第四章 村民会议和村民代表会议

第二十一条【村民会议的组成和召集】

村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。

村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。召集村民会议，应当提前十天通知村民。

注解

1998年《村民委员会组织法》第17条第1款规定了村民会议的组成，第18条第2款规定了村民会议的召集。为了更加方便村民、村民代表提议召开村民会议，增强可操作性，充分发挥村民、村民代表的作用，2010年修订进一步明确了提议召集村民会议的途径，即有1/10以上的村民或者1/3以上的村民代表提议应当召集村民会议。

村民会议是村民集体讨论决定涉及全村村民利益问题的一种组织形式，是村民行使自治权利的根本途径和形式。

应用

26.依法被剥夺政治权利的村民是否可以参加村民会议

依照法律被剥夺政治权利的本村村民是否可以参加村民会议，本条没有规定。根据《刑法》第54条的规定，剥夺政治权利是指剥夺公民享有的选举权和被选举权；言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；担任国家机关职务的权利；担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。宪法规定的其他权利，如劳动权、休息权、受教育权、财产权、继承权等，则和一般公民一样享有。因此，依照法律被剥夺政治权利的人作为村民的一员，应当可以参加村民会议，对村民会议讨论的各项问题发表意见，但在选举村委会组成人员时，不享有选举权和被选举权；在罢免村委会组成人员时，不享有表决权。

配套

《宪法》第34条；《民法通则》第11条；《刑法》第54条

第二十二条【村民会议的召开】

召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。

召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。

注解

1998年《村民委员会组织法》第17条第2款对村民会议召开及作出决定的程序作出了规定。2010年修订过程中，有意见提出，本法规定的村民会议召开及作出决定的程序，只适用于一般性的村民会议，有些法律如《农村土地承包法》、《土地管理法》等对村民会议讨论决定如农村土地承包经营方案等事项的参加人员范围、作出决定的表决人数比例等作出了专门规定，本法应明确法律不同规定之间如何适用的问题。考虑到本法与有关法律的衔接问题，明确在什么条件下适用本法、在什么条件下适用其他法律的专门规定，2010年修订增加了衔接性规定，即法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。

1.村民会议的形式。村民会议有两种形式：（1）由本村18周岁以上的村民参加的会议；（2）由每户派代表参加的会议。在通常情况下，村民会议应坚持本村18周岁以上的村民参加的形式。只有在居住分散、或外出人员较多，全体村民不易召集的地方，才采取户派代表的形式。一些重大的村务活动，如选举村委会组成人员、罢免村委会组成人员、讨论通过村民自治章程等，也不能采取户派代表的村民会议的形式。村民会议有18周岁以上的村民过半数参加，或者有2/3以上的户派代表参加，方才有效。

2.村民会议的表决。民主集中制原则是农村基层群众自治的一个重要原则。所谓民主集中制是在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。它既不是无政府主义，也不是个人专制，是把民主和集中有机地结合在一起。这一原则体现在村民会议的表决制度上，就是少数服从多数，即村民会议所作的决定应当经到会人员的过半数通过，只有这样的决定才对全体村民有约束力。

3.关于列席村民会议。随着农村社会主义经济的不断发展，村委会同外界的联系越来越多，村内有不少驻在本村的企业、事业单位和群众组织，他们同本村发生着各种利益关系。村民会议在讨论本村村务时，往往会涉及他们的利益，这时就要邀请他们派代表列席村民会议。列席会议的代表不具有表决权，但有些事项应征得他们的同意。

应用

27.召开村民会议需要什么条件

在通常情况下，村民会议应尽量坚持本村18周岁以上的村民参加的形式，也可以采取户的代表的形式。在有条件的地方应当尽可能召开本村18周岁以上的村民参加的村民大会。这是因为：第一，随着农村经济社会和文化的发展，农民公民意识、个人权利意识的增强，以及农户家庭内部成员观念及至利益的分化，户代表将越来越不能完全代表户内各个成员不同的看法和主张，而户内其他成员也需要表达自己的诉求；第二，村里有些特定的事务，不仅仅关系到家庭户，可能更直接关系到个人，由本村18周岁以上的村民来开会讨论效果更好。

