编者导读

一、通用航空系列法律著作编著背景

上海普世律师事务所合伙人刘斌律师及其通用航空法律事务团队致力于通用航空[1]以及相关产业领域法律问题的学术研究和法律实务操作。为广大客户提供优质高效的专业法律服务，并将其研究成果与各位读者分享，是该团队一直孜孜不倦工作的源动力。为尽快将团队的研究成果与读者见面，该团队专门成立了通用航空法律著作编委会，由刘斌律师领衔并担任系列法律著作的总策划、内容拟定和主要编著人，团队其他成员对各自的细分研究领域进行分工写作。根据计划，将陆续出版包括通用航空法律法规汇编、法律实务操作和专项法律问题研究等内容的通用航空系列法律著作。本书是通用航空系列法律著作的第一本，系国内第一本专门针对通用航空的法律法规工具书，填补了国内该领域的法律法规工具书的空白。

二、我国通用航空法律法规体系

航空业属于国家重点管制的行业领域，专业技术性强，且受法律法规政策的影响大，就通用航空而言尤其明显。通用航空是民用航空[2]的重要组成部分，与运输航空[3]一起构成民航强国战略的两翼，在国家经济社会建设中有着不可替代的作用。[4]就整个航空领域而言，中国民用航空局[5]作为国务院主管民用航空事业的部委管理的国家局，先后颁布过数千余件法律文件，涉及航空领域的方方面面。

通用航空和公共航空运输虽然同属于民用航空活动，但是通用航空与公共航空运输在航空器种类、飞机机型、飞行高度、飞行空域、飞行作业内容、飞行时间和机动灵活性等诸多方面具有显著不同。基于以上客观情况，通用航空在航空器产品认证、适航管理、驾驶员审定、航行管理和空域管理等方面与公共航空运输具有较大差异。故编者认为，通用航空活动应由符合其自身特点的专门法律法规进行调整。就通用航空领域而言，我国已基本上建立了以法律、行政法规、部门规章等规范性法律文件为支撑的通用航空法律法规体系。但由于在通用航空领域，我国尚未出台专门针对通用航空的系统性立法，通用航空活动的法律依据多散见于法律、行政法规、部门规章以及规范性文件，绝大多数基础性法律规定适用公共航空运输的有关规定。这也成为制约通用航空业发展的重要因素之一。

如前所述，我国通用航空法律体系已经初步建立，在各个层面都有与之对应的法律法规。[6]在介绍本书的编写内容之前，首先对我国通用航空领域的法律法规体系进行简要介绍。

（一）法律

我国规范通用航空活动的基本法是《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）。它是我国通用航空活动政策和管理的法律依据。[7]《民用航空法》于1995年10月30日经第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，自1996年3月1日起施行；之后，又分别于2009年8月27日、2015年4月24日进行两次修正。为了维护国家的领空主权和民用航空权利，保障民用航空活动安全有序开展，保护民用航空活动当事人各方的合法权益，促进民用航空事业的发展，该法分别从民用航空器国籍和权利、适航管理、航空人员、机场管理与使用、空中航行、公共航空运输、通用航空、搜寻救援和事故调查、损害赔偿责任、外国民用航空器管理、涉外法律关系和法律责任等十多个方面作出了明确规定。通用航空作为民用航空的一部分，与国民经济之间具有密切的联系。[8]目前，《民用航空法》是我国规范通用航空的唯一一部法律，但涉及通用航空活动的规定过于原则，缺乏可操作性，且与通用航空的客观发展情况不相适应。在不久的将来，希望不断通过法律实践，为促进我国通用航空产业的发展，使其在国民经济中发挥应有作用，期待早日出台《中华人民共和国通用航空法》，助力“中国梦”的实现！

（二）行政法规

我国在通用航空领域的行政法规包括通用性行政法规和专门性行政法规。所谓通用性行政法规，是指由国务院制定的既适用于民用航空，又同时适用于通用航空的规范性文件的总称。所谓专门性行政法规，是指仅适用于通用航空的规范性文件的总称。适用于通用航空的通用性行政法规和专门性行政法规主要包括：

