一、社区工作

（一）综合

法律

中华人民共和国人民调解法

（2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过 2010年8月28日中华人民共和国主席令第34号公布 自2011年1月1日起施行）

理解与适用

人民调解是一项具有中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，被国际社会誉为化解社会矛盾的“东方经验”。我国宪法、民事诉讼法对人民调解的性质和基本原则作了规定。1989年国务院公布施行了《人民调解委员会组织条例》，进一步促进了人民调解工作的发展。

随着经济社会的不断发展，人民调解法律制度在组织规范、程序规范和协议效力等方面，都需要通过立法进一步完善，以适应新形势下人民调解工作发展的需要，充分发挥人民调解在化解矛盾、解决纠纷、维护稳定、促进和谐方面的“第一道防线”的作用。在这个大背景下，《中华人民共和国人民调解法》于2010年8月28日经第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过，该法共6章35条，主要内容是：

第一，完善了人民调解组织形式

村民委员会和城市居民委员会的人民调解委员会是人民调解工作的组织基础。随着日益发展的人民调解工作的需要，人民调解组织的形式也有了新发展，人民调解法在现行法律、行政法规规定的基础上，完善了人民调解组织形式。

一是人民调解法第7条明确规定：人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。

二是进一步规范了村民委员会、居民委员会、企业事业单位的人民调解委员会的设立、组成和推选程序。人民调解法第8条规定：村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。人民调解委员会由委员3至9人组成，设主任1人，必要时，可以设副主任若干人。人民调解委员会应当有妇女成员，多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。第9条规定：村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生；企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生。人民调解委员会委员每届任期3年，可以连选连任。

三是进一步扩大了人民调解组织的范围。人民调解法第34条规定：乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷。

第二，明确了人民调解员的范围、条件、行为规范和保障

为了提高人民调解员队伍的整体素质，优化人民调解员的队伍结构，以适应人民调解工作的发展要求，人民调解法对人民调解员规定了以下制度：

一是规定了人民调解员的范围和条件。人民调解法第13条规定：人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。第14条规定：人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。

二是规定了人民调解员的行为规范。人民调解法第15条规定：人民调解员在调解工作中有偏袒一方当事人的、侮辱当事人的、索取、收受财物或者牟取其他不正当利益的以及泄露当事人的个人隐私、商业秘密的行为之一的，由其所在的人民调解委员会给予批评教育、责令改正，情节严重的，由推选或者聘任单位予以罢免或者解聘。

三是人民调解法第16条规定了人民调解员的误工补贴和在人民调解工作岗位上致伤致残或牺牲的人民调解员及其家属的国家救助和抚恤制度。

第三，规范了人民调解程序

人民调解法将实践中行之有效的经验、措施总结提炼上升为法律制度，用以指导、规范人民调解工作实践。

一是规定了人民调解的申请程序。人民调解法第17条规定：当事人可以向人民调解委员会申请调解；人民调解委员会也可以主动调解。当事人一方明确拒绝调解的，不得调解。

二是规定了调解员的选择和调解的方法步骤。人民调解法第19条规定：人民调解委员会根据调解纠纷的需要，可以指定一名或者数名人民调解员进行调解，也可以由当事人选择一名或者数名人民调解员进行调解。第20条规定：人民调解员根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，可以邀请当事人的亲属、邻里、同事等参与调解，也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解。人民调解委员会支持当地公道正派、热心调解、群众认可的社会人士参与调解。第21条规定：人民调解员调解民间纠纷，应当坚持原则，明法析理，主持公道。调解民间纠纷，应当及时、就地进行，防止矛盾激化。第22条规定：人民调解员根据纠纷的不同情况，可以采取多种方式调解民间纠纷，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。

三是规定了当事人在调解中的权利义务。人民调解法第23条规定，当事人在人民调解活动中享有下列权利：选择或者接受人民调解员；接受调解、拒绝调解或者要求终止调解；要求调解公开进行或者不公开进行；自主表达意愿、自愿达成调解协议。第24条规定，当事人在人民调解活动中履行下列义务：如实陈述纠纷事实；遵守调解现场秩序，尊重人民调解员；尊重对方当事人行使权利。

第四，确立了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接机制

为贯彻调解优先原则，人民调解法规定了人民调解与司法纠纷解决机制的衔接制度。人民调解法第18条规定：基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。根据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，确立了对人民调解协议的司法确认制度。人民调解法第33条规定：经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。

第五，加强了对人民调解工作的指导和保障

为确保人民调解工作正常开展，调动广大人民调解员积极性，落实国家对人民调解工作的支持保障责任，人民调解法第6条规定：国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。第12条规定：村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。此外，人民调解法第5条还规定：国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。

第一章 总则

第一条【立法目的和立法根据】为了完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。

《宪法》第111条；《民事诉讼法》第16条；《人民调解委员会组织条例》第1条；《人民调解工作若干规定》第1条

第二条【人民调解定义】本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。

本条规定的是人民调解的含义，在理解时应当把握以下几点：

（1）人民调解是在人民调解委员会的主持下的一种群众性活动。群众性、自治性和民间性是人民调解的本质特征。根据本法第7条的规定，人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。人民调解员来自于群众、服务于群众；人民调解坚持平等自愿原则；人民调解程序灵活便捷、不拘形式等等，都充分体现了人民调解的群众性、自治性和民间性特征。保持人民调解的这种特征，有利于纠纷当事人自愿选择和接受调解，不妨碍在调解不成时另行行使诉讼权利，从而发挥人民调解在化解矛盾纠纷中的优势和作用。

（2）通过说服、疏导促使当事人双方平等协商，自愿达成调解协议。人民调解工作主要是在人民调解委员会主持下，通过人民调解员积极地在矛盾双方当事人之间说服、疏导，帮助交换意见，提出解决纠纷的建议，引导当事人自愿达成解决纠纷的协议。人民调解的方式方法是多样的，调解程序是灵活的，有利于调解组织和人民调解员及时采取积极措施予以解决，有效化解社会矛盾，达到从源头上减少纠纷的目的，实现法律效果、政治效果、社会效果的统一。如果人民调解的程序和方式强求模式化、程式化，反而会导致人民调解制度失去生命力。

（3）人民调解的工作范围为民间纠纷。人民调解制度自产生以来，调解的范围基本上是公民与公民之间的婚姻、继承、赡养、邻里关系、小额债务、轻微侵权等一般民事纠纷。随着经济社会的发展变化，特别是在目前的社会转型期，人民调解的范围，从纠纷主体到纠纷内容，都有了较大的拓展和变化。比如因土地承包、村务管理、征地拆迁、环境污染、劳资工伤、物业管理、医疗纠纷、催讨欠薪等社会热点、难点等引发的矛盾纠纷不断增多。根据近年的实践，一般认为，凡是发生在公民与公民之间、公民与法人或者其他组织之间，涉及当事人有权处分的人身、财产权益的纠纷，都属于民间纠纷，都可以通过人民调解来处理。但法律、行政法规规定应当由专门机关管辖处理的纠纷或者禁止采用调解方式解决的纠纷除外。这样理解，符合宪法及有关法律对人民调解的规定，也是人民调解区别于其他纠纷解决机制的明显特点。

《民事诉讼法》第16条；《继承法》第15条；《婚姻法》第43-44条；《劳动争议调解仲裁法》第5条、第7条；《城市居民委员会组织法》第3条、第13条；《人民调解委员会组织条例》第2条、第5条；《人民调解工作若干规定》第2条、第3条

第三条【人民调解工作基本原则】人民调解委员会调解民间纠纷，应当遵循下列原则：

（一）在当事人自愿、平等的基础上进行调解；

（二）不违背法律、法规和国家政策；

（三）尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

［在当事人自愿、平等的基础上进行调解］

自愿平等原则是人民调解的基础。人民调解应当在当事人自愿、平等的基础上进行。当事人可以接受调解，也可以不接受调解，即使在调解的过程中，当事人也可以拒绝继续调解；当事人可以接受人民调解委员会安排的调解员，也可以自主选择调解员；当事人可以接受调解员提出的调解方案，也可以自行提出调解方案；当事人可以自主选择达成书面协议还是口头协议，等等。当事人在调解的过程中享有平等的地位，权利行使平等，义务履行平等，任何人均不享有特权。

［不违背法律、法规和国家政策］

民间纠纷的内容主要涉及法律规范调整的范畴，也有许多纠纷涉及道德规范调整的范畴。在法律规范调整的范畴中，又主要是民事权利义务规范。因此，人民调解主要依据法律、法规、规章、国家政策进行。在不违背法律、行政法规设定的强制性规定的前提下，可以依照社会公德、村规民约、公约良俗、行业惯例进行调解。纠纷调解的结果对当事人权利义务的确定，不得违反法律、法规的明确要求，不得侵害公共利益和第三方权益。

［尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利］

尊重当事人权利原则是人民调解的保障。调解、仲裁、行政或司法途径，都是当事人维护自身合法权益的有效途径，各具优势和特点。选择哪种途径主张权利，维护利益是当事人的权利。运用人民调解，采用说服、协商、疏导等办法，及时解决矛盾纠纷，在预防和减少纠纷，增进团结、促进和谐上发挥了重要、不可替代的基础性作用。但是，这项制度本身的优势建立在尊重当事人权利、自愿、平等的基础上，而不是把人民调解作为所有纠纷的解决机制。这是人民调解的性质和功能定位决定的，是人民调解获得社会公信力的重要保障。面对纷繁复杂的矛盾纠纷，需要健全完善多种纠纷解决方式有机结合的机制，整合多样资源，既突出人民调解化解矛盾的基础性作用，又畅通其他权利救济渠道的衔接配合，最终达到化解矛盾、维护稳定、促进和谐的目的。

《民事诉讼法》第16条；《人民调解委员会组织条例》第6条；《人民调解工作若干规定》第4条

第四条【人民调解不收费】人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。

《人民调解委员会组织条例》第11条；《人民调解工作若干规定》第8条

第五条【对人民调解工作的指导】国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。

基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。

本条是关于对人民调解工作指导的规定。

1.指导工作体系

（1）指导机构。承担人民调解工作指导职责的机构包括司法行政部门和人民法院。其中，县级以上各级司法行政部门负责指导本级行政区域内的人民调解工作。基层人民法院负责对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。

（2）指导职责划分。司法行政部门对人民调解工作的指导职责是全面系统的，包括了对人民调解工作组织、队伍、业务、工作等各个方面，基层人民法院对人民调解工作的指导是对人民调解委员会调解民间纠纷的活动进行业务指导。

2.司法行政部门对人民调解工作的指导

司法行政部门对人民调解工作的指导，就是由县级以上司法行政部门在正确把握人民调解工作科学理论和规律的基础上，按照人民调解工作的法律规范和方针政策，立足于人民调解工作实际情况，对人民调解工作的发展方向做出指示，对人民调解组织建设、队伍建设、业务建设、制度建设等进行指引，对人民调解工作活动进行规范、保护和监督。具体而言：

（1）对人民调解工作的指引和规范。具体包括：①制定相关政策；②加强调查研究；③总结交流经验；④做好人民调解委员会的组织建设、队伍建设、业务建设和制度建设的指导工作。

（2）对人民调解委员会日常工作的指导。主要包括以下内容：①及时解答、处理人民调解委员会或者纠纷当事人就人民调解工作有关问题的请示、咨询和投诉；②应人民调解委员会的请求或者根据需要，协助指导对矛盾纠纷的调解活动，特别是那些比较疑难的纠纷、涉及群众切身利益的热点难点纠纷以及群体性纠纷等；③对人民调解委员会主持达成的调解协议进行检查，发现违背法律、法规、规章、政策和公序良俗的，及时指出并督促人民调解委员会告知当事人，通过合理程序予以改正。

（3）对人民调解员的业务培训。加强业务培训是司法行政机关指导人民调解工作的重要职能。县级司法行政部门，是对人民调解员进行业务培训的主要机关，要按照司法部和省级司法行政机关的要求，结合本地实际，制定完备的人民调解员培训规划，明确培训的目标、任务、人员、内容、方式方法和经费保障等，并精心组织，定期实施，切实提高人民调解员的业务素质和调解能力。

3.基层人民法院对人民调解工作的指导

对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导是基层人民法院的法定职责。由于人民法院是国家的审判机关，因此基层人民法院对人民调解工作的指导主要是通过审判活动在业务上给予指导。

（1）通过审理涉及人民调解协议的民事案件进行指导。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导的一项重要内容，就是审理涉及人民调解协议的民事案件。经人民调解委员会调解达成调解协议以后，纠纷双方当事人认为有必要的，可以在规定期限内向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认人民调解协议有效、无效，并通过司法确认工作对人民调解委员会的业务工作进行指导。对人民调解委员会工作中存在的问题，人民法院应当以适当的方式告知主管的司法行政部门和制作调解协议的人民调解委员会，提出相关的意见和建议，以便在今后的调解工作中加以改进。

（2）与司法行政部门密切配合进行指导。加强对人民调解工作的指导，需要基层人民法院通过与司法行政部门进行密切配合，通力合作，共同开展工作。县级司法行政部门和基层司法所，应当主动加强与基层人民法院的联系、配合，及时了解掌握纠纷当事人就人民调解协议向人民法院提起诉讼的情况，以及人民法院依法维护、变更及撤销调解协议的情况，发现人民调解工作及调解协议制作过程中存在的问题，总结经验教训，针对薄弱环节，采取有效措施，进一步改进和提高工作质量。

（3）通过诉讼调解与人民调解有机衔接进行指导

加强对人民调解工作的指导，需要基层人民法院切实采取有效措施，努力实现诉讼调解与人民调解的衔接配合，把指导人民调解工作与审判质量效率评估体系建设结合起来，用制度来引导和激励广大基层法官在实践中努力实现审判活动与非诉讼程序的协调运行。

此外，还需要正确处理好人民调解协议书与人民法院裁判文书的效力衔接，重视发挥诉讼调解程序简便、成本较低、便于执行的优势和人民调解信息灵、反应快、情况明的特点，力求案件处理法律效果和社会效果的有机统一。