根据村民会议召开形式不同，村民会议召开的法定人数条件也有所不同：一是有本村18周岁以上村民的过半数参加，二是本村2/3以上的户的代表参加。如果参加的人数条件不符合上述规定，则村民会议因未达到法定到会人数而无法召开，强行召开进行表决的则无效。

第二十三条【村民会议对村民委员会的监督】

村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。

村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。

注解

1998年《村民委员会组织法》第18条对村民会议的职权作出了规定。2010年修订在此基础上增加了两方面的规定：第一，增加了村民会议撤销或者变更村民委员会、村民代表会议不适当决定的内容。村民委员会是执行村民会议决议的机构，村民代表会议是根据村民会议授权讨论决定授权事项的组织形式，其权源均来自全体村民以及全体村民行使权力的组织形式——村民会议。从这一点上来讲，村民会议对村民委员会、村民代表会议的纠错机制是其中应有之义。第二，增加村民会议对村民代表会议授权的内容。由于有些地方的村召开村民会议较为困难，为增强可操作性，此次修订对于村民代表会议权能的内容有所增加。因此在村民会议难以经常召开的情况下，由村民会议授权村民代表会议行使村民会议的部分职权，是符合实际需要的。

应用

28.村民会议对村民代表会议授权的方式有哪些

村民会议对村民代表会议的授权方式可以分为三种：一是一次性授权。如每次换届选举以后，召开村民会议向本届村民代表会议授予若干事项的讨论决定权。二是在村民自治章程中授权。通过制定或者修改村民自治章程，在村民自治章程中明确列出村民会议授予村民代表会议行使的各项职权。三是专项授权。如针对每个具体的重大村务事项，专门召开村民会议向村民代表会议授权，授权内容只涉及特定的重大村务事项。总之，村民会议向村民代表会议授权的具体内容和方式，应根据各地实际情况来进行。

第二十四条【村民会议讨论决定的事项】

涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：

（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；

（二）从村集体经济所得收益的使用；

（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；

（四）土地承包经营方案；

（五）村集体经济项目的立项、承包方案；

（六）宅基地的使用方案；

（七）征地补偿费的使用、分配方案；

（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；

（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。

法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。

注解

1998年《村民委员会组织法》对村民委员会须提请村民会议讨论决定的涉及村民利益的事项作出了规定，除兜底条款外一共列举了七项事项。随着农村社会经济发展，特别是农业税费的改革、公共服务的扩大和社会主义新农村建设的推进，农村许多情况已经较上世纪九十年代发生了巨大变化，须由村民会议讨论决定的事项也需要根据新情况进行相应调整。同时，对涉及村集体经济组织财产和成员权益的事项的讨论决定程序作出衔接性规定。本条是关于涉及村民利益须经村民会议讨论决定的事项的规定。

配套

《农村土地承包法》第18、27、48条；《物权法》第59条；《土地管理法》第14、15、47-49条；《草原法》第13条

第二十五条【村民代表会议的组成和产生】

人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。

村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。

村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。

注解

2010年修订《村民委员会组织法》，明确提出了“村民代表会议”的概念，从法律上确立了村民代表会议制度，使之成为经常性议事组织，代行村民会议的部分职权。同时，增加了对村民代表会议构成、村民代表产生、任期等的规定。

村民代表开会是特殊情况下村民会议的补充形式，既不是村民会议的常设形式，也不是村民自治的专门监督机构。其讨论的事项来源于村民会议的授权，自身没有独立的职权，行使村民会议授予的权力。凡是村民会议授权的事项，村民代表会议均可以行使职权；凡是村民会议没有授权的事项，村民代表会议便无权讨论决定。村民代表开会决定的事项不得同村民会议的决定相抵触，也不得超越村民会议的授权。村民会议有权撤销与村民会议的决定相抵触或者越权作出的或者是不适当的决定。

