第一节　学会发展的法律政策环境

学会发展的法律政策环境是指学会作为社会主体，其设立、运行、管理、终止全过程中所依据的相关法律法规或者政策情况，是根据制定相关法律或者政策的主体所处的层级及政策或者法律自身的效力等级，形成的自上而下的立体性、全方位、多角度的规范性体系，是学会开展相关活动的依据。我们首先回顾学会的发展演进，并分析其所处的政策和法律环境。

一、学会（科技社团）的历史演进

中国近代科技社团的产生与西方有所不同，它不是中国近代科学发展的产物，而是外来文化移植的产物。受当时社会文化等方面的影响，近代科技社团在中国经历了曲折的发展过程，走出了独特的发展道路。[4]

鸦片战争迫使中国融入世界现代化进程，人们在西方思想观念的冲击下开始反思本国积贫积弱的原因。康有为、梁启超等人认为，严禁结社是国家日益衰落的重要原因，强调发挥社团特别是学会在开民智、强国家方面的作用。1895年“公车上书”后，康有为等人在北京、上海两地先后设立强学会，“专为中国自强而立”。随即中国兴起一股举办学会的高潮，药学会、地学会、科学会、数学会、农学会、工程学会等纷纷成立。自戊戌变法开始，中国学会登上历史舞台，当时兴起的学会有具体活动可查者就有72个。

1901年清政府复行新政后，民间结社大大发展，学会、商会、农学会、教育会等大量涌现。至辛亥革命发生以后，“集会结社，犹如疯狂，而政党之名，如春草怒生。”尽管这一时期，作为民间组织的学会在政治、经济、文化等领域都表现积极并显示了自身的力量，但由于连年战争和人们的认识水平不够以及学会管理方面存在严重不足，包括学会在内的民间组织处于政府的严格控制之下，缺乏活力。[5]

民国时期，中国科技社团得到繁荣发展，在这个时期出现了学术意义上的近代科技社团。中华人民共和国成立后，科技社团发展经历了不平凡的时期，1949—1965年科技社团的总体规模较之前有了很大的发展，有学者经过统计指出：此期间，自然科学全国性学会至1964年发展到44个。1966—1977年，十年“文化大革命”对科技社团的发展产生了巨大影响，这个时期科技社团不但停滞不前，且在许多方面出现了前所未有的倒退。直至1978年，科技社团迎来了大发展时期。[6]自改革开放之初到1992年，学术类民间组织的恢复发展形成了改革开放后中国民间组织发展的亮丽的风景线。1977年12月23日，《人民日报》发表评论员文章，报道日前刚恢复活动的中国科协在天津召开中国动物学会等五家学会的学术讨论会，标志着“文化大革命”结束后中国学术性社团活动全面开始。随后，1978年3月18日，全国科学大会在北京召开，会上邓小平着重指出“科学技术是第一生产力”。学术社团的发展风起云涌，从1978年的78家到1979年一跃而至249家。在整个20世纪80年代，全国每年成立的学术类民间组织的总数几乎都在300家以上，这个过程在80年代中后期达到高潮。据1988年全国科协和国家统计局发布的信息，到1987年底，中国科协所属的全国性学会达146家，分科学会1555家，乡镇科普协会46569家，形成了遍及全国城乡的学术性社团及群众性科普网络。[7]

1996年，中国科协所属全国学会已达到165个，在这一时期，我国社会主义市场经济地位确立，中国科技社团由“官办”转向“政社分离”的道路探索。随着中国经济逐步走上市场经济道路，随着改革开放渐趋深入，特别是中国社会转型的逐步全面展开，历经90年代两次清理整顿与统一归口管理，相比经济类社团，学会等科技类民间组织发展相对滞缓。它们在向前发展的同时也在适应新的历史阶段，探索更加积极的生存和发展模式。

进入21世纪，中国科协所属167个全国性学会，加上20个中国科协接受委托行使业务主管单位职责的全国性社会团体，总共187家全国科技社团步入稳步改革发展时期。[8]科技社团的发展融入了非政府组织、非营利组织以及社会组织的相关理念，进入更广阔的空间。科技社团的突出发展目标是，以会员为主体，实现民主办会，建设现代科技社团组织体制和管理模式，用科学技术成果和人才来支持国家的经济发展。

当前中国特色社会主义进入新时代，学会等科技类社团的发展面临着新的机遇与挑战。2012年12月，党的十八大报告指出：“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体系”，党的十八届三中全会首次提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，科技社团研究走入创新和深化发展阶段。[9]

根据不完全统计，截至2016年第一季度，全国经民政部门依法登记的社会组织达到66.48万个。在社会组织蓬勃发展的同时，科技类社团也有了长足发展，2017年中国科协所属全国学会有210家，约占国家级科技类学会的80％。

