第一节 中国的历史疆域与边疆

在中国历史上，疆域、边疆这两个概念各具特定的含义，而且存在着明显差别，不能将它们混淆起来。“疆域”一般指具有古代国家性质的重要政权，所进行有效管控的地域范围。中国的历史疆域经历了逐渐形成和巩固的过程，参与中国历史疆域构建的既有中原王朝，也有边疆王朝与边疆政权。“边疆”通常是指重要政权之腹心地区的外围区域。如中原王朝视华夏地区的外缘为边疆，认为华夏文明从腹地向外部辐射，因此边疆即核心区的外缘或外部延伸。边疆王朝与边疆政权也有自己的边疆，其边疆观与中原王朝的不尽相同。因此，要划定古代边疆的范围，是十分困难的。因为中原王朝的边疆经历了逐渐形成并趋稳定的演变过程。将疆域、边疆两者相比，“疆域”主要是指王朝与政权管辖的区域范围，“边疆”则是指统治地区之腹地的外缘部分，并看重由“边疆”所衍生的复杂关系。

一 清前期的版图是古代中国的范围

自秦朝统一全国以来的两千余年间，中国的疆域经历了形成与巩固的演变过程。在此过程中，不同时期“中国”有不同的含义，在中国历史发展过程中起主导作用的中原王朝的疆域，也经常出现扩展或内收的变化；参与历史疆域创造过程的边疆王朝与边疆政权，其疆域也经常发生复杂的改变。另外，“中国的疆域”并不单指中原王朝或边疆王朝的疆域，中国的历史疆域曾是一个众说纷纭的问题。

20世纪50年代中期，毛泽东主席提出，要对清代学者杨守敬等编绘的《历代舆地图》进行重编和改绘。随后，复旦大学的谭其骧教授接受了领衔修改的任务。[2] 此项工作开始不久，便发现杨守敬等人的疆域观存在严重的问题。《历代舆地图》仅绘制中原王朝的直辖版图，除西汉附有一幅西域地图以外，《历代舆地图》的其余部分连中原王朝的羁縻地区都没有画入其中，更遑论边疆王朝与边疆政权的疆域。《历代舆地图》从春秋时期一直至明代，基本上仅画清代内地十八省的建置，并未包含有新疆和青、藏、吉、黑、内蒙古等边疆地区。问题是，中国是由汉族和少数民族共同缔造的，仅把中国等同于主要是汉族建立的中原王朝是不符合历史事实的。因此，围绕着全国专家参与的《中国历史地图集》编绘工作，学术界展开了关于正确疆域观的深入讨论。

讨论中各种观点纷呈，但概括起来主要是三种意见。第一种意见认为，中原王朝便是历史上的中国。第二种意见认为，中华人民共和国的版图便是中国的历史疆域。这两种观点不仅都简单化，而且明显存在错误。就第一种观点来说，历代中原王朝的版图有很大的变化，既不能以幅员广阔的唐朝为中国，也不能以辖地仅占现今中国版图约五分之一土地的宋朝为中国，根本无法确定哪个王朝是所谓的中原王朝。更为严重的问题是，这种观点否认边疆少数民族在缔造中国疆域方面作出的重要贡献，因此是不可取的。第二种观点，否认中国的疆域经历了动态变化及逐渐形成的过程，若采纳这种意见，便回避了近代资本主义列强、沙俄侵占中国部分领土的事实。清代沙俄通过与清政府签订《瑷珲条约》与《北京条约》，强迫清政府割让了乌苏里江以东、黑龙江以北的广大领土，这是不能否认的。另外，将现今中国的范围等同于中国的历史疆域，也不符合现今邻国的某些土地，在历史上曾属于中国这一基本事实。