1.通用性行政法规

目前，适用于通用航空的通用性行政法规主要有：规范民用机场的建设与管理，保障民用机场安全保卫的《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》；规范民用航空器国籍管理，维护民用航空基本活动秩序的《中华人民共和国民用航空器国籍登记条例》；规范民用航空器权利登记，维护民用航空各方当事人合法权益的《中华人民共和国民用航空器权利登记条例》；维护国家领空主权，规范我国境内飞行活动的《中华人民共和国飞行基本规则》；规范民用机场的规划、建设、使用、管理的《民用机场管理条例》；规范民用航空器的设计、生产、使用和维修，确保飞行安全的《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》；规范外国民用航空器飞入或者飞出我国国界和在境内飞行或者停留的《外国民用航空器飞行管理规则》等。

2.专门性行政法规

目前，适用于通用航空的专门性行政法规主要有：规范执行各项专业任务[9]飞行作业的《关于使用飞机执行各项专业任务的规定》，该规定由国务院、中央军委于1984年12月24日联合下发，其对执行通用航空任务的飞机性质、飞行范围、飞行审批、飞行限制等有关事项作出了规定。

为促进通用航空事业的健康发展，规范通用航空飞行安全的《国务院关于通用航空管理的暂行规定》，该规定由国务院于1986年1月8日颁布，规定中首次将“专业航空”更改为“通用航空”，并对通用航空管理机构、从事通用航空活动的报批、经营活动的审批等作出了规定。该规定在当时为通用航空管理活动提供了法律依据。

专门规范通用航空飞行活动的《通用航空飞行管制条例》，该条例由国务院于2003年5月1日颁布，是对我国进行通用航空飞行活动管理的基本依据。条例对执行通用航空活动的飞行计划申请、报批以及其他特殊类型的通用飞行器的飞行作出了具体要求。

（三）部门规章

所谓部门规章，是指由民用航空政府主管部门制定的规范性文件的总称。由于主管民用航空的政府部门根据国务院有关政府机构改革的规定进行过数次机构调整，现民用航空的大多数部门规章是由原履行民用航空事业管理的中国民用航空总局（正部级）制定的，在2008年3月国务院机构改革后，中国民用航空总局更名为中国民用航空局，并由交通运输部管理。因此，现有的部门规章，既有由中国民用航空总局制定的，也有中国民用航空局制定的，还有交通运输部制定的。目前，适用于通用航空的部门规章共50多部，主要包括市场准入、航空器国籍和权利登记、机场管理和使用、航空器适航管理、空中航行管理、航空人员审定和管理、航空机构审定和管理以及航空事故调查与搜救等八大类别。由于涉及通用航空的部门规章数量较多，在此不一一列举。

我国通用航空领域的法律法规体系除了上述以法律、行政法规和部门规章等不同层级的规范性法律文件构成外，另包括由国务院、民用航空主管部门发布的数量庞大的规范性法律文件。

三、本书内容

本书的内容，即法律法规部分，主要是按照由总体到部分的原则，根据通用航空领域法律法规的特点，并考虑通用航空领域法律法规所规范内容的不同，将其分为民用航空综合、通用航空综合、通用航空市场准入、航空器国籍和权利登记、机场管理和使用、航空器适航管理、空中航行管理、航空人员审定和管理、航空机构审定和管理、航空事故调查与搜救、航空财税专项管理和劳动争议处理十二个部分。具体如下：

第一部分为“民用航空综合”，本部分收录的法律法规主要有以下内容：一是全国人大常委会制定的民用航空领域的基本法，即《民用航空法》，其为民用航空领域一切活动的基本法律依据；二是国务院为维护民用航空的基本秩序，保障民用航空安全所制定的安全保卫条例；三是交通运输部为规范民用航空信息安全，预防控制民用航空事故安全所制定的安全信息管理规定；四是中国民用航空局[10]在行政处罚、行政赔偿、行政许可、行政复议等方面的特别规定；五是国务院和民用航空主管部门为促进民用航空行业的发展发布的有关指导意见。