作为社会组织的重要组成部分，科技社团，包括全国学会发展的整体法律及政策环境正在改善，结构合理、功能完善、竞争有序、诚信自律、充满活力的学会发展格局正在逐步形成。

二、学会发展的政策法律环境

（一）国家治理体系现代化的推进

近年来，我国全面深化改革不断推进，现代市场经济体制以及推进国家治理体系和治理能力现代化有了更加丰富的实践基础。十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”我国不断探索和推进国家治理体系的现代化，这对加快建设政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制提出了新要求。[10]

以社会团体、基金会和社会服务机构为主体组成的社会组织，是我国社会主义现代化建设的重要力量，我国社会组织近年来不断发展，在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等方面发挥了积极作用。同时，目前社会组织工作中还存在法规制度建设滞后、管理体制不健全、支持引导力度不够、社会组织自身建设不足等问题。从总体上看，社会组织在国家治理中发挥作用还不够充分，当前我国正处于全面建成小康社会决胜阶段，改革社会组织管理制度、促进社会组织健康有序发展，有利于厘清政府、市场、社会关系，完善社会主义市场经济体制，有利于改进公共服务供给方式，加强创新社会治理，有利于激发社会活力，巩固和扩大党的执政基础。

尽管国家治理体系和治理能力现代化是2013年在中央文件中首次提出的概念，但就科技类社会组织在国家治理体系和治理能力现代化中的作用而言，却不是全新的内容，中国科协历任领导均有相关论述。[11]学会作为科技社团，是社会治理的重要主体和依托，在推进国家治理体系和治理能力的现代化中起着重要作用。[12]作为党和政府联系科技工作者的桥梁和纽带，中国科协将进一步组织引导科技工作者和学会推进相关领域的全面深化改革，充分发挥科技群团组织优势，立足协同创新驱动，依托科技社团工作，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）政府与社会组织关系的体制变革

我国要完善和发展中国特色社会主义制度，进一步深化改革，推动经济转型升级，更加优化社会治理结构，必须由过去的“政府-企业”二元治理结构转变为“政府-市场经济中间服务体系（社会组织为代表）-企业”三元治理结构，相对应的政府职能必须由“全能政府”“利益政府”向与市场经济相适应的“有限政府”“中性政府”转变。处于国家治理体系变革的时代，政府和社会组织均面临观念转型和制度变化的问题，“政社关系”也将处于较长时间的互动磨合调试期。

1.“政社关系”调试的背景之一是政府职能的转变

十八大以来，中央一方面大力推进政府职能转变，不断简政放权，深化行政体制改革，强调政府向社会力量购买公共服务，将适合市场化方式提供的公共服务事项交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业承担。[13]客观上看，对于政府来说，转移职能的自觉认识和制度推进带来了该事项较为迅速的推进，但发展社会组织是一项艰巨复杂的系统工程，有的行政部门不免存有疑虑和持观望态度。

2016年5月9日，国务院召开全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议，总结分析了近几年来我国行政体制改革进程，认为深化“放管服”改革是推进政府管理改革的重要内容，是推进经济社会持续健康发展的战略举措，改革尽管取得了很大成绩，但是离经济社会发展需要和人民群众期盼还有很大差距。会议对进一步深化“放管服”改革进行了部署，提出中央和地方要上下联动，攻坚克难，在更大范围、更深层次推进“放管服”改革，加快转变政府职能，不断提高行政效能。

2013年以来，中国科协成立了推进学会有序承接政府转移职能工作领导小组和办公室，按照积极、稳妥、试点先行的思路，推进所属学会有序地承接政府转移职能。《中国科协所属学会有序承接政府转移职能扩大试点工作实施方案》要求，要围绕服务改革需要，以科技评估、工程技术领域职业资格认定、技术标准研制、国家科技奖励推荐等适宜学会承接的科技类公共服务职能的整体或部分转接为重点，加强制度和机制建设，完善可负责、可问责的职能转接机制，强化效果监督和评估，尽快形成可复制可推广的经验模式。中国科协应充分发挥独立第三方作用，联合其他部门单位和社会力量，共同推进国家科技评估制度建设，积极开展第三方创新评估，提高科学性、权威性，服务科学决策。[14]

科协在深化行政体制改革方面，应该抓住加快转变政府职能的新机遇，拓展科协组织社会化服务职能。与此同时，对于全国学会而言，为了更好发挥市场经济中间服务体系的社会治理功能与作用，就要不断提升其作为政府职能转移承接主体的能力和水平，而其自身的法治化水平则是有序承接政府职能，发挥参与社会治理最优功能的基础和保障。