《人民调解委员会组织条例》第2条

第六条【鼓励和支持人民调解工作】国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。

［对人民调解工作经费的支持和保障］

（1）明确责任主体为县级以上地方人民政府，即县（市、区）、市（地、州）、省（区、市）三级政府，其经费来源性质为地方财政。

（2）明确支持保障内容为人民调解工作经费。实践中，人民调解工作经费的开支范围应当包括司法行政机关指导人民调解工作的经费、人民调解委员会的补助经费、人民调解员的补贴经费。

（3）县级以上地方人民政府对人民调解工作经费的职责是给予必要的支持和保障。支持是基本的要求；保障是一项硬性责任，即地方政府必须拨付人民调解工作所需经费，以确保人民调解工作顺利开展；支持和保障以必要为限度。

（4）人民调解工作经费保障的具体办法主要是：①各级司法行政机关指导人民调解工作的经费列入同级财政预算；②为支持人民调解委员会和人民调解员的工作，地方财政可根据当地经济社会发展水平和财力状况，适当安排人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费。乡镇（街道）、村（居）委会、企事业单位等设立人民调解委员会和人民调解员的机构应继续在各方面对其提供支持；③人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费的安排和发放应考虑每个人民调解委员会及调解员调解纠纷的数量、质量和纠纷的难易程度、社会影响大小以及调解的规范化程度。补助和补贴经费可由县级司法行政部门商同级财政部门确定。

［对人民调解委员会和人民调解员进行表彰和奖励］

对于人民调解员来说，因工作成绩显著或贡献突出而受到表彰和奖励，不仅是一种荣誉，也是一项权利。

（1）表彰奖励的主体是县级以上地方人民政府，即县（市、区）、市（地、州）、省（区、市）三级政府，其表彰性质属于政府表彰。

（2）表彰奖励的对象是有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员。既包括本法所规定的村民委员会、居民委员会、乡镇、街道、企业事业单位、社会团体、其他组织等各种类型的人民调解组织，也包括了专、兼职在内的各类人民调解员。

（3）表彰奖励的条件是做出突出贡献。对突出贡献的理解应当结合本行政区域内的矛盾纠纷情况、人民调解工作效果等具体确定，一般应从调解纠纷情况、防止民间纠纷激化情况、挽回人身财产损失情况、开展法制宣传教育情况等方面加以考量。

（4）表彰奖励的形式既可以是授予荣誉称号，也可以给予物质奖励，只要符合国家有关表彰奖励的规定即可。

《人民调解工作若干规定》第41-42条

第二章 人民调解委员会

第七条【人民调解委员会的性质】人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。

在把握人民调解委员会的性质时需要注意：

（1）人民调解委员会是群众性组织。其本质是让人民群众组织起来，自己管理自己的事情，是人民群众自我管理、自我教育、自我服务的组织形式。人民调解委员会的群众性，主要体现在以下几个方面：①人民调解委员会是群众自治的组织。人民调解委员会由村（居）民委员会设立。人民调解委员会的委员由群众推选产生，人民调解委员会根据需要依照法定条件从群众中聘任其他人民调解员。②人民调解的工作范围是民间纠纷，主要是公民之间、公民与法人或者其他组织之间发生的涉及人身、财产权益的民事纠纷。③人民调解员与纠纷当事人地位平等。④人民调解不具有行政或司法等国家强制力的属性。人民调解协议的履行，主要依靠人民调解的公信力以及道德、舆论的约束力，由当事人自觉履行。人民调解协议在未通过司法确认之前不具有强制执行的效力。

（2）新型人民调解委员会的性质。本法附则规定了乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会。这些新型的人民调解组织形式是近年来顺应实践的需要逐渐发展起来的，它们在本质上仍然是群众性组织。

（3）人民调解委员会应当依法设立。具体包含以下几层含义：①设立主体应当符合法律规定，主要包括村民委员会、居民委员会、企业事业单位、乡镇、街道、社会团体或者其他组织等；②相关工作制度应当符合法律规定，如调委会的产生方式、调解员的条件、调解不收费等；③人民调解委员会的工作范围应当符合法律规定，就是调解民间纠纷，不能调解涉及重大公共利益或者应当由专门机关管辖处理的纠纷案件。

《宪法》第111条；《民事诉讼法》第16条；《村民委员会组织法》第2条、第25条；《城市居民委员会组织法》第3条、第13条；《人民调解委员会组织条例》第2条；《人民调解工作若干规定》第2条

第八条【人民调解委员会的组织形式与人员构成】村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。

人民调解委员会由委员三至九人组成，设主任一人，必要时，可以设副主任若干人。

人民调解委员会应当有妇女成员，多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。

［人民调解委员会的组织形式］

（1）村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。根据本条规定，村（居）委会应当设立人民调解委员会，这也是宪法的要求。村（居）委会设立人民调解委员会是人民调解组织的基本设立形式，是人民调解工作的主要组织基础。村（居）人民调解委员会重在解决群众生活中发生的矛盾纠纷。

（2）企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。企业事业单位人民调解委员会则重在解决群众工作中发生的矛盾纠纷。与村（居）人民调解委员会略有区别的是，本法并不要求企业事业单位必须设立人民调解委员会，而是“根据需要设立”，由企业事业单位根据需要灵活掌握。一般认为，企业事业单位规模较大、职工较多、纠纷多发的，即有设立人民调解委员会的需要；企业事业单位规模较小、人数较少、纠纷不多，并能够及时通过其他合法途径有效化解矛盾纠纷的，可以不设立人民调解委员会。

［人民调解委员会的人员构成］

根据本条规定，人民调解委员会由委员3至9人组成。人民调解委员会委员的具体人数可根据需要由设立主体自行确定，但不能少于3人，不能多于9人。虽然本条未对人民调解委员会的具体人数作出规定，但人民调解委员会的组成人数以单数为宜，这主要是有利于在民主决策时采用少数服从多数的原则。

关于人民调解委员会的领导设置，本法规定：人民调解委员会设主任1人，必要时，可以设副主任若干人。是否设副主任以及设几个副主任，则应由设立主体根据需要确定。一般情况下，提倡至少设1名副主任，以备在主任缺位时可以代行主任的职责。

在委员的性别构成上，本法明确要求人民调解委员会应当有妇女成员，即无论人民调解委员会由几名委员组成，其中必须有至少1名委员为女性。这一规定体现了男女平等原则，使妇女有机会参与更多的社会事务；同时也能发挥妇女在调解婚姻、家庭、邻里纠纷方面所具有的优势。

在委员的民族构成上，本法明确要求多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。需要特别强调的是，人数较少的民族不一定是少数民族，在一个特定的行政区域或组织内，哪个民族的人数较少就是人数较少的民族。作此规定主要是出于民族平等和有利于纠纷解决的考虑。同一民族的群众在生活习惯、思想观念等方面较为接近，更能够互相理解和体谅，由本民族的群众作为调解员，能够较好地抓住纠纷的症结所在，把握纠纷当事人的心态，有利于矛盾纠纷的化解。

《宪法》第111条；《村民委员会组织法》第9条、第25条；《城市居民委员会组织法》第7条、第13条；《人民调解委员会组织条例》第3条；《人民调解工作若干规定》第11条

第九条【人民调解委员会委员产生方式及任期】村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生；企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生。

人民调解委员会委员每届任期三年，可以连选连任。

［村（居）民委员会人民调解委员会委员的产生方式］

根据本条规定，村（居）民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生。推选工作应当遵守《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》的有关规定。

［企业事业单位人民调解委员会委员的产生方式］

根据本条规定，企业事业单位人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生。即企业事业单位人民调解委员会委员可以有三种产生方式，一是由职工大会推选产生，二是由职工代表大会推选产生，三是由工会组织推选产生。

［人民调解委员会委员的任期］

根据本条规定，人民调解委员会委员每届任期三年，可以连选连任。人民调解委员会委员的任期规定为三年，与村民委员会、居民委员会的任期是一致的。根据《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》的规定，村（居）民委员会每届任期均为三年，其成员可以连选连任。这样便于人民调解委员会与村（居）民委员会同时产生、同时进行换届选举，避免为推选人民调解委员会委员而单独召开村（居）民会议或者村民代表会议。

人民调解委员会是基层群众性自治组织，人民调解是人民群众自己化解矛盾纠纷的重要形式。作为人民调解委员会委员，并不拥有什么权力，而是凭着对人民调解工作的热情而参与进来，同时，从事较长时间的人民调解工作也会积累一定的经验，因此，人民调解委员会委员可以连选连任，没有连任次数的限制。

《村民委员会组织法》第11条、第17-18条、第21条；《城市居民委员会组织法》第8条-第10条；《中华人民共和国工会法》第15条

第十条【人民调解委员会有关情况的统计与通报】县级人民政府司法行政部门应当对本行政区域内人民调解委员会的设立情况进行统计，并且将人民调解委员会以及人员组成和调整情况及时通报所在地基层人民法院。

《人民调解工作若干规定》第19条

第十一条【健全工作制度与密切群众关系】人民调解委员会应当建立健全各项调解工作制度，听取群众意见，接受群众监督。

［人民调解委员会工作制度］

人民调解委员会工作制度主要包括岗位责任制、例会、学习、考评、业务登记、统计和档案管理等。这些是人民调解委员会应当建立健全的基本制度，此外，根据工作发展和实际需要，还可以建立其他相关制度，以保障人民调解工作规范开展。

（1）岗位责任制度。岗位责任制度是人民调解委员会各项工作制度建设的核心内容，是通过明确调解员的责任，确定具体任务，并根据任务完成情况进行考核奖惩。

（2）纠纷登记制度。纠纷登记是人民调解委员会调解民间纠纷的依据，人民调解委员会对纠纷当事人的口头申请、书面申请或者主动介入调解纠纷的情况都应当进行登记。纠纷登记应当记明当事人姓名、性别、年龄、工作单位、家庭住址、纠纷事由，记录人签名或盖章，登记日期等。人民调解委员会应当设立专门的纠纷登记簿，定期汇总报送司法行政机关。

（3）统计制度。人民调解委员会应当确定专门的统计人员，设立各类统计台账，按照司法行政机关发放的统计报表项目认真填报，及时汇总上报。

（4）文书档案管理制度。调解文书包括纠纷登记的原始记录、调查笔录、调解笔录、调解协议书，以及调委会对调解未成功纠纷的处理意见和各种证明材料。建立文书档案管理制度要求设立保管人员，规定必要的调阅、保密管理办法，做好调解文书的审查、装订。

（5）回访制度。回访制度是人民调解委员会对已调解结案的纠纷，特别是比较复杂、可能出现反复的纠纷进行走访，了解相关情况的制度。回访的主要内容包括：协议的履行情况，当事人对调解协议的态度有无变化、行为有无反常，有无新的纠纷苗头和隐患，当事人对调解工作的意见和建议等。对回访中发现的纠纷苗头和影响调解协议履行的隐患，人民调解委员会要认真分析研判，提出解决办法。对有激化苗头的，要及时向相关部门报告。

（6）纠纷排查制度。纠纷排查制度是人民调解委员会定期或不定期地对辖区内的民间纠纷进行摸底、登记、分类处理的工作制度。通过纠纷排查，了解掌握纠纷信息，有针对性地开展调解工作。人民调解委员会既可以参加司法行政机关、综治维稳部门组织的集中排查，也可以根据纠纷情况或是在重要地区、重要节点自行组织排查。排查中要做到明确排查目的，掌握排查时间、范围和方法，通过逐门逐户逐人的摸底排队，掌握纠纷重点对象，填写排查工作统计表，妥善处置排查出的纠纷。

（7）纠纷信息传递与反馈制度。纠纷信息传递与反馈制度是指基层人民政府、相关部门和社会组织通过各种渠道将民间纠纷苗头和信息传送到人民调解委员会，人民调解委员会对纠纷信息进行研究分析、加工处理后，将具体的调解意见反馈给相关单位，为其科学预测、预防、化解民间纠纷提供依据。人民调解委员会要明确纠纷信息员，组织好纠纷信息的传递工作，涉及到哪个部门、哪个调解组织的纠纷信息就传递到哪。要做好纠纷信息的分类处理，按照纠纷性质、轻重缓急、难易程度提出处理意见，对本调解组织可以调解的，提出解决意见并反馈给相关单位；对带有普遍性、规律性的常见、多发矛盾纠纷，在做好调解的同时，提出预防、疏导的措施和建议；对疑难、复杂、易激化的纠纷和群体性纠纷等，要在稳控事态的基础上，及时向相关部门和基层人民政府报告，请求相关职能部门处理。

除了上述七项基本制度外，各地也应结合实际积极探索完善人民调解工作制度体系，建立健全社情民意分析研判制度、重大纠纷集体讨论制度、重大疑难纠纷报告制度、矛盾纠纷调处跟踪反馈机制、群体性事件快速反应机制等，变被动调解为主动调解，变事后调解为事先防范，逐步形成一整套有效预防和化解矛盾纠纷的人民调解工作制度体系。

《人民调解工作若干规定》第19条

第十二条【为人民调解委员会开展工作提供保障】村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。

《人民调解委员会组织条例》第14条

第三章 人民调解员

第十三条【人民调解员的构成】人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。

人民调解委员会委员是人民调解委员会组成人员，是当然的人民调解员。除人民调解委员会委员担任的人民调解员外，人民调解委员会还可以根据需要聘任部分具有专业知识、专业技能并符合本法第14条规定条件的人员担任人民调解员。这类聘用人员既可以是专职调解员，也可以是兼职调解员。根据本条规定，非人民调解委员会委员的人民调解员只能通过聘任方式产生。之所以作这个区分，其原因在于人民调解委员会委员需要更强的代表性，不宜直接通过聘任确定。

《人民调解委员会组织条例》第3条；《人民调解工作若干规定》第12条、第15条

第十四条【人民调解员的任职条件与业务培训】人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。

县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。

［担任人民调解员的条件］

根据本条规定，人民调解员应当具备下列条件：

（1）公道正派。这是对人民调解员道德品质的要求。所谓公道正派，是指为人公道，作风正派，能够客观地分析判断事务，分清是非和责任，并敢于坚持原则，弘扬正气，主持正义，面对纠纷能够做出公正的评判，能够为当事人所信服。公道正派是对人民调解员最基本的要求。

（2）热心人民调解工作。这是对人民调解员工作积极性方面的要求。热心人民调解工作，就是要热爱人民调解工作，积极、主动、耐心地从事人民调解工作，不在乎个人得失，勇于奉献。

