；而在和平时期，海军和空军获得的份额占据优势。因此这些组织在面临外部威胁时，往往会因资源和职能产生争执。

（二）威胁评估的次序传递

如果通过切割的方法进行划分，威胁评估同样存在一个次序传递的过程，即威胁评估有可能最先是从美国政府内部最核心的部门出现，然后逐渐向外围扩散，将评估结果传递到社会层面；也有可能是社会最先出现，然后逐渐影响到政府内部最核心部门的威胁评估。在这一维度上，美国的威胁评估过程像一个涟漪一样，存在内外之分、先后之别，并且这个过程也是双向的。

在决策过程中，谁是核心决策者？根据前文所述，我们可以将影响美国外交政策的行为体分为总统、总统的顾问、政治任命官员、国会和行政官员为代表的内层，利益集团和新闻媒体为代表的第二层，以及公众舆论和选民为代表的外层。有学者就认为，外交决策中存在一个权威性的决策集合体，在这其中是占据主导的领导者，某单一团体及其一些联盟。[51] 这些核心决策者占据着威胁评估的主导权，在进程上，一旦这些决策者做出了选择，威胁评估就完成了最重要的部分。然后，决策者依靠核心部门通过政策报告、公开演讲和思想库的吹风会和媒体采访，向外界释放威胁评估的结果。在此过程中，决策的第二层和外层也会或多或少地对核心决策者的威胁评估进行反馈、修正，最终完成了威胁评估的次序传递。

那么，这些核心决策者是如何评估威胁的？从政策选择模式上来看，存在三种不同的决策模式，即总统主导模式、委员会模式和官僚政治模式。总统主导模式一般存在于强势总统时，总统一般具有较强的外交能力和政治能力，能够将国务院和国防部架空，进而牢牢控制制定外交政策的议程设置，对外部威胁有自己非常独到的判断。其中最具代表性的例子就是尼克松，由于他在外交政策上极具战略眼光，能够对世界格局和美国面临的外部威胁有一个准确的判断。委员会模式是指总统通过各组织部门之间的协商，最后达成共识，形成威胁评估的结果。在这其中，每个部门都会根据自身的判断提出评估的方案，然后进行对比和排序，达成一致的评估结果，这一决策模式以肯尼迪政府最具代表性。官僚政治模式主要是根据一套例行程序进行决策，这一模式的最大问题是为了形成一致性看法，把制定政策的目的掩盖了。[52]

事实上，美国的威胁评估传递到外层的速度和程度是不一样的，核心决策者会根据国家利益的需要进行操作。例如对中国威胁的评估相对而言比较平缓而有序，对“九一一事件”后恐怖主义威胁的评估就显得急促而剧烈。除了基于国家利益的考虑外，核心决策者对威胁评估次序传递的处理还受到三个方面的影响：其一，美国是个开放社会，开放政治过程是其政治体制决定的。其二，核心决策者可能是基于寻求政策合法性的考虑。其三，核心决策者为了寻求政策支持者，会选择多种方式将威胁评估过程向社会开放。从以上三个方面，我们需要反过来考虑外层如何影响决策内层的威胁评估过程。

公众舆论和选民，以及利益集团和新闻媒体都属于外层因素，它们试图通过各种途径影响到核心决策圈。在一般意义上，这是一个普通的政策过程。不过，在某些特殊的时刻，这些偏外层力量在外部威胁评估上才能显示出其独特的作用。其一，一种情况是核心决策圈的威胁评估及其外交政策没有顾及社会的主流声音和利益，这往往会引起它们的不满，进而通过各种方式影响核心决策圈。其二，如果核心决策者被某一个组织操控和利用，使其偏离明智决策和个人偏好，核心决策者无法进行准确的威胁评估。[53] 其三，如果外交政策迟滞时，没有应对急迫的威胁，外交政策的成本逐渐高于其收益，偏外圈的力量往往会通过各种方式批评既有政策，推动对外部威胁进行重新评估。其四，如果核心决策者进行了错误的威胁评估，并且执行了错误的战略，这也会导致偏外圈力量的抗议。尤其是决策者或者可能消费情报人员的成果，使得情报无法为决策服务；[54] 或者决策者选择绕过情报分析人员，按照自我解读来评估威胁。[55]