谭其骧教授提出的观点为第三种意见。谭其骧教授认为，中原王朝与边疆少数民族的关系，随着时间的推移越来越密切。至17、18世纪，历史的发展使中国迫切需要形成一个统一的政权，将中原地区与边疆地区统一到一个政权之下，清朝顺应了这一历史发展趋势，最终完成了统一历史疆域的重任。清朝的统一，主要体现在对满、蒙、汉三个地区的统一上。首先统一的是满族地区即广义上的满洲，其次是明朝的故土，也包括南方的一些少数民族地区，最后统一的是内外蒙古、青海、西藏以及南疆的维吾尔地区。南疆的维吾尔地区本来在厄鲁特蒙古的统治之下，后来被准噶尔势力吞并，准噶尔还侵占了外蒙古地区。经过康熙、雍正、乾隆三帝约70年的艰苦斗争，终于打败了准噶尔势力，收复了原本属于中原王朝的上述地区。因此，公元1840年鸦片战争爆发以前清朝的版图，是中国历史发展的必然结果，鸦片战争爆发以前清朝的版图，可代表历史时期中国的基本范围。很显然，第三种意见较为合理，并有充分的历史根据，因此也得到大部分学者的赞同。

谭其骧教授提出的标准确定以后，在这一地域范围内活动的民族，皆被认为是中国历史上的民族；在这一地域范围内建立起来的政权，都是中国历史上的政权。若超出上面所说的范围，那就不是中国的民族，也不是中国的政权。当然，历史上的情况十分复杂。属于中国历史上的政权，其中一些的统治范围，超过了公元1840年以前清朝的版图，也不能说这些政权所有的统治地域都属于中国。如汉代的匈奴，唐代的突厥、吐蕃和南诏，宋代的辽，便是较典型的例子。通常的处理是承认这些政权是中国历史上的政权，在公元1840年以前清朝版图内的地区可以算中国的疆域，在公元1840年以前清朝版图以外的地区，则根据具体的情况处理，因为此时中国的疆域还处于形成和变动的过程之中。对于元、清两个王朝在中国历史版图缔造过程中的突出贡献，谭其骧教授指出：“我们今天还能够继承下来这么大的一个中国，包括这么多的少数民族在内，不能不归功于清朝。所以我们绝不能把中国看成汉族的中国，我们中国是各族人民共同的中国。很多少数民族对我们中国历史发挥了很大的作用，没有元朝，没有清朝，今天的中国是什么样子？”[3]

我们也应看到，曾纳入中原王朝版图现今属于邻国的某些土地，在特定的时期曾属于中原王朝的范围。以古代所称“交州”“安南”的今越南北部为例。秦统一中国，所设的郡县南面进入交州地区。汉朝在全国设十三刺史部监察区，其中有交州刺史（治今越南河内）。唐朝在交州设安南都护府，交州刺史、安南都护府是这两个朝代重要的统治机构。五代时期中国内乱，安南权贵曲承美等割据其地。宋朝建立后承认安南独立，以安南为列藩，元明清三朝大致沿袭宋朝的做法。在曲承美割据之前，历代中原王朝十分重视对交州地区的统治，并积极经营交州至内地的水陆交通线，也开发了交州地区。这一时期交州属于中原王朝的版图，国内外对此并无争议，越南也称这一时期为越南北部“北属”的时期。自宋朝起今越南北部独立并成为中国的邻国，这也是公认的事实，以上变化在以后编成的《中国历史地图集》中得到正确的反映。类似的情形还见于其他的边疆地区。因此，我们谈到某一时期中国的疆域，若当时属于中原王朝管辖的范围，仍应承认这一事实。若其地以后脱离中原王朝的管辖，则从脱离之时起归为邻邦的一部分。还有一点需要指出，中华人民共和国的地域范围，也不同于公元1840年以前清朝的版图，前者缺少的部分，是近100余年来资本主义列强、帝国主义侵略和宰割中国部分领土的结果。

汇集了全国学术界的力量，根据谭其骧教授提出的疆域观编绘的《中国历史地图集》，于20世纪80年代正式出版，从先秦至清代共有八本。这一套反映中国学术界关于历史疆域观点的《中国历史地图集》，出版以后在国内外产生了很大的影响，成为研究中国历史者的案头必备书。《中国历史地图集》出版发行至今，并未听说有因其疆域观导致争议的情形。这也证明谭其骧教授提出的疆域观，得到了学术界和广大读者的普遍认可。