（3）具有一定的文化水平、政策水平和法律知识。这些条件要求是从事人民调解工作所必需，但是对文化水平、政策水平和法律知识的理解不能片面化。一方面，人民调解的性质决定了人民调解员的优势往往不在于学历等因素，与之相比，调解技巧、群众威望可能更为重要。另一方面，我国不同地区的文化发展水平差异较大，文化水平的高低具有很强的相对性，因此，对人民调解员的受教育程度不宜作出一刀切的规定。政策水平和法律知识可以通过多种渠道、多种形式来获得，只要能够满足调解工作的需要即可。

（4）成年公民。在我国，成年是指年龄达到18周岁。人民调解员应当具有完全的民事行为能力，应当具有中国国籍，能够胜任比处理一般事务更为复杂、技巧性更强的人民调解工作。

［对人民调解员进行业务培训］

业务培训的内容应当包括政策理论、法律知识、调解技巧等。政策理论包括中国特色社会主义理论体系、党和国家的方针政策、当前形势等。法律知识包括宪法、合同法、物权法、劳动法、婚姻法、继承法、收养法等在人民调解工作中经常用到的法律知识，尤其是涉及人民调解的新的法律出台时，县级人民政府司法行政部门应当及时组织关于新的法律的培训。调解技巧包括如何与当事人沟通、如何把握调解时机、如何控制调解节奏等实用知识和技能。业务培训的内容应当紧密结合人民调解工作的实际，要有针对性和实用性。

《劳动争议调解仲裁法》第11条；《人民调解委员会组织条例》第4条；《人民调解工作若干规定》第14条

第十五条【罢免或者解聘人民调解员的情形】人民调解员在调解工作中有下列行为之一的，由其所在的人民调解委员会给予批评教育、责令改正，情节严重的，由推选或者聘任单位予以罢免或者解聘：

（一）偏袒一方当事人的；

（二）侮辱当事人的；

（三）索取、收受财物或者牟取其他不正当利益的；

（四）泄露当事人的个人隐私、商业秘密的。

［人民调解员的行为规范］

（1）不得偏袒一方当事人。人民调解员应当主持公正，不得违背当事人的意愿，故意使调解结果有利于一方当事人，损害另一方当事人的利益。人民调解的首要原则就是“平等原则”，它要求双方当事人作为平等的民事主体参与调解，要求人民调解员平等地对待双方当事人。

（2）不得侮辱当事人。人民调解是通过文明手段化解民间纠纷的方式，在人民调解过程中，任何不文明的行为都应当予以禁止。既不能以语言羞辱当事人，也不能以行为羞辱当事人，对当事人人格或者名誉造成损害。

（3）不得索取、收受财物或者谋取其他不正当利益。人民调解员不得向当事人索要财物，也不得接受当事人主动给予的财物。“谋取其他不正当利益”，包括向当事人谋取不正当利益或者借助在人民调解工作中知晓的信息而谋取不正当利益。需要强调的是，只要人民调解员有索取、收受财物或者谋取其他不正当利益的行为，无论其在调解过程中是否偏袒一方当事人，均构成本条禁止的行为。

（4）不得泄露当事人的个人隐私、商业秘密。个人隐私，是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密。

商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。商业秘密包括非专利技术和经营信息两部分。如生产配方、工艺流程、技术诀窍、设计图纸等技术信息；管理方法，产销策略，客户名单、货源情报等经营信息。

［人民调解员违反行为规范的法律后果］

人民调解员有本条规定的四项行为之一的，当事人以及当事人以外的任何人均可以向人民调解委员会反映情况，人民调解委员会也可以不定期地主动向群众了解人民调解员遵守行为规范的情况。人民调解委员会收到群众的反映或者发现人民调解员违反行为规范的，应当进行认真调查，经调查属实，情节轻微的，及时对人民调解员进行批评教育，责令其改正。当事人有过错的，应当同时对该当事人给予批评教育，并向其宣传国家法律、政策以及人民调解的原则等。人民调解员有本条规定的四项行为之一，情节严重，不适宜继续从事人民调解工作的，应当由推选或者聘任单位予以罢免或者解聘。

《人民调解委员会组织条例》第12条；《人民调解工作若干规定》第17条

第十六条【人民调解员待遇】人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴；因从事调解工作致伤致残，生活发生困难的，当地人民政府应当提供必要的医疗、生活救助；在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员，其配偶、子女按照国家规定享受抚恤和优待。

［人民调解员的误工补贴］

结合本法第6条和第12条的规定，对人民调解员误工补贴的保障主体，应理解为县级以上地方人民政府和设立人民调解委员会的村民委员会、居民委员会、企业事业单位等，以县级以上地方人民政府财政保障为主，设立单位保障为辅，二者互为补充。补贴的认定以人民调解员从事调解工作直接造成的经济损失和人民调解员开展工作中的必要经济开支为限度。

［人民调解员救助］

救助适用的对象是因从事调解工作致伤致残，且生活发生困难的人民调解员。实施救助的主体是当地人民政府，主要是县、市两级人民政府；救助的内容是必要的医疗、生活救助，这种责任是一种补充性的最低救助责任，是在调解员无法通过其他合理渠道得到救助时政府承担的责任，而非赔偿或补偿责任。

［人民调解员牺牲后的抚恤］

抚恤制度适用的对象限于在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员，实施的主体是民政部门，由民政部门按照国家相关规定确定抚恤和优待的具体内容。

第四章 调解程序

第十七条【人民调解的启动方式】当事人可以向人民调解委员会申请调解；人民调解委员会也可以主动调解。当事人一方明确拒绝调解的，不得调解。

［当事人申请调解］

（1）申请主体。发生纠纷后，可以由一方当事人向人民调解委员会申请调解，也可以由双方当事人共同申请调解，人民调解委员会均应当受理并及时安排调解员进行调解。

（2）申请形式。当事人申请人民调解，可以不拘形式。既可以口头申请，也可以书面申请。无论采取哪种申请形式，人民调解委员会都应当受理。人民调解委员会应当将当事人的申请记录在案。

（3）纠纷管辖。人民调解不像诉讼那样具有严格的管辖，但应当遵循与当事人有密切联系的原则、就近原则和有利于纠纷解决的原则。与当事人有密切联系的原则，是指当事人最好选择与其有密切联系的人民调解委员会申请调解，如居住地、户籍地、纠纷发生地、工作单位等设立的人民调解委员会。就近原则，是指当事人最好选择与其距离较近的人民调解委员会申请调解，如果纠纷当事人在同一社区，可选择本社区的人民调解委员会申请调解；如果纠纷当事人在同一单位，可选择本单位人民调解委员会申请调解；如果纠纷当事人互相不认识，可选择纠纷发生地的人民调解委员会申请调解。有利于纠纷解决原则，是指当事人最好选择能够较好解决纠纷的人民调解委员会申请调解，如果纠纷属于某一行业领域或者具有较强的专业性，可以选择行业性或者专业性人民调解委员会申请调解，如消费纠纷人民调解委员会、医疗纠纷人民调解委员会等。当事人认为纠纷疑难复杂、涉及面广或者属于群体性的民间纠纷，或者跨地区、跨单位的民间纠纷，可以向乡镇、街道人民调解委员会申请调解。跨地区、跨单位的民间纠纷，还可以申请相关人民调解委员会共同调解。

（4）人民调解委员会受理纠纷。人民调解工作没有专门的受理环节，也不需要给当事人发受理通知书，只要人民调解委员会认为申请事项属于人民调解的工作范围，即应开始对纠纷进行调解，即意味着已经受理。如果申请事项应由国家专门机关管辖，不属于民间纠纷范畴，人民调解委员会应向当事人说明情况，指引当事人向有管辖权的机关提出申请。当事人向人民调解员提出调解申请的，必要时人民调解员可以立即对纠纷进行调解，并做好登记工作。

［人民调解委员会主动调解］

主动调解是指人民调解委员会在没有当事人申请的情况下，主动为当事人调解纠纷。人民调解组织主动介入民间纠纷的调解，是人民调解组织发挥作用的有效途径和方法，也是人民调解有别于其他纠纷解决机制的一大特色和优势。人民调解委员会主动介入调解，能够抓住化解矛盾纠纷的最佳时机，使矛盾纠纷解决在萌芽状态。

人民调解委员会可以通过以下几种渠道发现矛盾纠纷：（1）人民调解委员会可以定期对群众间的矛盾纠纷进行排查，发现纠纷就要及时化解，防止矛盾纠纷激化升级。（2）基层人民政府要求人民调解委员会主动介入调解纠纷。基层人民法院、公安部门或者政府有关部门发现适宜通过人民调解方式解决的矛盾纠纷，也可以及时告知人民调解委员会，由人民调解委员会主动介入。（3）人民调解委员会在工作中发现矛盾纠纷。人民调解员在调解纠纷时，可能发现相关联的其他矛盾纠纷，此时，人民调解委员会可以主动调解该纠纷。（4）社会组织、群众向人民调解委员会反映的矛盾纠纷。群众发现矛盾纠纷，可以向人民调解委员会反映。人民调解委员会认为适宜调解的，可以主动调解。

［当事人拒绝调解的处理］

根据自愿原则，在人民调解过程中，当事人不愿再继续调解的，可以随时要求终止调解。根据本条规定，当事人一方明确拒绝调解的，不得调解。当事人明确拒绝调解主要有以下三种情形：（1）一方当事人申请调解的，另一方当事人明确拒绝调解；（2）双方当事人均未申请调解，人民调解委员会主动调解的，一方或者双方当事明确拒绝调解；（3）在调解的过程中，一方或者双方当事人明确拒绝调解。

当事人拒绝调解，需要以明示的方式表达出来，即以口头或者书面的形式告知人民调解委员会或者人民调解员不愿接受调解或者不愿继续调解。当事人对人民调解工作不满意或不配合，但没有明示拒绝调解的，不属于拒绝调解。

对于当事人拒绝调解的，人民调解员应当终止调解，并根据本法第26条的规定，告知当事人可以依法通过仲裁或者行政、司法途径维护自己的权利。发现纠纷有可能激化、甚至引起治安案件、刑事案件的，应当根据本法第25条的规定，采取有针对性的预防措施，并及时向有关部门报告。

《人民调解委员会组织条例》第7条；《人民调解工作若干规定》第23条

第十八条【告知当事人申请人民调解】基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。

在适用本条规定时应当注意把握以下几个方面：

（1）告知当事人申请人民调解的主体是基层人民法院、公安机关。之所以限定为基层人民法院，是因为基层人民法院受理的民事纠纷，大量的是较为普通、标的额较小的纠纷，要适宜通过人民调解解决。限定为基层公安机关的道理也是如此。

（2）只有对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，才可以告知当事人向人民调解委员会申请调解。对不适宜通过人民调解方式解决的纠纷，应由基层人民法院、公安机关依法处理，不能告知和劝告当事人向人民调解委员会申请调解。适宜通过人民调解方式解决的纠纷，主要是公民之间、公民与法人或者其他组织之间发生的涉及人身、财产权益的民事纠纷，且这些纠纷涉及的权利义务关系都是当事人能够自行处分的。从近些年的人民调解工作实践来看，人民调解委员会调解的案件类型主要包括：邻里纠纷、婚姻家庭纠纷、损害赔偿纠纷、土地承包纠纷、房屋宅基地纠纷、合同纠纷、劳动纠纷等。

（3）告知当事人申请调解的时间是基层人民法院、公安机关受理案件前，通常是在当事人起诉时或者申请公安机关处理纠纷时。基层人民法院或者公安机关在了解纠纷的基本情况后，认为适宜人民调解的，应该尽快告知当事人可以向人民调解委员会申请调解。当事人不了解人民调解的，应当向其介绍人民调解的特点和优势。基层人民法院、公安机关受理案件后，即已经进入了相应的法定程序，再告知当事人可以申请调解，已经失去了最佳时机。

（4）基层人民法院、公安机关应当向当事人介绍人民调解委员会的设立情况，根据当事人的情况帮助其选择较为便利的人民调解委员会，一般是当事人居住地、所在单位或者纠纷发生地的人民调解委员会。如果基层人民法院、公安机关设立了人民调解工作室，可以告知其可以直接到人民调解工作室申请调解。

（5）是否向人民调解委员会申请调解，由当事人自主决定。基层人民法院、公安机关告知当事人可以向人民调解委员会申请调解后，当事人拒绝申请调解的，对属于其管辖范围的案件，基层人民法院、公安机关应当及时受理，不得因未经调解而不予受理。

（6）人民调解委员会接到当事人的申请后，应当受理，并尽快安排调解员对纠纷进行调解。调解不成的，应告知当事人可以通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。调解的结果，应当告知相关基层人民法院、公安机关。

第十九条【人民调解员的确定】人民调解委员会根据调解纠纷的需要，可以指定一名或者数名人民调解员进行调解，也可以由当事人选择一名或者数名人民调解员进行调解。

根据本条规定，人民调解员的确定途径有两个：第一，由人民调解委员会根据调解纠纷的需要指定；第二，由当事人选择人民调解员进行调解。

1.人民调解委员会根据调解纠纷的需要指定人民调解员

具体包括：

（1）根据不同纠纷的种类指定不同的人民调解员

民间纠纷的种类繁多，包括婚姻家庭纠纷、邻里关系纠纷、债务纠纷等，纠纷的类型不同，调解纠纷的人民调解员也应不同。比如，婚姻家庭纠纷，一般由那些已婚的、德高望重的、善于处理婚姻家庭关系的人民调解员，包括一些女性人民调解员进行调解比较合适；邻里纠纷，由那些与纠纷双方都比较熟悉，又受纠纷双方尊重的人民调解员进行调解可能更为妥当；债务纠纷，由那些精通法律的人民调解员进行调解，有利于清楚准确地向当事人讲解有关法律和国家政策，促使当事人在平等协商、互谅互让的基础上达成调解协议。针对不同的纠纷指定不同的人民调解员调解，可以取得事半功倍的效果。