第二部分为“通用航空综合”，本部分收录的法规主要有以下内容：一是国务院、中央军委联合下发的关于执行通用航空飞行作业和低空空域管理改革方面的规定和意见；二是国务院为促进通用航空事业的发展所颁布的规范通用航空管理的规定，这也是我国最早专门针对通用航空发展和管理的具有最高法律效力的法律文件；三是由中国民用航空局颁布的加快通用航空发展的有关措施和引进进口通用航空器的管理办法；四是国务院办公厅最新颁布的促进通用航空业发展的指导意见，该意见对我国通用航空业的发展提出了总体要求，并分别从培育通用航空市场、加快通用机场建设、促进产业转型升级、扩大低空空域开放、强化全程安全监管和保障措施等方面提出了具体要求。

第三部分为“通用航空市场准入”，本部分收录的法规主要有以下内容：一是中国民用航空局为规范、鼓励、支持国内投资主体投资民用航空业，促进民用航空业快速健康发展而制定的国内投资民航业规定；二是原中国民用航空总局、原外经贸部和原国家计委为规范外资投资国内民用机场、公共航空运输企业、通用航空企业和航空运输相关项目而制定的外商投资民用航空业规定（含补充规定）；三是中国民用航空局制定的开办、经营通用航空活动的通用航空企业的经营许可及监管的规定，以及从事非经营性通用航空活动的有关登记规定；四是国务院颁布的在自由贸易试验区内暂时调整实施有关涉及民用航空业的有关措施的规定。

第四、五部分为“航空器国籍和权利登记”“机场管理和使用”，这两部分收录的法规主要有以下内容：一是国务院、中国民用航空局为规范民用航空器的国籍登记和管理制定的国籍登记条例和国籍登记规定；二是国务院、中国民用航空局为规范民用航空器的权利登记和管理制定的权利登记条例和权利登记条例实施办法；三是国务院、中国民用航空局为规范民用机场的综合管理、总体规划管理、建设管理、使用许可、运行安全管理、收费管理等事项制定的相关规定；四是交通运输部为规范民用航空企业和民用机场在重组、改制等事项所制定的针对性规定；五是专门针对通用机场在机场建设、收费标准和空管运行保障方面的特别规定。

第六、七部分为“航空器适航管理”“空中航行管理”，这两部分收录的法规主要有以下内容：一是国务院、中国民用航空局为规范民用航空器的适航管理，保障航空安全所制定的航空器运行适航管理、适航收费办法、适航指令规定、委任代表和委任单位代表等规定；二是中国民用航空局专门针对外国民用航空器的运行和适航，以及载人自由气球的适航所制定的相关规定；三是国务院、中央军委以及中国民用航空局为规范飞行管理、空中交通、飞行保障事项所制定的相关规定，其中国务院、中央军委制定的《中华人民共和国飞行基本规则》是空中交通管制的根本依据；四是中国民用航空局为规范民用航空的空域管理制定的民用航空使用空域的管理办法；五是中国民用航空局为规范外国民用航空器在我国境内飞行所制定的外国民用航空器的飞行管理规则；六是国务院、中央军委为规范通用航空的飞行活动所制定的飞行管制条例；七是中国人民解放军总参谋部、中国民用航空局为规范通用航空飞行任务的审批专门制定的通用航空飞行任务审批管理规定；八是中国民用航空局为规范民用无人机的空中交通和运行所制定的有关规定。

第八、九部分为“航空人员审定和管理”“航空机构审定和管理”，这两部分收录的法规主要有以下内容：一是中国民用航空局为规范各类航空专业人员的资格审定和管理，制定了包括航空器驾驶员、地面教员、领航员、飞行机械员、飞行通信员、航空安全员、无人航空器系统驾驶员、航空电信人员、空中交通管制员、航空气象人员、飞行签派员和航空器维修人员等十二类人员的资格审定和管理规定；二是中国民用航空局为规范各类航空专业机构的审定和管理，制定了包括航空器驾驶员学校、飞行训练中心、航空器维修单位、小型航空器商业运输运营人以及空中交通管理运行单位安全管理等机构的资质审定和管理规定。