二 中国的疆域、边疆经历形成巩固的过程

所谓“中国疆域”，首先与“中国”的观念及其演变的过程有关。

“中国”一词最早出现在先秦时期。初期的“中国”并非指一个政权或是一个国家，而主要是一个地域概念，或是指在该地域形成的一种文化。春秋战国时期的“中国”，是周朝以及晋、郑、齐、鲁、宋、卫等诸侯国的自称，以表明对自己华夏身份的认同。秦汉人所说的“中国”，大致是指秦汉两代受华夏文化主导而且被秦汉王朝统一的区域。南北朝时期南朝、北朝都自称“中国”，而把对方称为“索虏”或“岛夷”，也反映了与秦汉王朝类似的中国观。唐朝人的见解有所变化，即把南朝、北朝都视为中国的一部分，称唐代人编撰的南朝史、北朝史为“南史”“北史”。宋朝将同一时期的辽朝、金朝、夏朝都视为夷狄。但元朝人的看法不同，将上述王朝均视为中国，称所撰上述政权的历史为“宋史”“辽史”和“金史”。可见“中国”这一称呼，随着华夏与周围夷狄逐渐趋于融合，华夏的范围不断扩大，含义也相应发生了改变。同时表明随着统一多民族国家的逐渐形成，其称呼“中国”也被各民族渐次接受。

直至鸦片战争爆发后的一段时间，国人对“中国”的理解尚未固定并取得一致，仍主要是作为地理及文化上的概念来使用。清人魏源所撰《圣武记》，在谈到蒙古、西藏时将其归入中国，而将相邻的俄国、印度归于外国。但谈到内地十八省与新疆、西藏、蒙古的关系，又称内地十八省为“中国”，反映出清初国人对“中国”的看法尚不统一。以“中国”二字表示中国主权行使的范围，这一观念是鸦片战争以后才逐渐形成的。其时西方的国家、主权等概念不断传入中国，兼之清朝遭受西方列强的侵略和欺凌，激发了朝野人士的爱国热情，“中国”传统的含义也相应发生改变。此时的“中国”，转而指以清中央政府为代表的近代意义上的国家，清中央政府所统辖的版图，也就是中国臻于成熟和稳定的疆域。公元1911年辛亥革命以后中华民国成立，中华民国简称“中国”。“中国”从一个地理及文化上的概念，最终演变为一个政治地理的概念及对一个国家的简称。

关于“中国疆域”应说明的第二个问题是，中原王朝与周边的边疆王朝、边疆政权共同缔造的古代国家中国，其形成与巩固经历了曲折发展的复杂过程。在中国形成与巩固的演变过程中，经历了几次较大范围的统一，也出现过几次严重的分裂。从元代起至清朝被推翻，中国出现了近650年的持续统一，有利于统一多民族国家的最终形成，中国的历史疆域也进入成熟和巩固的时期。

公元前221年，秦国统一六国，中国首次出现较大范围内统一的中央集权国家。继秦朝之后的两汉统治，进一步发展了秦朝形成的全国统一局面，基本上奠定了中原王朝的疆域。同时，也标志着在各民族的相互关系中，华夏族处于明显领先的地位，因此具有开创性的意义。秦朝、两汉以黄河中下游为立国的基础，表明早期中央集权国家发源于这一地区，周边的地区、长江流域及其以南的区域，尚处于相对滞后的发展阶段。秦汉对中国历史的另一贡献，是建立起中央集权的国家制度，对后世产生了深远的影响。秦汉时期，中原王朝面临北方游牧民族不断南下的巨大压力，出现了中国历史上第一次大规模的人口迁徙。从晋代江统的《徙戎论》等记载来看，从东汉开始，北方蒙古高原的游牧人口持续迁入黄河中下游，与当地居民形成一次大规模的民族融合，以汉族为核心的新的民族融合体由此产生。另外，因居住地域、生产资料的重新分配等出现尖锐的矛盾，而且愈演愈烈。在西晋的短暂统一后，中国出现了第一次大分裂的局面。