（2）根据纠纷当事人的身份特点指定适宜的人民调解员

纠纷当事人有男有女、有老有少、有汉族也有其他少数民族，考虑当事人的这些特点指定适宜的人民调解员进行调解，有助于纠纷的解决。比如，对于外嫁女失地引发的土地承包纠纷，由女性人民调解员调解，其提出的纠纷解决方案可能容易为女性当事人接受；少数民族发生的纠纷，由本民族的人民调解员调解，可以解除当事人存在的少数民族可能会受到不公正待遇的担忧。

（3）根据纠纷的复杂程度、影响大小、紧迫与否指定人民调解员

民间纠纷有的发生在二人之间或者夫妻、家庭之间，情节比较简单、社会影响不大，而有的纠纷涉及人数较多，各种矛盾交织，影响面广，比较复杂；有的纠纷属于小打小闹，当事人之间时好时坏，矛盾虽断断续续发生但没有激化的迹象，而有的纠纷由来已久，长期得不到解决并有突发的可能。指定人民调解员调解纠纷要考虑纠纷的性质和特点，对于情节简单、较易处理、可以掌控的纠纷，可以考虑指定一名人民调解员进行调解，介入调解工作的时间也不一定太紧迫；而对于情节复杂、影响面广，不及时处理就可能导致矛盾激化的纠纷，可以考虑指定多名人民调解员进行调解，特别是当纠纷具有群体化、扩大化、暴力化倾向时，为了控制事态的发展，人民调解委员会应尽可能派更多的人民调解员，马上赴现场解决纠纷。

一般而言，人民调解委员会指定人民调解员的具体方式包括以下三种：（1）纠纷发生后，当事人尚未向人民调解委员会申请调解，人民调解委员会为了及时解决民间纠纷、消除不安定因素，维护社会和谐稳定，主动指定人民调解员进行调解；（2）当事人申请人民调解委员会调解，但没有选择人民调解员，由人民调解委员会指定人民调解员；（3）当事人拒绝对方选择的人民调解员进行调解，无法就选择人民调解员达成共识，由人民调解委员会指定人民调解员。当事人对人民调解委员会指定的人民调解员没有明确表示拒绝的，人民调解员都可以进行调解。

2.当事人选择人民调解员调解

为了保证人民调解的公平、公正，本条规定当事人可以选择一名或者数名人民调解员进行调解。也就是说，当事人可以共同选择一名或者数名人民调解员进行调解，也可以各自选择一名或者数名人民调解员进行调解。从人民调解的实践来看，由当事人选择的人民调解员进行调解，能够较快地促使当事人在平等协商基础上达成调解协议。

第二十条【邀请、支持有关人员参与调解】人民调解员根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，可以邀请当事人的亲属、邻里、同事等参与调解，也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解。

人民调解委员会支持当地公道正派、热心调解、群众认可的社会人士参与调解。

［邀请相关人员参与调解］

本条第1款规定人民调解员根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，可以邀请有关人员参与调解。适用这一规定时需要注意以下两点：

（1）是否邀请当事人的亲属、邻里、同事和具有专门知识、特定经验的人员或者社会组织人员等参与调解，应当根据调解纠纷的需要来判断，而不是每个纠纷的调解都必须邀请上述人员参与调解。

（2）邀请有关人员参与调解，应当征得当事人的同意。根据本法规定，人民调解应当在当事人自愿的基础上进行，这包括是否进行调解、采取什么方式调解以及由谁主持调解和参与调解等。调解有关环节和做法，都应当尊重当事人的意愿。当事人不愿意其他人员参与调解的，人民调解委员会不应安排参与调解。这里的“征得当事人的同意”包括当事人明确表示赞同，也包括当事人没有表示反对。规定“征得当事人的同意”，还考虑到，有的纠纷涉及当事人的隐私或者商业秘密，不希望更多的人知晓，强调在“征得当事人的同意”后，可以邀请他人参与调解也是保护当事人隐私或者商业秘密的需要。在有的情况下，当事人通过人民调解的方式解决民间纠纷，是希望以不伤情面的方式解决纠纷，不希望他人，包括亲属、邻里或者同事等知晓纠纷的内情，如果不征得当事人同意而邀请他人参与调解，有可能使纠纷双方因顾及面子而产生对立情绪，反而不利于纠纷的顺利解决。

［支持社会人士参与调解］

本条第2款规定，人民调解委员会应当支持有关社会人士参与调解。在适用时应当把握以下几点：

（1）在社会人士主动参与调解的情况下，人民调解委员会应当采取积极的态度，为其参与调解提供便利和条件。人民调解员与参与调解的社会人士在调解工作中应当相互配合，共同做好调解工作。

（2）人民调解委员会对当地有关社会人士的品行、威望等应当有所了解，对为人处世公道正派、热心人民调解工作、在群众威信较高的社会人士参与调解，应当给予支持。

（3）本款中所指的“社会人士”不仅包括中国公民，也可以包括在华的外籍人士。在民间纠纷当事人中有外国居留者的情形下，由既了解外国当事人的法律观念或者风俗习惯，也了解我国法律、政策的外籍人士参与调解，可以更为妥善、顺利地通过人民调解的方式解决纠纷。由外国人参与调解还可以使外国居留者更愿意通过人民调解的方式解决民间纠纷，有助于更好地实现和谐共处。

《人民调解委员会组织条例》第27条

第二十一条【人民调解员调解工作要求】人民调解员调解民间纠纷，应当坚持原则，明法析理，主持公道。

调解民间纠纷，应当及时、就地进行，防止矛盾激化。

本条规定了人民调解员调解民间纠纷工作的要求，具体而言，有以下几点：

［坚持原则］

结合本法第3条的规定，人民调解员在调解民间纠纷时，应当在当事人自愿、平等的基础上进行调解；不违背法律、法规和国家政策；尊重当事人权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

［明法析理］

人民调解员在调解民间纠纷时，要通过诠释法律法规和国家政策规定，向当事人讲明道理而促成当事人之间的和解。在理解时应当注意把握以下几点：

（1）明法析理要以事实为依据。人民调解员调解民间纠纷应当根据事实，从纠纷、争议的实际出发。事实就是实际发生的事情，即各种事态的客观存在。在牵涉到利益纠纷的时候，尽管是对于同一存在的事实，当事人的认识或者说主张也可能并不一致，认清事实就成为处理和解决各种争议的前提和基础。解决民间纠纷，应当实事求是，从具体实际出发，注重证据和调查研究，还客观事实以本来面目，并以客观事实作为分清当事人是非曲直和加以判断的依据。

（2）明法析理要以法律为准绳。人民调解员在调解民间纠纷时，应当按照法理和法律规定进行思维，要从法理、法律精神、社会现实情况等多方面处理纠纷，不能脱离法理和法律，甚至违背人情和公理去考虑问题。人民调解的程序、方法和内容都不得违反法律，不得损害国家、集体和他人的权益。

对于法律有明确规定的问题，人民调解员应当把法律的规定诠释透彻，把案情同法律规定有机地结合起来对照分析，这样当事人会很容易接受。对于法律没有规定的问题，人民调解员应当结合国家政策、公序良俗加以讲解，当事人也会接受或认可人民调解员的建议，妥善了结纠纷。

需要注意的是，“明法析理”的“法”是一个广义的概念，既包括与民间纠纷有关的法律，如婚姻法、继承法、物权法、合同法、侵权责任法等，还包括相关的行政法规、地方性法规等。

［主持公道］

人民调解员在调解民间纠纷时，要处于居中地位，不偏不倚，做到客观、公正、公平。不论是弱势的一方还是强势的一方，人民调解员都要一视同仁，不偏袒任何一方。结合本法第14条和第15条的规定，人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。人民调解员在调解工作中偏袒一方当事人的，由其所在的人民调解委员会给予批评教育、责令改正，情节严重的，由推选或者聘任单位予以罢免或者解聘。

［及时、就地进行，防止矛盾激化］

本法未规定人民调解委员会调解民间纠纷相关程序的期限，但调解民间纠纷也应当尽可能快速、高效率地进行，及时处理和解决当事人之间的争议。人民调解员应当对民间纠纷高度重视并及时调处，不能久拖不决。

人民调解的民间性决定了其从形式到程序都应区别于有关行政处理和司法程序。就地调解意味着除专门的调解工作场所以外，田间、地头、炕头都可以是开展调解工作的场所。人民调解应当不拘形式、灵活便捷、便民利民，这既是人民调解的特点，也是人民调解的优势。

正确调解好民间纠纷，很重要的一点就是要及时准确地掌握纠纷事件的真相，掌握纠纷当事人的心理。在查明案情，分清是非的基础上，结合当事人心理活动等具体情况，注意调解方法，不回避矛盾，以事实为根据，以法律为准绳，避免矛盾激化。同时，依照本法的规定，人民调解员在调解纠纷过程中，发现纠纷有可能激化的，应当采取有针对性的预防措施；对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷，应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告。

《劳动争议调解仲裁法》第3条

第二十二条【调解程序与调解方式】人民调解员根据纠纷的不同情况，可以采取多种方式调解民间纠纷，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。

［根据纠纷的不同情况，采用多种方式调解］

针对纠纷的不同情况采取灵活的方式，有利于调解工作的顺利进行。（1）对相对简单的纠纷，人民调解员可以帮助当事人进行分析，提供参考意见和方案，促进当事人达成调解；（2）对相对复杂、矛盾尖锐的纠纷，人民调解员在调解纠纷过程中，发现纠纷有可能激化的，应当采取有针对性的预防措施；（3）对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷，应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告；（4）人民调解员在调解纠纷过程中，发现纠纷不属于人民调解范围或者调解不成的，应当终止调解，并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以依法通过仲裁或者行政、司法途径维护自己的权利。

［充分听取当事人的陈述］

人民调解员在调解过程中，应当充分听取双方当事人对事实和理由的陈述，耐心询问产生纠纷的有关情况，了解当事人的真实诉求，不能偏听偏信，主观臆断，更不能在没有充分听取当事人陈述的情况下提出意见和解决方案。本法没有对调解中的证据问题作出明确规定，当事人在陈述事实和理由时，可以提供相应的证据，以协助人民调解员查明事实。但没有提供证据的，不妨碍调解工作的进行，人民调解员也不得据此停止或者拒绝调解。人民调解员也可以主动调查有关事实。

［讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导］

人民调解员在调解过程中，需要根据法律、法规和国家政策，明法析理，真正做到以理服人。当事人有不正当要求和不切实际的愿望的，人民调解员要学会运用法律、法规和国家政策，适时指出当事人主观意愿的不合理性或者违法性以及将会造成的严重后果，引导其权衡利弊，以正确的心态对待纠纷所涉及的问题。人民调解员在调解过程中运用法律和国家政策，应当把握好时机、场合以利于纠纷的解决。

由于一些民事纠纷的尖锐性、复杂性以及处理过程中表现出来的矛盾对立性、多变性，人民调解员应在事实的基础上，根据法律、法规和国家政策，耐心疏导，说服教育，做到以理服人，而不能以势压人。人民调解员可以提出调解意见和方案，但不能强迫当事人接受自己的主张。

［在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案］

人民调解员在调解过程中必须公道、公正，不偏不倚，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，引导双方当事人平等协商、互谅互让，在此基础上，根据双方当事人的意愿，提出纠纷解决方案。人民调解员在调解过程中要充分认识自己所处的位置，摆正自己的角色，绝对不能在双方当事人没有平等协商、互谅互让的情况下，提出纠纷解决方案，否则不但不能促成调解协议的达成，还有可能使当事人对人民调解员的中立角色产生怀疑，增加对人民调解员的不信任，不利于调解制度的发展，在有的情况下，甚至还可能激化矛盾。

［帮助当事人自愿达成调解协议］

人民调解员在调解过程中，虽不能代双方当事人作出决定，不能强迫当事人达成调解协议，但可以积极主动地使双方当事人消除隔阂、误解、怨恨，摒弃那些不适当的要求和不切实际的愿望，使其思想转到正确的轨道上来。人民调解员应积极有效地创造或提供有利于当事人双方达成一致的主、客观条件，最终实现纠纷的妥善解决。

当事人达成调解协议应当是双方自愿的，调解协议的内容反映双方当事人的真实意愿。调解内容涉及双方当事人具体权利义务的，人民调解员应当尊重当事人按照自己的意愿进行处理。人民调解员的调解方案和意见不能强加于人，否则即使达成了调解协议，也可能得不到履行，达不到定分止争的目的。

《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第9条；《劳动争议调解仲裁法》第13条

第二十三条【人民调解活动中的当事人权利】当事人在人民调解活动中享有下列权利：

（一）选择或者接受人民调解员；

（二）接受调解、拒绝调解或者要求终止调解；

（三）要求调解公开进行或者不公开进行；

（四）自主表达意愿、自愿达成调解协议。

本条规定了当事人在人民调解活动中享有的权利，这是当事人意思自治原则在调解程序中的具体体现，主要包括：

［选择或者接受人民调解员］

人民调解程序中当事人可以选择或者接受人民调解员，这一权利和诉讼制度中当事人权利有所区别。诉讼制度中，对于审判员的确定，当事人无权选择，仅在当事人认为承办案件的审判人员与自己或者对方当事人、或者与整个案件有利害关系有可能影响公正审判时，可以提出回避申请。诉讼程序中当事人提出的回避申请，需经人民法院审查，并作出是否让相关人员回避的决定，申请回避的当事人对人民法院的决定不服的，可以申请复议一次。因此，除申请回避的权利外，诉讼程序中当事人对于审判人员的确立无权作出选择，这也是诉讼制度强制性特点的体现。

人民调解制度作为非公力救济方式，当事人意思自治是其基础，当事人对于调解有一定的控制权。整个调解程序中，当事人意思处于重要地位，当事人对调解的合意选择授予人民调解机构和调解员以管辖权，而该管辖权也可以随时因一方或者双方终止调解的意思表示而消灭。具体来讲，根据本法第三章的规定，可供当事人选择和接受的人民调解员，包括经推选产生的人民调解委员会委员和人民调解委员会根据需要聘任的符合本法规定条件的调解员。此外，人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。