2.“政社关系”调试的背景之二是社会组织及其学会自身的管理体制的转变

党中央明确提出“走中国特色社会组织发展之路”[15]的要求，制度设计密集出台，各项实践有效进行，社会组织工作领域发生了历史性变革。代表性的文件是2016年中共中央办公厅、国务院印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》。该意见作为近年来较高层次的政策性文件，强调了社会组织管理制度改革的重要性和紧迫性，明确了改革社会组织制度，促进社会组织健康有序发展的指导思想、基本原则和总体目标，并具体规定了社会组织改革发展方向。

社会组织及其学会自身的管理体制正在发生深层次转变，与学会的未来发展关系重大。一方面，以社团登记制度改革为代表的一系列社会组织管理改革，[16]让科技社团面临更为广泛的市场竞争格局和整合后的监管格局；另一方面，与行政机关脱钩的改革，部分存在挂靠单位的社团，将直接面对市场，面临完善学会治理结构，提升发展经营能力的现实问题。[17]前述变化均给学会的法治化和治理能力提出了新时期的新要求。

（三）十九大报告及其相关精神

在十九大报告中，习近平总书记宣布：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”新时代内涵十分丰富：“这个新时代，是承前启后、继往开来、在新的历史条件下继续夺取中国特色社会主义伟大胜利的时代，是决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国的时代，是全国各族人民团结奋斗、不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代，是全体中华儿女勠力同心、奋力实现中华民族伟大复兴中国梦的时代，是我国日益走近世界舞台中央、不断为人类作出更大贡献的时代。”

综观整篇十九大报告，一方面，关于社会组织发展问题，在以往社会组织制度建设和实践的基础上，继续强调了社会组织在新时期的发展定位，并结合各个领域，提出要发挥好社会组织、慈善事业、志愿服务在决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程中的作用。[18]总地看，在新时代、新征程中，社会组织的作用是多方面的，覆盖了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等各领域。另一方面，在科技领域，对加快建设创新型国家和科技事业发展提出了许多新要求。全面建设社会主义现代化强国，科技与创新势必要发挥重要的支撑作用。[19]中国科协也正在系统总结前一阶段科协系统深化改革工作，深入分析存在的问题与不足，纵深推进科协系统改革。要深入贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，认真落实习近平总书记在“科技三会”上的重要讲话和对群团改革工作的重要批示精神，认真落实中央领导同志近期重要指示精神，持续改进科协工作，纵深推进科协系统改革，加强干部队伍建设，提升服务科技工作者能力，努力在中国特色社会主义群团发展道路上走在前列、作出表率。[20]

作为科技社团的代表，全国学会也会面临更多的机遇与挑战，需要在新时期，以提升自身能力建设为内核，结合学会阶段性特点强化法治化建设，更好发挥其工作效能和业务影响力。

（四）全面推进依法治国——学会发展的法律环境

社会组织作为社会治理的重要参与主体，其参与社会治理，与完善社会主义法治国家的实践及其理论结合，近年来受到越来越多的重视。就社会管理方面而言，十八大报告将“法治保障”第一次写入了加强和创新社会管理的大政方针中，报告提出，要围绕建构中国特色社会主义管理体系，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体系。“法治保障”四个字具有重要的现实意义，充分体现了对社会管理工作的科学把握和高度重视，强化了法治在社会管理中的重要作用。这是中央首次明确提出要实现“社会管理法治化”。[21]

2014年，中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。中国特色社会主义法治体系，其中包含围绕社会组织建立一套完善的法律制度，指向国家对于社会组织的依法管理、社会组织健康发展的法治保障、社会组织转型期的规则衔接、社会组织与相关法律部门的法律对接等重要问题。

《决定》共8次提及“社会组织”，在11个章节中20余处对社会组织改革发展和作用发挥作出新部署、提出新要求，主要内容包括：充分发挥社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制；发挥社会组织在法治社会建设中的积极作用，建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道；发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。此外，《决定》首次明确提出“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”，为社会组织的规范化发展奠定了主基调。

社会的公平正义，科技领域的风清气正，都离不开严谨、公开、透明、健全的法律法规保护，科技社团管理要紧紧围绕科技治理体系和治理能力现代化，认真研究科技创新体制建设，明确科技社团、科技人员在政府转移职能、经济社会发展中的定位，提出相应政策诉求和措施建议，逐步形成以保障科技工作者权益和促进科技创新激发活力的系统完备、科学规范、运行有效的科技创新制度体系，提高科技领域法治水平，激发全国科协组织、学会组织和科技工作者的创新活力。[22]

学会作为社会组织的组成部分，针对学会的相关法律规范及制度完善主要体现为对社会组织的规范体系的完善，其法治化发展也一定会与中国全面推进依法治国的进阶相辅相成，共同成长。