在西晋以后全国大分裂的时期，占据东北部的有夫余、勿吉、高句丽等地方势力。活动在蒙古高原的匈奴、敕勒、柔然、鲜卑等游牧势力，一些人口先后迁入中原并建立政权，并形成南朝、北朝对峙的局面。在这一时期，各政权统治的区域在南北方都有扩展，推动了统治地区的发展。华夏周边的少数民族发展壮大，以及华夏周边地区得到进一步开发，对中国历史疆域的形成产生了重要影响。一些少数政权还兼营农业、游牧业等不同的经济区域，并逐渐适应农牧两种文明的结合及互补的关系，为新的统一王朝的建立奠定了基础。

公元581年隋朝建立，再次实现了全国范围的统一。38年后隋朝被唐朝取代。唐朝统治290年间，是继秦汉之后中国历史上的鼎盛时期。唐朝皇帝有鲜卑的血统，古人说：“唐人多胡气”，反映出在东晋、南北朝民族融合基础上建立的唐朝，既坚持了秦汉以汉族为核心的文化传统，同时吸收了夷狄的成分，具有朝气蓬勃、包容开放等特点。隋和唐朝前期（公元581—755年）是中原王朝的疆域对外扩展的时期。活动在蒙古高原的突厥势力，于公元552年攻灭柔然汗国建突厥汗国，疆土西达里海，北至贝加尔湖，南至阴山一带，与中原王朝为邻。以后突厥分裂为东西两个汗国。东突厥衰落求援，隋朝乘机取得河套之地，置五原、榆林等郡，以后扩展至今新疆东部与青海一带，在北部疆域发展史上有重要意义。在南部边疆，隋朝平定东晋以来割据今云贵地区的爨氏大姓，并恢复对岭南和海南岛的统治。唐朝初年出兵灭了东突厥，将漠南地区收入版图。646年唐朝又击破漠北的薛延陀，拥有大漠南北的广大地区。公元659年唐朝平定西突厥，西突厥及其属国的辖地尽入其版图。在隋唐初年的朝鲜半岛，高丽、百济、新罗三国鼎立。隋朝四次远征高丽均告失败。公元667年唐朝攻下高丽，于其地置都督府州县。开元后期唐朝在东北的辖境缩小，渭水（今朝鲜大同江）以南为新罗所有。

唐代后期和五代，是中原王朝疆域收缩以及边疆王朝疆土扩展的时期。8世纪中叶回纥汗国崛起于漠北地区，以后因内讧而分裂。公元916年契丹建国，以后建国号“辽”。辽朝强盛之时疆域东至大海，西达西域。公元7世纪初，松赞干布统一青藏高原的吐蕃诸部，多次与唐朝争夺安西四镇，成为唐朝的一大劲敌。唐初恢复了前代对今云贵地区的统治，管辖范围从今云南的东北部、中部扩展到云南西部，并设置安南都护府（治今越南河内）。为抵御南下洱海地区的吐蕃军队，唐朝扶持地方势力南诏统一洱海地区。以后南诏扩展与唐朝的利益出现冲突，公元750年南诏攻下姚州都督府（治今云南姚安），与唐朝正式决裂。唐朝三次出兵征讨失败，南诏转与吐蕃结盟，发展为强大的地方政权。

公元755年发生的安史之乱，成为唐朝由盛而衰的转折点。安史之乱引爆了酝酿已久的深层矛盾，唐朝的边疆也出现了严重危机。除被南诏赶出云南等地、对这一地区130余年的经营付诸东流外，唐朝在边疆各地设置的羁縻府州也纷纷放弃，唐朝的疆界全面内收。更严重的是镇守边疆的节度使拥兵自重，唐中央政权对此鞭长莫及。唐朝终结后，中国进入历史上第二次严重分裂的时期。五代十国虽仅约70年，却是战乱频繁、人民饱受摧残的时代。据研究，[4] 受安史之乱的破坏，唐朝后期有人口约5300万，较天宝末年减少2000余万人。五代末年，整个中国的人口约有2900万人，较唐朝后期又减少2400万。