［接受调解、拒绝调解或者要求终止调解］

同诉讼制度及仲裁制度相比，人民调解制度中的当事人享有广泛的权利。在诉讼程序中，一般情况下，诉讼程序开始后应当依照法定程序连续进行，经过法定阶段作出裁判，整个诉讼过程和结果依法律规定而进行，不以当事人意志为转移。只有出现法定事由的情形下（如一方当事人死亡等），才中止诉讼或者终结诉讼。对于审判结果，当事人没有拒绝接受的权利而只有服从履行的义务，这也是国家审判权强制性的内在属性。仲裁制度，虽然和人民调解制度具有共同的“非公力救济”的特点，但仲裁制度中的当事人权利和人民调解制度中的当事人权利，仍有区别。人民调解和仲裁相比，当事人的调解意愿较之仲裁意愿更具有自主性。在调解过程中，任何一方当事人可以不再参加调解或者中止调解，此时调解即告结束；而在仲裁程序中，除非双方当事人达成和解协议或者申请人由于某种原因撤案，否则被申请人即使不再参加仲裁或者不出庭，仲裁庭仍有权根据仲裁程序规则的规定继续审理直到作出最终裁决。

［要求调解公开进行或者不公开进行］

调解的基础和前提是当事人意思自治。当事人可以要求调解公开进行，也可以要求不公开进行。当事人要求调解不公开进行的，应予准许。调解以自愿为基础，不需要以公开的方式进行监督。如果当事人感到调解员有偏向，影响纠纷合理解决时，可以拒绝接受调解，调解自然宣告结束。调解成功的基本前提是消除当事人的后顾之忧，给当事人创造一个和谐可信赖的环境和氛围。调解当事人主要通过协商解决纠纷，其纠纷往往涉及各方面的商业秘密和个人隐私，即使不构成商业秘密或者个人隐私的一些信息，当事人也不愿对外公开，这种情况下，公开调解反而成为调解成功的障碍。

［自主表达意愿、自愿达成调解协议］

（1）自主表达意愿

自愿原则是人民调解制度的基本原则，人民调解委员会不是审判机关和行政机关，没有强制权力。在依法、平等、自愿及不违背法律、法规和国家政策的基础上，人民调解员在调解中采用的最主要调解方法是“教之以行，动之以情，晓之以理，喻之以法”，通过耐心的说服教育工作使相关当事人纠纷能得到及时处理。在调解过程中，调解员要善于倾听双方当事人意见，由当事人自主、充分的表达意愿，不可先入为主、偏听偏信。只有将调解过程建立在当事人自主、充分表达意愿的基础上，才能够真正查清事实真相，找出纠纷发生的原因和争执的焦点，最终对双方当事人达成调解协议化解纠纷起到积极作用。

（2）自愿达成调解协议

在人民调解委员会主持下，经过双方当事人自主表达意愿、多轮的商讨、互谅互让，最终双方自愿达成一致意见而达成的协议即是调解协议。调解协议是当事人在平等和自愿的前提下达成的，虽然双方可能都做出了让步，牺牲了自己在纠纷发生时要求的部分利益，然而他们最终发现，只有彼此都接受双方同意的约束，才是唯一现实的选择，这正是当事人自主参与的结果。

需要说明的是，人民调解委员会主持下达成的调解协议，对当事人具有约束力。调解协议主要靠当事人的诚信自觉履行，经人民法院司法确认的有效调解协议，还具有强制执行力。

《人民调解工作若干规定》第6条

第二十四条【人民调解活动中的当事人义务】当事人在人民调解活动中履行下列义务：

（一）如实陈述纠纷事实；

（二）遵守调解现场秩序，尊重人民调解员；

（三）尊重对方当事人行使权利。

本条规定了当事人在人民调解活动中应当履行的义务，主要包括：

［如实陈述纠纷事实］

在人民调解活动中，当事人应当如实陈述纠纷事实。只有如实陈述纠纷事实，才能让调解人员了解纠纷的事实真相、弄清事实、分清是非，找准纠纷的症结，进行调解工作，从而达成调解协议、解决纠纷。有的当事人为了在调解过程中占优势，让调解人员在事实判断上倾向于其一方，只陈述对自己有利而于对方不利的事实，掩盖、缩小对自己不利的事实，甚至还会故意歪曲或者虚假陈述纠纷事实，在这种情形下，调解人员通过听取当事人双方的陈述，辅之其他证据、证言，判断事实真相。

［遵守调解现场秩序，尊重人民调解员］

（1）当事人应当遵守调解现场秩序。在调解过程中，当事人应举止文明；在人民调解员许可下发言、陈述和辩论；不得哄闹，寻衅滋事，扰乱调解秩序；不得侮辱、诽谤、威胁、殴打人民调解员或其他调解参与人。

（2）当事人应当尊重人民调解员。人民调解员作为当事人之间纠纷的倾听者、中间裁判者、调和者主持人民调解的整个过程，在调解过程中，当事人应当尊重人民调解员，不得侮辱、诽谤、威胁、殴打人民调解员。人民调解员也应通过学习、培训，掌握法律、法规和国家政策以及调解技能，不断提高自己的知识储备、业务能力、调解能力，规范调解行为，在调解过程中树立人民调解员的威信，主动赢取当事人的尊重。

［尊重对方当事人行使权利］

在人民调解过程中，当事人应尊重对方当事人行使权利，包括本法第23条规定的当事人在人民调解活动中享有的权利。任何一方当事人应尊重对方当事人行使上述权利，这也是一方当事人享有权利时对方当事人及其他人应履行的义务。双方当事人要依照法律规定约束自己的行为，只有规定当事人应尊重对方当事人行使权利，才能从另一方面保障各方当事人的这些权利落到实处。

《民事诉讼法》第50条第3款；《人民调解工作若干规定》第7条

第二十五条【调解过程中预防纠纷激化工作的措施】人民调解员在调解纠纷过程中，发现纠纷有可能激化的，应当采取有针对性的预防措施；对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷，应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告。

人民调解员要明确责任，注重预防，立足抓小、抓早、抓苗头，认真做好矛盾纠纷排查调处工作，努力把矛盾纠纷化解在萌芽状态。对可能激化的纠纷，人民调解员应当及时发现，有针对性地采取措施，做到预警在先、教育在先、控制在先、早作处理。对人民调解委员会调解不了、有关部门一时难以解决的矛盾纠纷，人民调解委员会和人民调解员要配合政府和有关部门、组织做好教育、疏导、转化工作，引导群众自觉守法，依法维护自身的合法权益，防止过激行为，维护社会稳定。对可能引起治安案件、刑事案件的纠纷，发现苗头后，人民调解员应当及时向人民调解委员会通报，并及时向当地公安机关或者其他有关部门报告，尽快处理，防止矛盾纠纷激化引起治安案件和刑事案件的发生。

第二十六条【调解终止】人民调解员调解纠纷，调解不成的，应当终止调解，并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

［调解不成］

调解不成的情形主要包括：一是纠纷不属于人民调解的范围；二是由于当事人拒绝调解、提前终止调解或者当事人未能就调解协议达成一致。

（1）不属于人民调解的范围

由于民间纠纷的具体内容是发展变化的，不同地区的矛盾纠纷表现也不同，列举民间纠纷的具体内容认识上不尽一致，也难免挂一漏万。因此本法对民间纠纷的具体内容未作具体规定，只在第2条规定，人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。

一些法规和部门规章对于人民调解委员会不予受理的纠纷范围作了规定。例如，司法部《人民调解工作若干规定》第22条规定，人民调解委员会不得受理调解下列纠纷：①法律、法规规定只能由专门机关管辖处理的，或者法律、法规禁止采用民间调解方式解决的；②人民法院、公安机关或者其他行政机关已经受理或者解决的。原国家工商行政管理局《合同争议行政调解办法》第8条规定，下列调解申请不予受理：①已向人民法院起诉的；②已向仲裁机构申请仲裁的；③一方要求调解，另一方不愿意调解的。一些地方性法规也有类似的规定。

根据司法部《人民调解工作若干规定》第20条规定，人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷，这也就意味着人民调解委员会可以调解商事纠纷或者专业性很强的纠纷，从而突破了以往人民调解委员会只调解公民之间涉及人身、财产权益和其他日常生活中发生纠纷的固有模式，使人民调解工作向更广阔的领域延伸。

根据最高人民法院、司法部《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》第5条的规定，人民法院对刑事自诉案件和其他轻微刑事案件，可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解，尝试委托人民调解组织调解。所谓轻伤害案件是指因民间纠纷引发的故意伤害致人轻伤，且社会影响不大的案件。但有下列情形之一的轻伤害案件，不属于委托人民调解的范围：①雇凶杀人、涉黑涉恶、寻衅滋事、聚众斗殴及其他恶性犯罪致人轻伤的；②行为人系累犯，或在劳动教养、缓刑、保外就医、所外执行、假释、取保候审、监视居住期间，因纠纷致人轻伤的；③多次伤害他人身体或致三人以上轻伤的；④轻伤害案件中又涉及其他犯罪的；⑤携带凶器伤害他人的；⑥其他不宜委托人民调解的。

（2）当事人拒绝调解、提前终止调解或者当事人未能就调解协议达成一致

实践中，调解不成的因素主要有：当事人一方态度消极，没有耐心进行协商，或者是斤斤计较，或者是恶意借此拖延纠纷解决过程，导致调解程序的滥用；调解效力的权威性不够；调解组织本身力量的薄弱和局限或者调解员解决纠纷的能力；当事人对最终结果寄予过高希望，使协议难以达成；当事人自身素质等等。

［终止调解后的其他救济］

对于人民调解员在调解纠纷过程中，发现纠纷不属于人民调解范围或者调解不成的，终止调解。人民调解员可以根据案情，根据调解的主体不同，并依据有关法律、法规的规定，告诉当事人可以通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

《民事诉讼法》第16条；《人民调解工作若干规定》第22条

第二十七条【人民调解材料立卷归档】人民调解员应当记录调解情况。人民调解委员会应当建立调解工作档案，将调解登记、调解工作记录、调解协议书等材料立卷归档。

人民调解工作档案，是调解人员在办理调解活动中形成并归档的具有备考利用价值的文字、图表、声像等不同形式或者载体的文件材料，是人民调解工作真实记录。

调解记录不同于调解协议书的具体形式，而只是对当事人从申请调解到调解结束的持续过程的记录。比如当事人姓名、受理纠纷时间、争议的内容、达成协议或者调解不成的情况、书面协议或者口头协议、调解协议的履行等情况的记录。无论是否达成调解协议，无论调解协议是书面的还是口头的，都应当由人民调解员记录调解的情况。

《人民调解工作若干规定》第34-35条

第五章 调解协议

第二十八条【达成调解协议的方式】经人民调解委员会调解达成调解协议的，可以制作调解协议书。当事人认为无需制作调解协议书的，可以采取口头协议方式，人民调解员应当记录协议内容。

［制作调解协议书］

调解协议书是人民调解委员会调解民间纠纷双方当事人达成调解协议的书面证明。调解协议书一般需由双方当事人签名、盖章或者按指印，调解员签名并加盖人民调解委员会印章。本法第29条对调解协议书的内容作了规定，即可以载明当事人双方的基本情况，纠纷的主要事实、争议的事项以及各方当事人的责任，当事人达成调解协议的内容、履行的方式和期限等。

［口头协议］

在很多情况下，经过调解后，当事人之间的矛盾纠纷就解决了。如果当事人提出不需要制作调解协议书，愿意自觉履行的，应当尊重当事人的意愿。达成调解协议是以制作调解协议书的形式还是以口头协议的形式，主要根据当事人自己的意愿决定，不以民间纠纷的类型划分。

需要注意的是，本法没有对口头协议的形式作出规定，但由于本法第33条规定了司法确认程序，司法确认针对的是调解协议，并非只针对调解协议书。为了与法律规定相衔接，尽管是口头协议，达成口头协议后，人民调解员要将口头协议的内容记录在卷。

《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第10条；《劳动争议调解仲裁法》第14-16条；《民事诉讼法》第88条；《人民调解委员会组织条例》第8-10条

第二十九条【调解协议书的制作、生效及留存】调解协议书可以载明下列事项：

（一）当事人的基本情况；

（二）纠纷的主要事实、争议事项以及各方当事人的责任；

（三）当事人达成调解协议的内容，履行的方式、期限。

调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印，人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章之日起生效。调解协议书由当事人各执一份，人民调解委员会留存一份。

［调解协议书可以载明的事项］

本条第1款规定的是调解协议书可以载明的事项。调解协议书是对民间纠纷进行调解后达成协议的书面证明，是一种重要的具有法律意义的文书。在调解协议书中最好将双方达成的权利义务内容、履行协议的方式与期限等相关事项载明。

（1）当事人的基本情况。当事人是矛盾纠纷的主体，是调解协议的权利义务承担人，在调解协议中一般首先要写明当事人的基本情况，包括姓名、职业、年龄、住址等，如果是婚姻家庭纠纷，也可以将当事人之间的关系载明，如夫妻、婆媳、兄弟姐妹等。

（2）纠纷的主要事实、争议事项以及各方当事人的责任。当事人愿意达成调解协议的，可以在调解书上将如何引起的纠纷，为什么引起的纠纷，是谁引起的纠纷等基本情况写上，以便分清是非与责任。实践中，在有些情况下，调解很难将纠纷的是非曲直说的很清楚，责任分的很明确，太较真了当事人之间可能就难以达成调解协议。在这种情况下，调解协议书将主要情况写上就可以了。

（3）当事人达成调解协议的内容，履行的方式、期限。调解协议的内容主要是当事人双方要怎么样解决纠纷，如果是债务纠纷，就要说明当事人之间是不是有债务纠纷，谁欠谁的债，数额是多少，还多少，怎么还等；履行的方式、期限要看属于哪类纠纷，如果是债务纠纷，可以写明是一次性付清还是分次付清，是通过银行、直接交付还是由某人转交，在什么时间付清等。履行的方式和期限与当事人的利益密切相关，也可以说是解决纠纷的关键，一般要在调解协议中写明。

［调解协议书的生效］

本条第2款是关于调解协议书生效的规定。各方当事人签名、盖章或者按指印，不只是一个形式上的要求，更重要的是由此体现当事人对协议内容的确认。

人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章，一方面表明调解协议在经过调解员调解后达成的，另一方面也是对协议内容的确认。