第十、十一、十二部分为“航空事故调查与搜救”、“航空财税专项管理”和“劳动争议处理”，这三部分收录的法规主要有以下内容：一是国务院颁布的对处理民用航空器飞行事故的应急预案；二是中国民用航空局制定的关于飞行事故和飞行事故征候的调查、搜寻援救、应急处理、家属援助等事项的有关规定；三是中国民用航空局、财务部和海关总署就通用航空作业的收费、民航发展基金征收使用管理、通用航空发展资金管理以及进口通用航空器的税收政策等事项的有关规定；四是原中国民用航空总局、原人事部、原劳动和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会、国务院法制办公室等就飞行员流动管理问题联合下发的意见。之后，最高人民法院转发了该意见；原中国民用航空总局针对通用航空的特殊情况又单独下发了《关于规范通用航空飞行人员流动管理有关问题的通知》。

四、阅读提示

为方便读者阅读，就法律文件收录、法律文件说明以及本书的目录等有关事项，提示如下：

（一）法律文件收录

本书收录的法律文件按照法律位阶划分依次为法律、行政法规（含规范性法律文件）、部门规章（含规范性法律文件）以及有关政策等；按照调整的细分事项划分为民用航空综合、通用航空综合、通用航空市场准入、航空器国籍和权利登记等十二个部分，本书是按照第二种方式对通用航空领域的法律法规进行编辑汇编的。细分的每一个部分又由法律、行政法规（含规范性法律文件）、部门规章（含规范性法律文件）以及有关政策组成。每个细分事项所收录的法律文件系编者细致筛选的现行有效的与细分事项直接相关的法律文件。另外，对于现有有效的许多部门规章，其内容基本为民用航空领域的技术性规定，故本书未将其收录。

（二）法律文件说明

1.法律文件的标题

根据立法的规范性要求，法律文件的名称应按照相应法律文件的制定要求命名，但在航空领域，除《中华人民共和国民用航空法》和行政法规外，民用航空主管部门颁布的部门规章和有关规范性法律文件在法律文件的名称使用上具有随意性。比如，中国民用航空总局颁布并于1998年6月10日施行的《民用航空器国籍登记规定》（CCAR-45-R1），其名称中未出现“中国”等字样，但中国民用航空总局颁布并于1999年11月1日施行的《中华人民共和国民用航空器权利登记条例实施办法》（CCAR-49），名称中有“中华人民共和国”的表述；又如，交通运输部于2016年3月11日颁布了《中国民用航空应急管理规定》、《民用航空空中交通管制员执照管理规则》，前者名称中有“中国”二字，后者却没有。这些规定的法律效力等级同为部门规章，颁布部门也为同一部门，但名称却存在表述不一致的情况。本书在编写过程中，对于行政法规、部门规章以及有关规范性法律文件名称中有“中华人民共和国”或者“中国”字样的，基于文件名称一致性的考虑，试图对名称中的前缀进行技术性处理，但为尊重当时立法法律文件名称的严肃性，故未进行任何技术处理，仍沿用原名称。

2.部门规章的部号

在民用航空主管部门颁布的有些部门规章中会标注英文加数字的编码，比如《一般运行和飞行规则》（CCAR-91-R2）、《小型航空器商业运营人运行合格审定规则》（CCAR-135）、《民用航空器驾驶员学校合格审定规则》（CCAR-141）等。在以上规定括号内的“CCAR”是“China Civil Aviation Regulations”的简称，即中国民用航空规章的缩写，也指中国民用航空规章体系，[11]后面标注的英文加数字的编码，称之为“部号”，在日常使用中多称为“∗∗部”。在实践中，任何航空器在中国境内飞行，均须通过相应的运行审定，不同部号的运行审定适用于不同的飞机机型、运行人和飞行范围。比如，CCAR-91部是最基本的运行规章，主要规定了一般非商业运营人、私用大型航空器运营人、商业非运输运营人和航空器代管人等四种运营人的设立和相应的规章要求。

（三）本书的目录

本书目录的编写按照法律法规名称加部号或编号（若有），再加施行日期的格式。比如，“民航总局行政复议办法（CCAR-19）（2006.3.20）”，其中“民航总局行政复议办法”为法规名称，“（CCAR-19）”为部门规章部号，“（2006.3.20）”为该部门规章自2006年3月20日起施行。这样读者通过目录即可快速获取相关法律法规的重要信息，更有利于法律法规查询的便捷性。在此特别说明的是，若某部法规在多年前已经施行，但又经过后面的修订后施行，这种情况下，目录中标注的日期为首次施行的日期，之后修订后施行的相关信息在正文中的法律法规部分有详细说明。