安史之乱后唐朝由盛转衰，固然有唐朝统治趋于腐败、施政屡次失误等方面的原因，同时也表明中原王朝周边的少数民族有了很大发展，形成挑战中原王朝甚至相鼎立的局面。唐朝之后中国进入局部统一的时期。与同一时期北部边疆的辽朝、金朝、夏朝和蒙古相比，宋朝在疆域、综合实力等方面未占优势，何况西南地区还被大理国、吐蕃诸部所统治。在中华大地，乃形成诸多政权之间疆土交错、边疆王朝或政权向中部挤占的形势。这种形势既说明周边的少数民族仍在继续发展，同时也为新的、更高水平的统一奠定了基础。换言之，边疆王朝及边疆政权对辖地的统一与经营，边疆王朝及边疆政权向中部地区挤占，为以后元朝实现更大范围内的统一，尤其是完成北方游牧文明与中原农耕文明较大范围的交融，创造了必不可少的条件。宋代影响疆域形成出现一个重要的因素，即长江中下游地区兴起，取代黄河中下游而成为中国的腹心地带。自元代起，中原王朝对疆域、边疆的关注逐渐转向南方，与中国政治、经济、文化重心的改变有关。

元朝实现了中国历史上第三次全国性的统一。蒙元先后兼并西辽、西夏、金、大理国和南宋，将这些王朝或政权的疆土纳入版图，并设宣政院管理今西藏地区，致使元朝的疆域十分广阔，甚至超过汉唐这两个统一王朝。元朝在全国实行行省制度，将基本疆域纳入行省的管辖之下，在管理方面内地、边疆的差别缩小，因此有利于边疆地区的发展。元朝建立之初，仍继续用兵以满足封赏将士的需要。其时北部疆域包括今西伯利亚，西北面疆域与四大汗国相连，因此元朝将用兵的方向选在西南面。元朝积极经营今云贵地区、广西和相邻的中南半岛，出现经营边疆的重点从西北向西南面的转变。元朝统治边疆地区的又一变化，是顺应宋朝周边地区逐渐分化为边疆与邻邦的趋势，对边疆与邻邦采取不同的应对之策。进一步来说，元朝收回了汉唐两朝初步形成、以后一度被周边政权占据的疆土，而且元代的边疆较前代更为明确和稳定，为中国疆域在清代鸦片战争以前的最终形成，作出了不可磨灭的贡献。

元朝享国不足百年。算上蒙古汗国对汉地的经营，蒙元统治中原王朝旧地约一百五六十年。时间虽然不长，却实现了范围较广、影响较大的一次民族交融。据明末人估计，在入主中原初期，进入中原的蒙古人约有40万人。[5] 这些蒙古人连同家眷以军人、官吏的身份定居各地。除蒙古人以外，还有数十万中亚地区的色目人，随同西征归返的蒙古军来到中国，融合汉族等民族在中国形成回族。唐代以来进入中国的沙陀、吐谷浑、党项、契丹、渤海等族人，自元代起也与汉人融为一体，元朝可说是一个民族大熔炉。长达百余年各民族的广泛杂居和混血，密切了各民族的联系，减弱了彼此间的隔膜，同时使内地与边疆紧密地结合在一起。

明朝建立，北部草原的蒙元后裔鞑靼、瓦剌诸部经常骚扰边境，并曾在土木堡之变中俘虏明朝皇帝英宗。明朝则广修长城，构建起一条东起山海关，西迄嘉峪关的长城防线，借以抵御蒙古诸部的进攻。明朝虽面临来自北部边患的巨大压力，仍在西南边疆驻扎重兵。这些驻军人数众多，以卫所的形式携家带口驻守各地，卫所与在蛮夷地区实行的土司制度互为表里，对稳定西南边疆发挥了重要作用。

清朝形成了较明确的国土观与国防观。通过施行近300年的满蒙联姻，清朝统治者与蒙古上层建立了良好的姻亲关系。清朝还在北部草原积极传播佛教并大量迁入汉人，密切了内地与北部草原的合作关系，有效地解决了游牧势力南下威胁中原地区安全的问题。清朝还多次用兵边疆，抵御了沙俄等外部势力的侵略，有效地维护了疆土的安全。以边疆的相对稳定为基础，为安置内地过多的人口以及获取有色金属等资源，清朝加大经营边疆尤其是西南边疆的力度。雍正朝通过大规模的改土归流，初步实现了对南方土司地区的制度化治理。这些做法既促进了边疆地区的发展，同时加强了边疆与内地的联系，有效地巩固了中国的疆域。如果说蒙元时期的民族交融，主要表现在游牧文明与农业文明的交集与汇合，清代的民族融合则更进一步，大体上实现了农业文明、游牧文明与渔猎文明三者的融合。正是在以上几大文明交集与融合的基础上，中国统一多民族国家得以形成和巩固，并在鸦片战争以前正式形成中国的基本疆域。