［调解协议书的留存］

调解协议书制作完成后，由双方当事人各执一份，人民调解委员会留存一份。当事人留存的调解协议书可以作为履行协议或者向法院申请司法确认的根据。

《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第10条；《劳动争议调解仲裁法》第14条、第16条；《民事诉讼法》第88-89条；《人民调解委员会组织条例》第8条；《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》13、22；《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第3条

罗某与梁某人身损害赔偿纠纷上诉案（广东省佛山市中级人民法院民事判决书﹝2004﹞佛中法民一终字第340号）

案件适用要点：当事人就人身损害赔偿的有关事项经由人民调解委员会调解达成、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字的调解协议为有效协议，具有民事合同性质。

第三十条【口头调解协议的生效】口头调解协议自各方当事人达成协议之日起生效。

为了便于当事人履行口头调解协议、便于人民调解委员会监督当事人履行、便于当事人申请司法确认，本法第28条规定了人民调解员应当记录口头调解协议的内容。口头调解协议自达成协议之日起生效，不需要由人民调解员、当事人在调解笔录上签名、盖章或者按指印。

杨某与蒋某等财产损害赔偿纠纷上诉案（云南省昆明市中级人民法院民事判决书﹝2006﹞昆民二终字第857号）

案件适用要点：纠纷当事人就争议问题经村民调解委员会调解，达成了口头协议，虽无书面形式，但经证人证言及客观法律事实表明，协议确实存在，那么，该民事调解协议即便是口头形式，也具有民事合同的性质。

第三十一条【调解协议效力】经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。

人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督，督促当事人履行约定的义务。

在理解本条时需要注意，人民调解委员会的职责只能督促当事人履行调解协议，如果当事人仍然拒绝履行，人民调解委员会不能强制当事人履行，只能根据本法第32条和第33条的规定，建议另一方当事人向人民法院提起诉讼或以其他方式解决纠纷。

《人民调解委员会组织条例》第9条第1款；《人民调解工作若干规定》第36、37条

第三十二条【当事人对调解协议的内容或履行发生争议的救济】经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼。

［达成调解协议后发生争议］

现实生活中，当事人在达成调解协议后发生争议的，主要包括对调解履行的争议和对调解内容的争议。对调解履行的争议产生纠纷的主要原因，有的是因为当事人不愿意履行或者履行不符合约定；有的是因为在订立调解协议时，当事人对履行的期限、方式等约定不够明确等。对调解内容产生争议主要原因，有的是因为当事人认为在订立调解协议时存在误解；有的是因为当事人认为订立的协议显失公平；有的是因为当事人认为自己是在受欺诈、胁迫等情况下订立调解协议等。

［对达成调解协议后发生争议的解决途径］

（1）根据人民调解的特点和当事人自愿的原则，当事人可以向人民调解委员会申请解决。如系当事人不愿意履行的，对方当事人可以请求人民调解委员会对调解协议的履行情况进行监督，督促当事人履行约定的义务。如系当事人对调解内容发生争议的，当事人可以申请人民调解委员会就有争议的内容重新调解，在当事人自愿的基础上，撤销或者变更原协议确定的内容，就有关内容重新达成协议并予以明确。

（2）如果当事人不愿意通过人民调解解决有关调解协议的履行或者内容争议问题，当事人可以向人民法院提起诉讼。需要注意的是，此处规定的是当事人“可以”向人民法院提起诉讼，这有两层含义：其一，当事人就调解协议的履行和调解协议的内容产生争议时，向人民法院提起诉讼是当事人一项法定的权利，任何人不得非法阻碍或者剥夺当事人向人民法院起诉的权利。其二，“可以”意味着当事人的一种选择权，既可以向人民法院就原纠纷提起诉讼，也可以通过其他合法途径，如通过人民调解委员会、仲裁机构或者基层政府、行政机关解决其原纠纷争议。

《民事诉讼法》第16条；《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第3-7条、第11条；《人民调解工作若干规定》第37-38条

虞某诉虞某某请求履行人民调解协议案（江苏省南通市中级人民法院民事判决书﹝2003﹞通中民一终字第1294号）

案件适用要点：根据《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，经人民调解委员会调解达成的调解协议，如有民事权利义务内容，并经双方当事人签字或者盖章，即具有民事合同性质。当事人应当按照调解协议的内容履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。

第三十三条【对调解协议的司法确认】经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。

人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。

人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。

本条是关于对人民调解协议进行司法确认的规定。在适用本条时需要注意以下几点：

（1）双方共同申请确认。调解协议生效后，如果当事人想通过人民法院确认调解协议的效力，应当共同申请。需要特别指出的是，司法确认是对已经生效调解协议的审查，并不是调解协议生效的必经程序。按照本法的规定，当事人达成书面调解协议的，调解协议自各方当事人签名、盖章或者按指印，并由人民调解员签名、加盖人民调解委员会印章之日起生效；口头的调解协议自各方当事人达成协议之日起生效。生效的调解协议当然具有法律约束力，而司法确认只是对调解协议的效力进行事后确认，并不影响调解协议的生效。对调解协议进行司法确认不是法定义务，在调解协议达成后，如果双方当事人认为没有进行司法确认的必要，如对调解协议的内容即时履行完毕，或者调解协议的内容不涉及民事给付内容等情况下，双方当事人可以不用申请司法确认。如果认为有必要申请司法确认，双方当事人应当共同通过书面形式或者口头形式提出申请。一方当事人提出申请，另一方当事人表示同意的，可以视为共同提出申请。申请的期限是调解协议生效之日起30日。

当事人应当向有管辖权的人民法院申请确认。根据民事诉讼法和《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的规定，当事人可以向当事人住所地、调解协议履行地、调解协议达成地、标的物所在地的基层的人民法院申请确认。当事人在提出确认申请时，应当向人民法院提交调解协议书、双方当事人签署的承诺书。承诺书应当载明以下内容：①双方当事人出于解决纠纷的目的自愿达成协议，没有恶意串通、规避法律的行为；②如果因为该协议内容而给他人造成损害的，愿意承担相应的民事责任和其他法律责任。

（2）司法确认程序。人民法院收到当事人提出的司法确认申请后，应当及时审查，材料齐备的，及时向当事人送达受理通知书。人民法院审理申请确认调解协议案件，按照《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的规定，参照适用民事诉讼法中有关简易程序的规定。案件由审判员一人独任审理，双方当事人应当同时到庭。人民法院应当面询问双方当事人是否理解所达成调解协议的内容，是否接受因此而产生的后果，是否愿意由人民法院通过司法确认程序赋予该调解协议强制执行的效力。根据民事诉讼法的规定，人民法院审理应当及时对调解协议进行审查，并应当在立案之日起3个月内审结。

（3）审查结果。根据司法实践，人民法院对调解协议进行审查后，决定是否确认调解协议的效力。审查的结果一般有两种情形：一是调解协议有效，二是调解协议全部或者部分无效。

① 调解协议有效。具备以下条件的调解协议应确认为有效：一是当事人具有完全民事行为能力；二是当事人意思表示真实；三是调解协议的内容不违反法律、法规的强制性规定或者社会公共利益。

② 调解协议无效。在实践中，调解协议或者其部分内容有以下情形的，可以确认为无效：一是损害国家、集体或者第三人利益；二是以合法形式掩盖非法目的；三是损害社会公共利益；四是违反法律、法规的强制性规定等。如果当事人在订立调解协议时有重大误解或者显失公平等严重违背其真实意思表示的情形，人民法院根据当事人的请求也可以认定该调解协议无效。如果调解协议内容不明确，无法确认和执行的，人民法院可以不予确认该调解协议的效力。

（4）司法确认的效力。人民法院确认调解效力的决定自送达当事人后发生法律效力。

① 人民法院依法确认调解协议有效，该调解协议即具有强制执行效力，一方当事人拒绝履行或者未全部履行调解协议所约定的义务，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。根据民事诉讼法的规定，执行管辖法院是作出确认决定的第一审人民法院或者是与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地人民法院。申请执行的期间为2年，自经确认有效的调解协议中约定的履行期间的最后一日起计算；调解协议约定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；调解协议未约定履行期间的，从确认决定生效之日起计算。

② 人民法院依法确认调解协议内容部分或者全部无效的，当事人可以通过人民调解的方式变更原调解协议或者签订新的调解协议，也可以就原纠纷向人民法院提起诉讼。

1.刘某、林某某与刘某某履行人民调解协议纠纷案（福建省泉州市中级人民法院民事判决书﹝2006﹞泉民终字第1012号）

案件适用要点：在人民调解委员会主持下达成的人民调解协议，体现双方当事人的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定及社会公共利益，便具有民事合同的效力，人民法院应当认定其合法有效。当一方当事人已经按照人民调解协议履行了部分还款义务时，应当继续履行自己的余下义务。

2.某甲与某乙调解协议纠纷上诉案（海南省海南中级人民法院民事判决书﹝2007﹞海南民二终字第421号）

案件适用要点：调解协议是在双方自愿的情况下达成的，其程序合法，调解协议内容共六条。其中调解协议当中的第1、2、3、5、6条的内容不违反法律、行政法规的强制性规定，也不损害国家、集体或者第三人利益，因此，应确认双方达成的协议当中第1、2、3、5、6条有效。而该协议的第4条内容，因纠纷当事人有未征得家庭中其他成员的同意分割房产，损害了家庭其他成员的利益。因此，应确认达成的调解协议的第4条无效。

第六章 附则

第三十四条【参照设立人民调解委员会】乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷。

［乡镇、街道设立人民调解委员会］

乡镇、街道人民调解委员会主要调解村（居）人民调解委员会或者企事业单位人民调解委员会难以调解的疑难、复杂民间纠纷和跨地区、跨单位的民间纠纷。

乡镇、街道人民调解委员会与村（居）人民调解委员会、企事业单位人民调解委员会不是上下级关系，乡镇、街道人民调解委员会不指导、监督村（居）人民调解委员会、企事业单位人民调解委员会的工作。对于一些跨区域的纠纷，当事人可以选择由乡镇、街道人民调解委员会调解，也可以选择由多个村（居）人民调解委员会、企事业单位人民调解委员会共同调解。对于村（居）人民调解委员会、企事业单位人民调解委员会调解不成的纠纷，当事人可以依法通过其他途径解决，无需再申请乡镇、街道人民调解委员会调解。

［社会团体或者其他组织设立人民调解委员会］

社会团体或者其他组织依法设立的人民调解委员会，主要指社会团体或者其他组织为了调解民间纠纷而依法设立的区域性、行业性等类型的人民调解委员会，主要包括：残联、妇联、消协、行业协会等社会团体依法设立的人民调解委员会，为了解决特定类型纠纷如医疗纠纷、劳动纠纷、交通事故纠纷设立的专业性人民调解委员会，外来务工人口居住区、集贸市场、经济开发区等特定区域设立的区域性人民调解委员会等。

社会团体或者其他组织依法设立的人民调解委员会的人民调解员，参照人民调解法规定的条件，即公道正派、善于联系群众、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识。由于社会团体或者其他组织依法设立的人民调解委员会调解的民间纠纷多具有地域性、专业性，因此在实践中，这些人民调解委员会的人民调解员多由具有相关专业知识、熟悉相关纠纷特点的人员担任，例如，消费者协会成立的人民调解委员会的人民调解员可以由消费者协会的相关工作人员、退休法官或者检察官、律师等担任，医疗纠纷人民调解委员会可聘请退休医生、医学教授等担任人民调解员。

社会团体或者其他组织依法设立的人民调解委员会，主要调解相关地域性、行业性纠纷，例如消费者协会设立的人民调解委员会主要调解有关的消费纠纷，交通事故纠纷人民调解委员会主要调解交通事故纠纷，集贸市场人民调解委员会主要调解本集贸市场内的相关纠纷等。社会团体或者其他组织依法设立的人民调解委员会，与其他类型的人民调解委员会没有隶属关系。

《人民调解工作若干规定》第10条、第13-15条、第21条

第三十五条【施行日期】本法自2011年1月1日起施行。

行政法规及文件

人民调解委员会组织条例

（1989年6月17日中华人民共和国国务院令第37号发布 自发布之日起施行）

第一条 为了加强人民调解委员会的建设，及时调解民间纠纷，增进人民团结，维护社会安定，以利于社会主义现代化建设，制定本条例。

第二条 人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。

基层人民政府及其派出机关指导人民调解委员会的日常工作由司法助理员负责。

第三条 人民调解委员会由委员3至9人组成，设主任1人，必要时可以设副主任。

人民调解委员会委员除由村民委员会成员或者居民委员会成员兼任的以外由群众选举产生，每3年改选一次，可以连选连任。

多民族居住地区的人民调解委员会中，应当有人数较少的民族的成员。

人民调解委员会委员不能任职时，由原选举单位补选。

人民调解委员会委员严重失职或者违法乱纪的，由原选举单位撤换。

第四条 为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。

第五条 人民调解委员会的任务为调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德。

人民调解委员会应当向村民委员会或者居民委员会反映民间纠纷和调解工作的情况。

第六条 人民调解委员会的调解工作应当遵守以下原则：

（一）依据法律、法规、规章和政策进行调解，法律、法规、规章和政策没有明确规定的，依据社会公德进行调解；

（二）在双方当事人自愿平等的基础上进行调解；

（三）尊重当事人的诉讼权利，不得因未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。

第七条 人民调解委员会根据当事人的申请及时调解纠纷；当事人没有申请的，也可以主动调解。

人民调解委员会调解纠纷可以由委员1人或数人进行；跨地区、跨单位的纠纷，可以由有关的各方调解组织共同调解。

人民调解委员会调解纠纷，可以邀请有关单位和个人参加，被邀请的单位和个人应当给予支持。

第八条 人民调解委员会调解纠纷，应当在查明事实、分清是非的基础上，充分说理，耐心疏导，消除隔阂，帮助当事人达成协议。

调解纠纷应当进行登记，制作笔录，根据需要或者当事人的请求，可以制作调解协议书。调解协议书应当有双方当事人和调解人员的签名，并加盖人民调解委员会的印章。

第九条 人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行。

经过调解，当事人未达成协议或者达成协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。

第十条 基层人民政府对于人民调解委员会主持下达成的调解协议，符合法律、法规、规章和政策的，应当予以支持；违背法律、法规、规章和政策的，应当予以纠正。

第十一条 人民调解委员会调解民间纠纷不收费。

第十二条 人民调解委员会委员必须遵守以下纪律：

（一）不得徇私舞弊；

（二）不得对当事人压制、打击报复；

（三）不得侮辱、处罚当事人；

（四）不得泄露当事人的隐私；

（五）不得吃请受礼。

第十三条 各级人民政府对成绩显著的人民调解委员会和调解委员应当予以表彰和奖励。

第十四条 对人民调解委员会委员，根据情况可以给予适当补贴。

人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会解决。

第十五条 企业、事业单位根据需要设立的人民调解委员会，参照本条例执行。

第十六条 本条例由司法部负责解释。

第十七条 本条例自发布之日起施行。1954年3月22日原中央人民政府政务院公布的《人民调解委员会暂行组织通则》同时废止。

国务院办公厅关于印发社区服务体系建设规划（2011—2015年）的通知

（2011年12月20日 国办发﹝2011﹞61号）

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

《社区服务体系建设规划（2011-2015年）》已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

社区服务体系建设规划（2011-2015年）

为适应统筹城乡经济社会发展、加强和创新社会管理需要，强化社区自治和服务功能，保障和改善民生，促进社会和谐稳定，根据党的十七大和十七届五中、六中全会精神，依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，制定本规划。