1.村民代表会议设立的条件。

村民代表会议的设立取决于以下两个条件：一是村的规模，要求人数较多的村才能设立村民代表会议。多少人的村为人数较多的村，法律没有规定，可以由各地根据本地区的人口密集程度和居住状况确定。二是村的区域分布状况，只有居住分散的村才可以设立村民代表会议。一个村由几个甚至多个自然村组成，地域面积较广，交通不便，可以认定为是村民居住分散的村。

2.村民代表会议的人员构成

村民代表会议的人员构成主要有两部分，一是村民委员会成员，二是村民代表。各地在实践中，对村民代表会议的组成有不同的做法，有的由村民委员会成员、村民代表和居住在本村的各级人大代表组成，有的由村民代表和村民委员会成员组成，有的由村民代表、村民委员会成员和村民小组长共同组成，还有的规定村民代表会议只能由村民代表组成，村民委员会成员只能列席村民代表会议。2010年修订的《村民委员会组织法》明确规定村民委员会成员为村民代表会议的法定组成人员，这是因为村民委员会是村民选举出来为村民办事的组织机构，是村民自治的具体组织者和实施者。村民委员会的性质、地位及其职能对村民委员会成员提出了多方面的要求，这决定了村民委员会成员一般都具有一定的能力和素质。村民代表会议作为村民会议的补充形式，由村民大会选举产生的村民委员会成员参与其中，能更好地组织村民代表会议履行职责，实现自治。但是，也要防止村民代表会议被村民委员会成员操控，使村民自治成为村干部自治。为此，法律在村民代表会议组成人员构成比例上作了明确要求，即村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，以降低村民委员会成员在村民代表会议中所占的比例，使村民代表会议讨论决定事项，真正体现村民代表的意志。

关于村民代表会议中妇女代表的比例，法律明确要求妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的1/3以上。我国农村地区长期以来受男尊女卑思想影响比较大，男女受教育程度差别较大，农村妇女的家庭和社会地位相对较低，对社会事务的参与程度相对较弱。法律明确规定妇女代表在村民代表会议中的比例，有利于推动农村妇女参与管理社会事务，增强农村妇女参政议政意识。特别是随着农村人口流动加大，大量男性青壮劳动力外出打工、经商，在农村留守老人、留守妇女、留守儿童现象普遍，妇女成为农村村务管理的重要力量，法律应当对妇女在村民自治中的作用予以充分保障。

村民代表由推选产生，具体方式有两种方式：（1）村民按户推选产生，按5—15户推选产生1名代表，户数较多的村可由15户推选1人，户数较少的村可由5户推选1人，具体多少户推选1名代表合适，由各地根据情况确定；（2）各村民小组推选产生，每个村民小组推选产生多少名代表，由各地根据具体情况确定。推选的方式既可以是一人提名，其他人同意，也可以通过多次协商一致产生，还可以是选举产生。村民代表应具备一定的参政议政能力，对本村情况比较熟悉和了解，能够客观公正地代表和反映村民的利益和要求。村民代表的人数不宜过少，也不宜过多。具体可根据本村的人口数、居住状况、交通条件、利益分布等情况，由村民会议决定。

关于村民代表的任期，法律没有规定。各地方的规定也不一致。村民代表的职责主要是三个方面：一是参加村民委员会召集的会议，讨论决定村民会议授权的事项；二是与推选自己的村民联系，反映他们的意见和建议；三是会议作出决定后，负责向推选自己的村民传达，动员村民认真遵守和执行。