三 对边疆的有效统治与遥相羁縻

中国历史疆域的形成和巩固，是一个缓慢发展的渐进过程。具体来说，在中国历史上地位重要的中原王朝，以及参与中国疆域缔造的边疆王朝与边疆政权，各自的统辖范围都经历了一个形成和变化的过程。另外，中原王朝、边疆王朝与边疆政权共同形成古代的中国，古代中国的疆域又经历了共同融合、渐次形成与趋于巩固的发展过程。

在上述的演变过程中，中原王朝、边疆王朝、边疆政权对边疆的有效统治，对有效统治地区周边区域的遥相羁縻，以及中原王朝逐渐将羁縻地区纳入有效统治的范围，最后形成中国的历史疆域，其过程不可谓不复杂。但有一点可以肯定，中国历史疆域的形成和巩固过程，并非如一些外国研究者所声称，是中原王朝对周边夷狄地区进行蚕食或殖民化的结果。事实是中国历史疆域的形成，是中原王朝、边疆王朝、边疆政权历史发展的必然结果。古代中国包括其疆域，是中国的各民族共同缔造的，其形成与巩固经历了从量变到质变的漫长过程；中国的历史疆域，拥有数千年发展演变的历史。古代中国对疆土有效统治的范围不断扩大，遥相羁縻的地区逐渐缩小，最终融合为一个牢固的整体。

秦汉是中国统一多民族国家奠基和初期发展的时期。秦朝统治仅十余年，但创立了中央集权的统治制度，把国家最高权力集中于中央的同时，又将全国划分为若干郡县，为中央王朝统治下的行政区域。秦初分全国为36郡，以后郡数增至40余郡。在边疆和夷狄聚居的地区，秦朝设与县同级的“道”。在周边夷狄地区，汉朝设置有别于内郡的“边郡”。据史籍记载，西汉、东汉在东北、北方、西北、西南、南方设置了多处边郡。据《史记·平准书》，边郡的特点是“以其故俗治，毋赋税”。即不企望改变夷狄的社会与生活方式，沿用夷狄旧俗，对其进行较宽松的统治。另外，朝廷在边郡不征收赋税，边郡的日常费用由周边的内郡支付。可见，汉朝对周边夷狄实行类似牵住马牛套绳的“羁縻之治”，唯此才能维系夷狄不脱离朝廷，但控制的程度必然微弱。汉朝又授降附的夷狄首领以王、侯、邑君和邑长等封号，许其“复长其民”；但未言明王、侯、邑君、邑长的职责和义务。稍不如意，王、侯、邑君、邑长便可能被朝廷废除甚至诛杀。两晋在周边地区的治策类似秦汉，因社会动荡、矛盾尖锐，两晋对周边夷狄的控制较汉朝更为松懈。

隋朝享国日短，治边的成效和影响都不大。唐朝达至鼎盛，以安史之乱为界可分为前后两期。前期为实现太宗“四海如一家”的设想，朝廷“多事四夷”，积极拓边和营边，主要表现在于边疆及其以远地区广置羁縻府州。所置羁縻府州范围之大，设置之快速和随意，都令人瞠目。贞观四年（公元630年）唐朝平定东突厥，在其地大规模设羁縻府州。在突利可汗所统地区，置顺、桔、化、长四州都督府，又分颉利可汗之地为六州，左置定襄都督府，右置云中都督府。以后形成由都护府、羁縻府、羁縻州组成的羁縻府州制度，并推广到全国。唐朝的都护府从汉朝的西域都护府发展而来，管理辖区的边防、行政与夷狄事务。各地都护府虽名称相同，类型却有差异。汉化较明显地区的都护府属正式政区，夷狄聚集区域的都护府则仅有监护性质，仍以故俗管理夷狄。至于羁縻府、羁縻州则专为夷狄而设。开元年间（公元713—741年），唐朝在东北、北方、西南与岭南共设850余处羁縻府州。唐朝全盛时直辖地区的版图虽小于汉朝，但论羁縻府州的范围则远超两汉。