从公众舆论、选民、利益集团和新闻媒体的角度来看，它们试图影响威胁评估一般是基于三种出发点：第一，它们代表了利益集团的利益。作为一个多元社会，美国的社会土壤和政治体系使得利益集团能够影响到其政策过程。早在建国之初，美国的国父们就预测到了这一历史趋势，并且提出了应对方法。[56] 因此，不同的利益集团在界定美国外部威胁上利益不一，其作用也差别很大。第二，表达不同声音。在美国社会中，总是会存在一批活跃的少数派，他们志在影响政策，表达不同的声音。第三，代表了有利于国家利益的准确判断。对于核心决策者而言，他们也有可能犯错，因此公众舆论、选民、利益集团和新闻媒体可能会针对这些错误进行批评，督促决策者作出政策调整。[57] 从政策手段上，这些行为体的选择比较多元，包括媒体发声、国会游说和听证会、给领导人写邮件、民意测验、朋友和私人渠道。以越南战争为例，大众通过写信、公开发声和面对面会见等诸多方式，推动政府改变对越南战争的态度。[58]

根据以上所述，决策内层与决策外层的政策过程就像两个口口相接的漏斗，从内层到外层是由窄及宽，从外层到内层是由宽及窄。从决策圈的维度来看，美国的决策体系就像一个洋葱一样，分为内外多个层次，不同的部门之间发挥着不同的功能。从总统到内阁，然后到思想库，再到利益集团，最后到公众，不同的部门获取信息和影响决策的程度差别很大，在威胁评估的外交政策过程上也呈现出显著的次序过程。

（三）威胁评估的干预因素

在美国外交政策决策中，连续性是一个重要的特点。然而，这种连续性往往受到国内政治和国际政治的重要影响，从而打破既有的轨迹。从研究的角度来看，这些重大政治事件往往作为干预变量出现。总体而言，美国总统换届和国际重大意外事件是两个最重要的干预变量。

一方面，总统换届对威胁评估有重大影响。历史上，美国形成了两种理念鲜明的外交传统。[59] 一种与共和党政府传统比较接近，自上承之于汉密尔顿、杰克逊和老罗斯福等政治家的理念，二战后经过乔治·凯南、尼克松与基辛格、里根等政治家发展。这一传统倾向于权力政治，主张在国际事务中相对克制，大多支持通过威胁界定利益，在威胁评估时更加注重外部世界的安全环境。[60] 另一种与民主党传统比较接近，它上承之于杰斐逊和威尔逊，二战以后以肯尼迪政府、克林顿政府和奥巴马政府最具代表性。这一传统主张在国际事务中保持接触，往往通过意识形态来界定国家利益，在威胁评估中容易受到自身价值观念的影响。[61] 美国两种鲜明外交理念分庭抗礼导致了一个政治后果，即一旦共和党政府与民主党政府更替，其外交政策将出现重大调整。二战结束以来，每次总统更替后，美国外交战略都会随之出现重大转向，党派易位时更是显著。以奥巴马政府和特朗普政府的更替为例，两任总统的亚太战略大相径庭。如果说近十年来美国的国家安全战略主题是调整与平衡，那么奥巴马和特朗普在亚太地区给出的处方却大相径庭。特朗普亚太战略的设计同样旨在解决美国的战略困境，但是从手段来看，其追求的途径大都是奥巴马没有兴趣或能力不及的领域，即追求美国优先，努力提高自身力量，同时通过利益界定威胁和谈判，试图让盟友分担更多的防务责任，以缓解外部压力，最终构建一个力量均衡的亚太安全秩序。

另一方面，国际重大意外事件也会扭转美国威胁评估的结果。在美国的外交政策实践中，一些国际重大意外事件会直接影响到其威胁评估，甚至有可能使外交战略发生重大转变。在历史上，这一现象屡次出现：苏联拥有核武器后，美国对其威胁评估出现了重大转变；古巴导弹危机爆发后，美国视苏联的行为威胁到国土安全；苏联解体后，超级大国不再是美国的首要威胁；“九一一事件”发生以后，小布什政府在反恐问题上需要中国的支持，中美间其他问题暂时退居次要位置。[62] 于是，小布什政府不再宣称中国不再是美国的战略竞争对手，改称中美两国应该发展建设性合作关系。如果回顾国际关系历史，在特定的时刻，一些国际重大意外事件往往迫使美国扭转战略方向，调整对首要威胁的判定。因此，这些国际重大意外事件就成为美国威胁评估的重要干预变量。