一、发展现状和面临形势

社区服务体系，是指以社区为基本单元，以各类社区服务设施为依托，以社区全体居民、驻社区单位为对象，以公共服务、志愿服务、便民利民服务为主要内容，以满足社区居民生活需求、提高社区居民生活质量为目标，党委统一领导、政府主导支持、社会多元参与的服务网络及运行机制。

目前，全国有6923个城市街道，8.7万个城市社区。“十一五”期间，各地认真贯彻落实《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发﹝2006﹞14号），社区服务体系建设取得显著成效。一是社区服务设施建设取得初步进展。全国共建成街道社区服务中心3515个，社区服务站44237个，社区综合服务设施覆盖率达50.81%。二是社区服务内容不断拓展。劳动就业、社会保险、社会服务、文化娱乐、社会治安等政府公共服务事项逐步向社区覆盖，社区志愿者注册登记制度广泛推行，社区志愿服务蓬勃开展。家政服务、物业管理、养老托幼、食品配送、修理服务、再生资源回收等便民利民服务项目及超市、菜场、早餐等服务网点逐步进入社区，方便了社区居民生活，提高了生活质量。三是社区服务队伍不断壮大。依法选举产生一批社区居委会成员，逐步面向社会公开招聘专职社区工作人员。一大批素质高、能力强、作风正、愿意为群众服务的居民走上社区工作岗位。截至2010年底，全国共有社区居民委员会成员43.9万人，社区公共服务从业人员105.9万人。有507.6万社区居民成为社区志愿者，活跃在社区服务各领域，成为推动社区建设和社区服务的重要力量。四是社区服务方式不断改善。不少地方依托街道社区服务中心、社区服务站，实行“一站式”服务；利用现代信息技术，推动社区信息化建设，方便快捷地满足了居民多样化需求。有的地方通过政府购买服务、设立项目资金、开展项目补贴等方式，引导社会组织、企事业单位和居民参与社区管理和服务活动，增强了社区服务的活力和社会组织的服务能力。五是社区服务制度环境初步形成。国家围绕老年人、未成年人、残疾人权益保护工作出台了法律，围绕社区卫生、社会救助、劳动就业、文化教育、社区服务设施等内容出台了相关政策，各地也相继出台了积极推进社区服务的政策措施，社区服务的政策法规逐步完善，各级党委政府对社区服务的重视程度越来越高，社区居民对社区服务的认同感和归属感越来越强。

实践证明，加强社区服务体系建设是保障和改善民生、提高居民生活水平和生活质量的民心工程，是拉动内需、扩大就业、促进经济发展方式转变的助力工程，是加强和创新社会管理、维护社会和谐稳定的基础工程。

但就总体情况而言，我国社区服务体系建设仍然处于初级阶段，存在一些困难和问题。社区服务设施总量供给不足，社区服务设施建设缺口达49.19%。社区服务项目较少，水平不高，供给方式单一。社区服务人才短缺，素质偏低，结构亟待优化。社区服务体制机制不顺畅，缺乏统一规划，保障能力不强，社会参与机制亟待完善。

“十二五”时期，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程逐步加快，我国城乡基层社会正在发生深刻变化，社区服务体系建设面临难得机遇和重大挑战。一方面，我国经济社会快速发展，财政保障能力逐步增强，基本公共服务体系逐步完善，各级党委政府对社区发展高度重视，为社区服务体系建设提供了有利条件。另一方面，社会转型、企业转制和政府职能转变，越来越多的“单位人”成为“社会人”，大量政府社会管理和公共服务职能向社区转移，社区居民的服务需求日趋个性化、多元化，社区的“兜底”功能作用日趋明显，加强社区服务体系建设已势在必行。

二、指导思想、基本原则和发展目标

（一）指导思想。

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，大力推进社会主义核心价值体系建设，立足国情、加快发展，逐步建立面向全体社区居民，主体多元、设施配套、功能完善、内容丰富、队伍健全、机制合理的社区服务体系，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

（二）基本原则。

1.以人为本，服务居民。始终把实现好维护好发展好社区居民的根本利益作为工作的出发点和落脚点，以居民的服务需求为导向，把居民满意程度作为检验工作成效的重要标准，真正把社区服务体系建设成为服务居民、造福居民的民心工程。

2.政府主导，社会参与。在党委统一领导下，发挥政府在规划制定、政策引导、资金投入、监督管理等方面的主导作用，确保社区服务的公益性和便民利民特点，增强社区服务可持续发展能力。大力培育和发展各类服务性、公益性、互助性的社会组织，鼓励和支持社会组织、企事业单位和社区居民参与社区服务，完善民主决策机制，发挥多元主体在社区服务体系建设中的作用。

3.资源整合，共建共享。充分发挥现有服务设施和网络作用，逐步整合与社区服务设施建设有关的资金、项目和资源，最大限度降低社会成本，防止资源浪费。把社区服务体系建设与推进街道社区党的建设“三有一化”（有人管事、有钱办事、有场所议事，构建区域化党建工作格局）工作，与加强社会管理，维护社会和谐稳定结合起来，注重社区服务体系规范化建设，建立健全科学高效的社区服务管理运行机制和共驻共建机制，发挥综合效益，增强服务功能。

4.因地制宜，分类指导。既要全面谋划、科学布局、注重长远、整体推进，又要坚持从实际出发，量力而行，逐步完善社区服务体系；既要把握社区服务体系建设的统一要求，又要立足不同地区不同情况，突出重点，强化特色，分类指导，力戒形式主义。

（三）发展目标。

从我国基本国情和经济社会发展现实出发，按照加强和创新社会管理的总体要求，进一步健全新型社区管理和服务体制，强化社区服务体系和信息化建设，到2015年初步建立起较为完善的社区服务设施、服务内容、服务队伍、服务网络和运行机制，农村社区服务试点工作有序推进。

1.合理配置社区服务设施。力争到“十二五”期末，社区服务设施综合覆盖率达到90%，每百户居民拥有的社区服务设施面积不低于20平方米，基本建成以社区综合服务设施为主体、各类专项服务设施相配套的综合性、多功能的社区服务设施网络。积极推进社区服务信息化建设，在有条件的地区，建设社区综合服务信息平台，逐步提高社区信息装备条件和社区服务的信息化水平。

2.优化社区服务内容。推动社区公共服务广覆盖，群众性互助和志愿服务制度化，社区专业服务和商业服务规范便利，建立公共服务、便民利民服务、志愿服务有效衔接的社区服务体系，实现居民群众生活舒适方便。力争到“十二五”期末，基本公共服务项目覆盖到所有社区。

3.壮大社区服务队伍。扩大来源渠道，提高社区服务人员的专业化、职业化水平，大力推行社区志愿者注册登记制度。力争到“十二五”期末，新增社区服务从业人员200万人，每个社区至少拥有一名大学生或一名社会工作专业人员，80%以上的社区党员和30%以上的社区居民参与社区志愿服务活动，基本形成一支专业素质较高、服务能力较强、社区居民满意的社区服务队伍。

4.完善社区服务体制机制。完善社区服务体系建设的法律法规和政策，建立健全社区组织，着力理顺社区内外权责关系，健全政府部门之间的协调机制、政府与社区之间的协作机制、社区组织之间的互动机制，优化社区服务发展的制度环境。支持引导社区自治组织、各类社会组织、志愿者参与社区服务。力争到“十二五”期末，80%以上的社区居民委员会实行直接选举，每个社区拥有5个以上的社区社会组织，80%以上的驻区单位与社区签订共驻共建协议。基本建立多方参与、优势互补、利益协调、规范有序的社区服务运行机制。

三、重点任务

（一）发展多层次、多样化的社区服务。

1.积极推进公共服务覆盖到社区。依托社区综合服务设施和专业服务机构，开展面向全体社区居民的劳动就业、社会保险、社会服务、医疗卫生、计划生育、文体教育、社区安全、法制宣传、法律服务、法律援助、人民调解、邮政服务、科普宣传、流动人口服务管理等服务项目，切实保障优抚对象、低收入群体、未成年人、老年人、残疾人等社会群体服务需求。做好刑释解教人员、社区服刑人员管理服务工作。加强和改进对农民工及其子女的公共服务和社会管理。街道社区党组织要充分发挥领导核心作用，以开展创先争优活动为抓手，大力推进社区公共服务体系建设。建立党委统一领导、基层政府主导、社区组织协助、社会力量参与的社区公共服务新格局。

专栏“十二五”期间社区公共服务发展的目标任务

——发展社区劳动就业、社会保险和社会服务。依托社区综合服务设施，加强街道和社区劳动就业、社会保险和社会服务平台建设，配备标准化的设施设备，完善服务功能。大力发展以家政服务、养老服务、社区照料服务和病患陪护服务等为重点的家庭服务业，实施家庭服务业从业人员定向培训工程，社会保障卡、社会服务信息落到社区。

——发展社区医疗卫生和计划生育服务。建立居民健康档案、健康教育、预防接种、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、慢性病管理、重性精神疾病管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理、卫生监督协管等国家基本公共卫生服务免费向社区居民提供，逐步拓展和深化基本公共卫生服务内容。提供计划生育宣传教育、政策咨询、技术服务、优生优育指导、药具发放、随访服务、生殖保健、人员培训、流动人口计划生育服务及计划生育行政事务办理、实有人口动态信息采集等服务。

——发展社区文化、教育、体育服务。广泛开展社会文化活动，全国所有建成的社区综合服务设施中都建立具备综合服务功能的文化中心，推进建立公共电子阅览室和公益性未成年人上网场所。广泛开展社区教育，创新社区教育发展的体制、机制与模式，重点建设一批标准化、示范性的全民学习中心，普及科学文化知识，建设学习型社区。社区普遍建有体育场地，配有体育设施，50%以上的城市、城区建有“全民健身活动中心”，50%以上的街道、社区建有便捷、实用的体育健身设施。

——发展社区法律、治安服务。完善社区综合服务设施的法律、治安服务功能。推动人民调解、安置帮教、法制宣传教育、法律援助等服务进社区，实现法律服务在社区全覆盖。深入推进社区警务战略，加强群防群治队伍建设，全面提高社区治安综合治理水平。

——发展社区便民利民服务。积极推进社区菜店、家政服务网点、社区早餐服务网点建设。补建更新城镇存量居民楼信报箱。

2.大力发展便民利民服务。完善社区便民利民服务网络，优化社区商业结构布局。鼓励和支持各类组织、企业和个人兴办居民服务业，重点发展社区居民购物、餐饮、维修、美容美发、洗衣、家庭服务、物流配送、快递派送和再生资源回收等服务，培育新型服务业态和服务品牌。鼓励有实力的企业运用连锁经营的方式到社区设立超市、便利店、标准化菜店和早餐网点等便民利民网点。鼓励邮政、金融、电信、供销、燃气、自来水、电力、产品质量监督等公用事业服务单位在社区设点服务，满足居民多样化生活需求。统筹家庭服务业发展，支持大型家庭服务企业运用连锁经营等方式到社区设立便民站点。推进社区诚信计量体系建设，继续实施以“便利消费进社区、便民服务进家庭”的社区商业“双进工程”，初步建立规划合理、结构均衡、竞争有序的社区商业体系。积极推动驻区单位后勤服务社会化。大力推行物业管理服务，建立社区管理和物业管理联动机制，提高物业服务质量。建立党委领导、政府扶持、社会主办、社区组织帮助的社区便民利民服务新格局。

3.大力发展社区志愿服务。根据社区居民构成，培育不同类型、不同层次的社区志愿服务组织。积极推行党员到居住地社区报到制度和党员社区表现反馈制度，充分发挥共产党员的先锋模范作用。组织和带动公务员、专业技术人员、教师、共青团员、青少年学生以及身体健康的离退休人员等加入志愿者服务队伍。加强志愿服务管理，建立健全激励保障机制，通过政府购买服务等方式，鼓励和支持社会力量广泛参与志愿服务活动，推动社区志愿服务规范化、制度化、法制化。鼓励和支持驻区单位和社区居民开展邻里互助等群众性自我互助服务活动，为老幼病残等困难群体提供服务。倡导并组织社区居民和驻区单位开展社会捐赠、互帮互助、承诺服务，为社区困难群体提供帮扶服务。依托社区志愿服务组织，建立党委政府倡导、社区组织扶持、共产党员带头、专业社工引领、驻区单位和居民广泛参与的社区志愿服务新格局。

（二）完善社区服务设施网络。

加大社区服务基础设施建设投入，综合考虑服务人群和覆盖半径，逐步建立起以社区综合服务设施为依托、专项服务设施为补充、服务网点为配套、社区信息平台为支持的社区服务设施网络。