唐朝初期，所置羁縻府州并无固定的制度，正州与羁縻州也少有区别，而是根据设治地区的具体情况处置，做法是依据内附夷狄部落的大小设置，大者为府，小者为州。羁縻府州的都督、刺史由部落首领担任，许可世袭，但对都督、刺史的权利、义务等并无规定，朝廷对都督、刺史统辖的番兵无权过问，通常也不能随意调动。唐代后期羁縻府州的都督、刺史明显坐大，番兵失控成为安史之乱的源头。五代时以番兵为基础形成分裂割据的局面，骄兵悍将使朝廷亦须承颜候色。羁縻府州不纳赋税，所有开销来自国库，因此蕴藏了成本与效益倒挂的危机。

唐代羁縻府州具有的特点，是设置羁縻府州的范围甚广，凡前来朝贡声言归属者，均有可能被设置羁縻府州。另外，唐朝设置的羁縻府州，如同秦朝的道、汉朝的边郡，在形式、内容方面都整齐划一，并无东南西北地区的差别。唐朝的羁縻府州大致分三种情形：第一种是始终处于唐朝的控制之下；第二种是前期为唐朝据有，后来发生了变化；第三种是仅名义上与唐朝有羁縻关系，甚至还有夷狄自作主张设置的。由此可见唐朝所设的羁縻府州，仅是用于羁縻边疆及其以远地区夷狄的一种手段，这也与唐代中国的疆域尚不明确，并处于经常变动之中的状况相适应。另外，唐朝在未能有效管辖的地区也设羁縻府州，拓边、营边及羁縻府州的开支均取自国库，乃使大量羁縻府州的维持出现困难。安史之乱后羁縻府州纷纷脱离，唐朝的疆界明显内收，与羁縻府州制度存在明显的缺陷有关。

从中唐开始，吐蕃、南诏、辽、金、夏、大理国、蒙古等边疆势力崛起，对中原王朝构成严峻的挑战。受形势的影响，宋朝在边疆地区设置的管理机构发生变化。宋朝视辽、金、夏、蒙古为敌国，以大理国、安南等为外藩，与之划界而治。对接受统治的广西则设治收税，实行与敌国、外藩接界地区有别的羁縻州县制度。两宋北有强敌，治边的重点放在北面。前期在广西等地沿袭唐代的做法，即对归附的蛮夷首领以原官授之，沿用传统方式管辖其地。庆历八年（公元1048年），广西羁縻州首领侬智高发动大规模起事，占领广西多地并围攻广州数月。起事被镇压后，宋廷感到有加强对蛮夷统治及警惕安南的必要，乃改革羁縻州县制度。内容如下：一是明确土官的职权和义务，加强了土官的权威和作用；二是组建平时耕作、战时入伍的“峒丁”，组成朝廷可调用的地方武装；三是征收赋税以裨国用。改革后的羁縻州县制度具备以后元朝土官制度的某些特征，但在信用土官和施行的范围等方面，较之元朝仍有明显差距。宋朝在南方蛮夷地区共设羁縻州260余处，羁縻县20余处。

蒙古军平定大理国后，起初在云南等地实行传统的万户制度。但流行于北部草原的下马即牧养、上马即战斗的万户制度并不适用，云南等地动乱不止。赛典赤·赡思丁奉命至云南建立行省，因招降宋朝的广西土官，而得知羁縻州县设置的情形，乃吸收其合理因素创立土官制度，在云南等地获得成功后在南方蛮夷地区推广。对安南、缅国、占城等邻国，元朝实行经过改革的藩属国制度，要求这些藩属国履行接纳朝廷所派达鲁花赤（掌印官）、君王亲朝、定期朝贡、遣送人质等义务。