五、编者说

本书之实质为法律法规汇编，故书名确也称之为“法律法规汇编”。编者认为，该汇编较其他部门法的法律法规汇编而言，其编写难度之高，工作量之大，技术性之强，大大超出了编者的预计。究其原因如下：第一，通用航空领域专业性强，短时间难以掌握其法律法规体系和内容；第二，大多数规定颁布时间较早，需要对若干年前的规定进行文本核实和有效性检索；第三，目前国内尚无专门的法律法规出版物可参照，需在重新梳理的基础上归类整理。基于上述原因，编者除花费大量时间用于研读相关法律法规外，先后经历了查阅、搜索、核对、归类、编辑、整理等过程。虽然整个过程是辛苦的，若本书能够为读者提供有效的帮助，编者也深感欣慰。鉴于我国的通用航空业正处于蓄势待发的大环境之下，在一段时间内许多有利于其发展的法规和政策较一般时期的出台速度会更快，新旧法规的交叉在所难免，故请各位读者在密切关注新动向和新规定的同时，也请及时核查有关规定的时效性。

最后，感谢中国法制出版社编辑赵宏老师的支持和辛勤工作！感谢律所团队成员在本书编写过程中提出的宝贵意见和建议！感谢我的家人！你们给我的支持是我这么多年在外奔波的精神动力！感谢多年来一直关心、帮助和支持我的朋友们，虽然不能在此一一提及，但友情永远铭记！

由于编者水平有限，不当之处，在所难免，恳请读者提出宝贵意见和建议。

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[1]根据《中华人民共和国民用航空法》第一百四十五条规定，通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。

[2]根据《中华人民共和国民用航空法》第五条有关规定，民用航空器是指除用于执行军事、海关、警察飞行任务外的航空器。故民用航空，是指使用各类航空器执行除用于军事、海关、警察飞行任务外的所有航空活动。民用航空分为公共航空运输和通用航空两大类。

[3]此处“运输航空”是指公共航空运输。

[4]吕人力等：《中国通用航空蓝皮书》（2015-2016），中国民航出版社2016年版，第111页（张炎：《通用航空产业园发展实践与思考》）。

[5]简称民航局或CAAC，是中华人民共和国国务院主管民用航空事业的部委管理的国家局，归交通运输部管理。中国民用航空局最早于1949年11月2日成立，后经数次更名。1993年4月19日，依据《关于国务院机构设置的通知》（1993），由中国民用航空局更名为中国民用航空总局，为国务院直属机构（正部级）。2008年3月15日，依据第十一届全国人民代表大会第一次会议通过的《第十一届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》，不再保留交通部、中国民用航空总局，组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。

[6]宗苏宁：《中国通用航空产业发展现实与思考》，航空工业出版社2014年版，第22页。

[7]覃睿等：《现代通用航空基础与实务》，科学出版社2014年版，第16页。

[8]耿建华等：《通用航空概论》，航空工业出版社2007年版，第87页。

[9]宗苏宁：《中国通用航空产业发展现实与思考》，航空工业出版社2014年版，第5页。1984年12月24日，国务院、中央军委颁布《关于使用飞机执行各项专业任务的规定》，在该规定中所称的“专业任务”即我们现在所称的“通用航空”。

[10]中国民用航空局是现在的名称，在2008年3月之前称为中国民用航空总局，因前后名称不尽一致，此处原表述为“民用航空主管部门”，但目前的民用航空主管部级单位为交通运输部，当时的中国民用航空总局既非由交通运输部管理，当时的规定也非交通运输部制定，故此处用现在的民用航空事务的直接管理部门，即“中国民用航空局”的名称，但其代表了原中国民用航空总局和现在的中国民用航空局。下同。

[11]目前，中国民航管理的航空公司和其他航空企业全部按照CCAR的要求来建立和健全各自的管理体系。CCAR共有上百部，根据不同的工作性质，各公司选用不同的内容进行规范和管理。民航局局长以民航局令发布的各类民用航空规章。