应用

29.村民代表会议与村民会议的关系如何处理

在实践中应当注意一种倾向，即用召集村民代表开会取代村民会议。由于村民代表人数少，召集会议方便，遇有不同意见，也好做工作。因此，有的地方为了图省事、省麻烦，只召集村民代表开会，而不召开村民会议。这种做法是不妥当的。应当明确，只有人口较多或者居住分散，召开村民会议有困难的村，才可以召集村民代表开会，行使村民会议授予的职权。并且对于村中的一些重大问题，如村民委员会换届选举、罢免村民委员会成员、制定村经济发展规划、制定村规民约和村民自治章程等，必须召开村民会议来讨论解决，以便充分发扬民主，保证和维护大多数村民的利益。

配套

《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》；《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》；《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》

第二十六条【村民代表会议的召集和召开】

村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。

村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。

注解

本条是2010年修订《村民委员会组织法》新增加的内容。在明确村民代表会议作为村级民主决策基本形式之一的法律地位后，为保证村民代表会议根据村民会议授权及时有效地实施民主决策，法律对村民代表会议的召集、召开及进行民主决策的法定条件作了规定。村民代表会议由谁召集，在《村民委员会组织法》修订过程中，曾有不同意见。一种意见认为，应当建立召集人制度，负责召集村民会议和村民代表会议，以避免村民委员会因为各种原因而不愿召集村民会议或者村民代表会议。

本条明确规定，村民代表会议由村民委员会召集。村民委员会召集村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项，包括讨论决定本村享受误工补贴的人员及补贴标准、从村集体经济所得收益的使用、本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案、宅基地的使用方案等；经村民会议授权，村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。村民委员会是村民选举出来为村民办事的组织机构，是村民自治的具体组织者和实施者，它不仅可以通过召集村民会议而且可以通过召集村民代表会议组织讨论决定涉及本村经济及公益事业发展等村务管理方面的事项。当然，就村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定这三项内容来说，因涉及对村民委员会自身及其成员的工作评价，如果村民委员会成员尤其是主要成员对自身工作获得评价的把握不是很大的话，有可能不会主动召集村民代表会议。但是，法律规定的村民委员会召集村民代表会议既是一种权利，也是一种义务，既可以主动召集，也可以被动召集。当有1/5以上的村民代表提出建议召开村民代表会议时，村民委员会应当召集村民代表会议。这就对村民委员会不主动召集村民代表会议进行了补救。

此外，法律从时间上对村民代表会议的召开提出了要求，即村民代表会议每季度召开一次。这是对村民代表会议召开的最少次数要求。一个季度一次例会，是对村民代表会议召开的定期要求，以此体现村民代表会议制度的权威性和严肃性。这同时有利于村民代表会议及时商议本村事务，有利于村民委员会更好地贯彻落实村民自治意愿，也有利于村民代表会议对村民委员会工作的监督。当然，根据实际情况和需要，村民代表会议可以根据1/5以上的村民代表提议而不定期召开，以解决因某些特殊情况而随时召开村民代表会议的情形。

法律不仅对出席村民代表会议的人数规定了具体要求，对所作决定的通过人数也作了规定，所作决定应当经到会人员的过半数同意，以此保证所作决定的代表性、权威性。

召开村民代表会议，应当充分保障村民代表的知情权，调动村民代表履职的积极性和主动性，保证村民代表履行决策和监督职能。村民代表会议讨论的具体事项，在村民代表会议召开之前，应当事先通告村民代表，以便村民代表广泛征求村民意见，代表村民利益和意愿，参与有关问题的讨论；村民代表会议作出的决策和达成的决定，必须尽快向广大村民公布和宣传，以利于村民代表会议决议和决定的顺利贯彻，推动村民自治和依法治村的落实。

第二十七条【村民自治章程和村规民约】

村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。

村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

注解

由于受传统道德观念、风俗习惯及社会经济发展水平的影响，有些地方的村民自治章程和村规民约仍存在与现行法律或法律精神相抵触的情形。在《村民委员会组织法》修订过程中，有些常委委员、部门和地方指出，一些地方的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定存在违反法律、法规，侵害村民利益的情况，应当加强乡镇政府对村规民约及村民会议或村民代表会议所作决定的指导和监督。为此，《村民委员会组织法》修订时增加了乡、民族乡、镇的人民政府对村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议所作决定进行指导监督的规定。