元朝在南方蛮夷地区实行万户制度，从国家制度的层面，肯定了宋朝废止在各地边疆实行整齐划一的政策，而分别实行不同的治理制度，以及因区分边疆、邻邦而采取不同应对之策的做法，实则肯定了宋代以来中国边疆与邻邦基本形成并趋明确的趋势。元朝在全国推行的行省制度，有利于疆域的统一和巩固，也促进了边疆地区的发展。至于元朝在南方蛮夷地区推行万户制度，在北部草原及类似地区仍实行万户制度，则是顺应已经形成的边疆地区需要更深入的统治，以及深入统治边疆地区，相关制度必须适合当地的社会状况与文化传统的要求。因此，元朝的上述做法，不仅有利于整体统治的巩固，也说明经过宋元中国的疆域与边疆进一步形成，不仅体现在观念发生了改变，而且中央政府采取了切合实际的统治政策，因此具有重要的意义。

元朝作出历史性的贡献，既因元朝实现了更高水平的全国统一，以及有游牧文明与农耕文明进行大范围交融等时代背景，也与蒙古人较少“内华夏、外夷狄”的传统观念，以及处事灵活、善于吸收其他政权的统治经验有关。由于元朝的做法符合客观实际，并在实践中取得良好成效，乃为明清两朝所沿袭，并进一步得到发展。

明朝大致沿袭元朝对边疆与邻邦的划分，对两者采取不同的治策。明朝承受了北部草原瓦剌等蒙古势力侵扰的压力，治边的主要精力放在北方。另外，明朝继承元朝对南部边疆的积极经营，在南部边疆驻扎了大量军队，形成以驻军为主要形式的大规模移民浪潮。明朝对吐蕃地区的统治亦较深入，为清朝实行更有效的金瓶掣签制度奠定了基础。明朝治边虽重视相关制度的补充完善，但后期出现吏治腐败，在处理中央与地方的关系、行政管理的有效性等方面也存在问题。在南部边疆地区，朝廷未能有效遏制麓川土司反叛势力，以及反叛土司与境外势力的勾结及争夺，导致原属明朝版图的中南半岛北部脱离。

清朝统治者强调疆域的重要性，认为对疆域的安全负有历史责任。清朝在疆域、边疆的形成和巩固方面作出的突出贡献，是坚定地维护王朝疆土的安全，并努力将羁縻地区转化为巩固的国土。为此朝廷不惜动用国家的重要资源，使用软硬兼施的策略，坚定地维护王朝版图和边疆的安全。清朝还通过法治治理的途径，促进羁縻地区向正式国土转变。清朝在内外蒙古地区实行盟旗制度，在维吾尔族地区实行政教分离的政策，并对伯克制度进行改革；在西藏地区则实行政教合一的封建农奴制度。这些制度的共同特点，是遵循因地制宜与因时制宜的原则，因此在实践中获得良好效果，推动了羁縻地区向巩固国土的转变。

清朝对边疆各地的治理，以对南方土司地区的经营最为成功。元明两朝在南部蛮夷地区实行土官土司制度，将这些地区初步纳入国家有效管控的范围。在南部蛮夷地区，清初出现因土司违法及恶夷猖獗，致使朝廷丧失管控权的情形。为恢复并强化对上述地区的法治化管理，对这些地区实现有效管控，雍正朝组织了大规模的改土归流。从记载来看，这次改流有明确的目标和预期设计，事前经过周密的调查研究，施行过程中注意策略与政策，因此较圆满达到预期目标。在一些情况特殊的地区，清朝不仅保留各级土司，还进行必要的调整，使之继续发挥积极作用。为实现朝廷的有效管控，清朝在改流地区酌行保甲制度，建立严密的统治机构，惩办危害蛮夷的违法官吏和“汉奸”，同时注意处理新出现的社会矛盾，对改流地区实现社会稳定、持续发展经济起到了积极作用。可以说，中国的版图在鸦片战争以前基本形成，边疆地区明显稳定，既是历史发展的必然，也与清朝的努力经营分不开。清朝制定的边疆管理制度，在历代堪称最为系统、完整和成熟，对中国历史疆域的形成和巩固，发挥了十分重要的作用，也产生了广泛而深远的影响。