应用

30.制定村民自治章程和村规民约必须遵循的原则

（1）合法性原则

合法性原则要求村民在制定村民自治章程和村规民约过程中，要依法立约。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定，不得与宪法、法律法规和国家政策规定不一致；不得与宪法、法律法规和国家政策的精神和宗旨相违背；不得超越村民自治章程和村规民约的权限范围；不得规定不适当的处罚措施。

（2）民主性原则

村民是制定村民自治章程和村规民约的主体，也是实践村民自治章程和村规民约的主体。为了保证制定出来的村民自治章程和村规民约得到村民的真正拥护，要充分发扬民主，坚持走群众路线，提高村民对制定村民自治章程和村规民约重要性的认识，让村民广泛参与，从群众中来，到群众中去，使村民自治章程和村规民约真实反映全体村民的共同利益和愿望，使广大村民能自觉自愿地遵守执行村民自治章程和村规民约。

（3）实效性原则

制定村民自治章程和村规民约，要切合实际，从本村实际出发，充分考虑本村的风土人情、村民文化水平、经济状况、交通地理资源等自然条件，尊重村民的意见和合理要求，做到有的放矢，不能简单照抄照搬法律法规、政策条文，或完全仿效其他村的做法，也不应一味贪大求全，要合理可行，便于操作。另外，文字要简洁明了，形式要生动活泼，易记易懂，便于村民遵守执行。

31.如何制定村民自治章程和村规民约

村民自治章程和村规民约的制定必须符合法定的程序，须经村民会议制定通过。首先，村民委员会根据本村的实际情况，针对需要解决的实际问题和村民普遍关心的事项，以及本村发展和建设密切相关的问题，通过调查研究，广泛征求意见，提出村民自治章程需要规定的内容，确定在哪些方面制定村规民约。其次，就提出的内容和事项，发动村民广泛讨论提出意见，由村民委员会集中村民意见，拟定村民自治章程和村规民约草稿，再次征求村民意见。第三，根据村民讨论意见作进一步修改完善，提交村民会议表决。村民会议表决村民自治章程和村规民约，应当有本村18周岁以上村民的过半数，或者本村2/3以上的户的代表参加，并经到会人员的过半数通过。最后，村民自治章程和村规民约通过后，要以适当形式公布。可以印发各家各户，也可以张贴公布。

制定村民自治章程和村规民约，一要防止村干部脱离群众，闭门造车，自行制定条文；二要防止由上级政府统一提出条文内容，群众只是简单举手通过。要避免村民自治章程和村规民约成为“官约”，流于形式，影响村民自治的真正实现。村民自治章程和村规民约制定以后也不是一成不变的，在保持其相对稳定的同时，还要根据实际情况适时修改、完善。

配套

《宪法》第24条第1款；《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》

第二十八条【村民小组会议】

召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。

村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。

属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。

注解

为了切实保障村民依法办理自己的事情，保障村民利益不受侵害，2010年修订《村民委员会组织法》，增加了村民小组会议制度，细化了村民小组会议召开及表决通过决定的条件，明确了村民小组组长的任期，对属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，与有关法律规定作了衔接。

应用

32.如何对村民不满意的村民小组长进行更换

村民小组长不能正确履行自己的职责，本组村民不满意的，村民有权向村民委员会提出更换要求。更换村民小组长时，由本小组1/5以上有选举权的村民提出，有选举权的村民过半数同意，更换有效。村民委员会无权随意更换村民小组长。村民小组长缺额的，应及时进行补选。

配套

《土地管理法》第10条；《农村土地承包法》第12、18、48条；《物权法》第59、60、62条