1.合理布局社区服务设施网络。按照人口规模适度、服务管理方便、资源配置有效、功能相对齐全、社区居民自愿的要求，以市辖区、县级市为单位，依据城乡规划和土地利用总体规划，合理确定社区服务设施的数量、选址布局、建设方式、功能划分。根据工作需要每个社区建设一个综合性、多功能的社区服务站；实现每个街道至少拥有一个综合性的社区服务中心。建设规划要充分利用社区已有设施，提高街道社区服务中心、社区服务站以及相邻社区服务设施之间的共享程度。除国家另有规定外，所有以社区为对象的公共服务、便民服务、志愿服务均在综合性社区服务设施中提供，加强各类服务资源整合，避免重复建设。

2.完善社区服务设施功能。完善社区服务站的以下主要功能：一是组织居民开展民主议事、纠纷调解、公益慈善、邻里互助、志愿服务等活动；二是代办代理公共服务事项，保障各项公共服务覆盖到社区全体居民；三是为社区居民提供文体教育、健康休闲、养老抚幼、困难帮扶、信息邮政、家庭服务等便民利民服务；四是为社区党组织和自治组织提供办公和活动场所；五是采集基础信息，反映居民诉求。

完善街道服务中心的以下主要功能：一是采集汇总社区基础信息，办理社会管理和公共服务事项；二是开展文化体育、医疗卫生、计划生育、劳动就业和社会保障、社会服务、生活便利等服务活动；三是培育发展社区社会组织，指导和协调社区服务站、社区社会组织开展服务项目。

3.大力推进社区信息化建设。改善社区信息基础设施，加快推进宽带接入。推广适合社区居民需求的信息化手段，提高居民信息技术运用能力。整合社区就业、社保、低保、卫生、计生、文化、培训等公共服务信息，发展面向社区居民的“一站式”服务。发挥社区综合信息平台在基层政府、企业、社区组织和居民之间的沟通交流作用，方便社区居民，增进社区和谐。通过信息化改善社区管理，维护社区安全。

（三）加强社区服务人才队伍建设。

建立一支以社区党组织和社区自治组织成员为骨干，以社区专职工作人员为重点，以政府派驻人员、其他社区服务从业人员和社区志愿者为补充的社区服务人才队伍。

1.制定社区服务人才队伍培养发展计划。按照《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》要求，把社区服务人才队伍建设纳入当地人才发展规划，研究制定社区服务人才队伍培养发展计划，鼓励、吸引优秀人才向社区流动。

2.充实壮大社区居民委员会干部队伍。依章依法选齐配强社区“两委”班子成员，逐步扩大社区党组织领导班子和社区居民委员会直接选举范围。健全居民委员会下属委员会，选齐配强居民小组长、楼院门栋长。

3.积极推进社区服务人才队伍专业化、职业化。根据工作需要，面向社会公开招聘，配备一定数量的专职社区工作者。积极开发社区服务工作岗位，扩大就业范围，吸纳更多人员从事社区服务工作。扩大社区服务人员的来源渠道，鼓励党政机关和企事业单位工作人员到社区帮助工作，鼓励大中专毕业生、复转军人、社会工作人员等优秀人才到社区工作，优化社区服务人才结构。加强各类高等学校和科研机构社区服务研究和社区服务相关学科建设，为社区服务体系培养各类专业人才。

4.建立和健全社区服务人才培养制度。鼓励社区服务人员立足岗位、自学成才，支持他们参加社会工作等各种职业资格考试和学历教育考试，采取多种方式加强对现有社区服务人员的培训，不断提高他们的服务意识、职业素质和专业水平。建立健全人才激励制度，依照相关法律政策规定落实社区服务人员的生活补贴、工资、社会保险等福利待遇。关心社区服务人才的成长进步，探索建立培养发展党员，招录公务员，选拔基层干部，推荐党代表、人大代表、政协委员和劳动模范等制度渠道。

（四）推进社区服务体制机制创新。

1.建立健全社区服务组织。建立健全社区党组织、社区居民自治组织。辖区人口较多的，可根据工作需要建立社区专业服务机构，实现对社区全体成员的全员管理和无缝隙管理服务。加强社区党建工作，大力培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，注重培养社区社会组织负责人队伍，对不具备登记条件的社区社会组织实行备案制度，并在组织运作、活动场地等方面为其提供帮助。加大政策扶持力度，通过政府购买服务、设立项目资金、活动经费补贴等途径，积极引导各类社会组织和各类志愿者参与社区管理和服务。推进党群共建，建立健全群众组织服务活动阵地，支持工会、共青团、妇联及残联、老龄协会、计划生育协会、社区体育指导员协会、慈善协会等群众组织发挥各自优势积极参与组织社区服务活动。

2.理顺职责权限及相互关系。普遍推行社区公共服务事项准入制度，凡城区、街道层面能办理的社会管理和公共服务事项不再向社区延伸；凡属于基层政府及其职能部门、街道办事处职责范围内的事项不得转嫁给社区组织；凡依法应由社区组织协助的事项应当为社区组织提供必要的经费和工作条件；凡委托给社区组织办理的有关服务事项，应当实行“权随责走、费随事转”。将制度创新和技术创新结合起来，积极推进社区公共服务的“一站式”服务机制，整合政府各部门在城乡基层的办事机构，减少管理层次，合并相近或相同的服务项目，整合服务资源，优化人员结构，精简服务流程，增强服务能力。完善政策，进一步推进社区服务的专业化、标准化、品牌化、连锁化，提高社区服务质量和水平，提升社区服务功能。进一步健全和完善共驻共建机制，建立驻区单位参与社区服务评估体系，扩大驻区单位参与社区服务的功能。

四、重点工程

（一）社区公共服务设施建设工程。

1.建设内容。“十二五”时期，以居民需求为导向，因地制宜继续建立健全社区服务中心、社区服务站设施网络，构建以社区为基础的城乡基层社会管理和公共服务平台，提升社区基本公共服务能力。

2.建设方式。充分利用现有公共设施，通过新建、改扩建、购置改造等方式改善服务条件。有条件的地方，要根据实际情况对各类社区专项服务设施进行合理整合，统筹建设。

3.资金来源。建设资金以地方投入为主，充分调动社会各方面力量，多渠道筹措资金，共同参与建设。中央通过基建投资给予适当支持。

（二）社区服务人才队伍建设工程。

1.建设内容。建立社区服务人才职业化、专业化标准体系和评估制度，加强对社区服务人员的教育培训，推行社区志愿者注册登记制度。

2.建设方式。落实“一社区一名大学生”政策，实施50万大学生服务社区计划。支持社区服务人员参加各种职业资格考试和学历教育，对社区服务人员进行系统培训，每名社区服务人员至少培训1次。依托高等院校、科研机构、各类培训机构，设立31个社区服务人才培训基地，通过现有国家科技计划（基金）等渠道，加强对社区服务领域重大问题的研究，推进专业建设、教材编写、师资培训。开发应用社区志愿者注册登记系统，注册社区志愿者达到本地区居民总数10%以上，每个社区拥有5支以上志愿者服务队伍。

3.资金来源。建设资金以地方投入为主。

（三）社区服务信息化建设工程。

1.建设内容。建立居民、家庭、社会组织、社区活动电子档案，实现社区服务队伍、服务人员、服务对象信息数字化，改进信息技术装备条件，完善社区服务设施网络环境，并逐步规范化、标准化，形成互联互通共享的信息服务系统。

2.建设方式。推进社区服务中心、社区服务站接入宽带网络，新建社区同步建设信息网络环境。推动社区网络和信息资源整合，鼓励建立覆盖区（市）或更大范围的社区综合信息管理和服务平台，实现数据一次采集、资源多方共享。优化区（市）、街道、社区等面向社会公众和企事业单位服务的流程，逐步实现行政管理、社会事务、便民服务等社区管理服务一体化，逐步健全新型社区管理和服务模式。推动各地设置统一的社区服务电话号码，逐步建立社区老年人、残疾人呼叫保障系统，推进社区信息亭等公益性信息服务设施建设。引导企业参与社区服务信息系统开发。

3.资金来源。建设资金以地方投入为主，鼓励社会力量参与社区信息化建设，支持企业与社区开展合作。中央通过基建投资给予适当支持。

五、政策措施和组织保障

（一）加强社区服务法规制度建设和标准化建设。推动修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，完善地方配套法规。建立健全社区服务标准体系，认真执行《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）国家标准，科学规划配置社区综合服务设施和社区基础商业网点，并严格用途管理。研究制定基层人民政府或其派出机关指导社区工作规则、社区服务标准体系及管理办法、社区公共服务目录及准入制度、社区服务居民满意度测评体系、社区社会组织培育等方面的法规制度，形成较为完善的社区服务法律法规、制度和标准体系。

（二）加大社区服务体系建设资金投入。多渠道筹集社区服务体系建设资金。要按有关规定区分不同情况，对社区服务设施建设与维护经费、社区服务人员报酬、社区服务工作经费、社区服务信息化建设经费等，采取财政补助、委托办理服务事项的单位划转、社区经济收入中安排等方式予以解决。中央基建投资要向中西部地区倾斜，向困难社区倾斜。不断拓宽社区服务体系建设资金来源渠道，鼓励企事业单位、社会团体、个人和外资以多种形式捐赠或兴办社区服务事业，建立多元化投入分担机制。

（三）完善社区服务扶持政策。将社区服务体系建设纳入地方经济和社会发展规划，纳入城市规划和土地利用总体规划，对社区公共服务设施建设用地，按照法律、法规和规章可以采取划拨方式供地的，地方政府要切实予以保证；闲置的宾馆、培训中心、福利设施、办公用房，优先用于社区服务。进一步完善社区服务税收、公用事业收费、用工保险、工商和社会组织登记等优惠政策，鼓励发展社区服务业。

（四）健全领导体制和工作机制。建立社区服务体系建设部际联席会议制度，在国务院领导下，制定各项目标任务分解落实方案，明确各部门分工任务，统筹协调社区服务体系建设中的重大问题，研究落实重大问题和重点工作。各级政府切实履行好发展社区公共服务体系的责任，加强督促检查，开展绩效评估，将社区建设成效纳入各级党委政府部门工作目标考核，考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。

（五）积极开展国内外合作与宣传。加强社区服务领域双边、多边合作，立足国情，学习借鉴国外社区服务体系建设先进经验，开展人员、资金、技术、管理等方面的交流，鼓励吸引外资发展社区服务业，提高社区服务能力和水平。加强国内各地区之间的交流与合作，加大对口帮扶支援力度。依托研究培训基地，加强社区服务理论研究。扩大社区服务宣传，大力宣传在社区服务中有突出贡献的驻区单位、社会组织、志愿者组织、先进个人，形成全社会人人关心、支持、参与社区服务的良好氛围。

继续开展农村社区服务试点，加强资源整合，推进农村社区综合性公共服务设施建设，将就业、社会保障、卫生、计划生育、文化、体育、社会治安等基本公共服务向农村延伸，重点发展面向农村老年人、病残人员、妇女及未成年人等群体的照料、帮扶等服务，促进城乡基本公共服务均等化，把农业技术推广、动植物疫病防控和农产品质量监管等公共服务能力建设与农村社区建设结合起来。

国务院关于加强和改进社区服务工作的意见

（2006年4月9日 国发﹝2006﹞14号）

随着社会主义市场经济的发展和城镇化进程的加快，城市社区在经济社会发展中的地位越来越重要，社区居民对社区服务的需求越来越多，要求越来越高。做好社区服务工作对于提高居民生活质量、扩大就业、化解社会矛盾、促进和谐社会建设都具有重要意义。现就加强和改进社区服务工作提出以下意见：

一、加强和改进社区服务工作的指导思想、基本原则和主要任务

（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，推进社会主义和谐社会建设，以不断满足社区居民的物质、文化、生活需要为出发点，充分发挥政府、社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业及居民个人在社区服务中的作用，整合社区资源，健全服务网络，创新服务方式，拓宽服务领域，强化服务功能。

（二）基本原则。1.坚持以人为本。着眼于居民多层次、多样化的物质文化需求，特别是对居民最关心、最需要、通过努力又可以解决的问题及时提供服务，为社区居民排忧解难。2.坚持社会化。发挥政府、社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业及个人在社区服务中的作用，政府提供公共服务，鼓励、支持社区居民和社会力量参与社区服务。3.坚持分类指导。按照政企分开、政事分开原则，区分不同类型的社区服务，实行分类指导。既要整体推进，又要解决薄弱环节、重点项目和关键问题；既要坚持广受居民欢迎的传统服务方式，又要善于运用现代科学技术手段，不断提高社区服务水平。

（三）主要任务。通过努力，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应，覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系，努力实现社区居民困有所助、难有所帮、需有所应。

二、大力推进公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区

（四）推进社区就业服务。加强街道、社区劳动保障工作平台建设，通过提供就业再就业咨询、再就业培训、就业岗位信息服务和社区公益性岗位开发等，对就业困难人员提供针对性的服务和援助。结合居民物质文化生活需要开发就业岗位，挖掘社区就业潜力，创建充分就业社区，提高就业稳定性。探索建立信用社区、创业培训与小额担保贷款联动机制，为下岗失业人员自谋职业和自主创业创造条件。建立就业与失业保险、城市居民最低生活保障工作联动机制，促进和帮助享受失业保险、城市居民最低生活保障待遇的相关人员尽快实现就业。

（五）推进社区社会保障服务。加强企业离退休人员社会化管理服务工作，加快老年公共服务设施和服务网络建设。具备条件的地方，可开展老年护理服务，兴建退休人员公寓。充分发挥劳动保障工作平台的作用，促进和帮助城镇居民按规定参加各项社会保险。

（六）推进社区救助服务。加强对失业人员和城市居民最低生活保障对象的动态管理，及时掌握他们的就业及收入状况，切实做到“应保尽保”。积极开展基层社会救助服务，帮助群众解决生产生活中的实际困难。进一步推进社会福利社会化，加快发展社区居家养老服务业。大力发展社区慈善事业，加强对社区捐助接收站点、“慈善超市”的建设和管理。

（七）推进社区卫生和计划生育服务。坚持政府主导、社会力量参与，建立健全以社区卫生服务中心（站）为主体的社区卫生和计划生育服务网络，以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人、贫困居民等为重点，为社区居民提供预防保健、健康教育、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病、慢性病的诊疗服务。大力培养社区卫生服务技术和管理人员，加强对社区卫生服务的监督管理，保证服务质量。实施国家政策规定的计划生育基本项目免费服务。建立民主监督制度，把社区居民满意程度作为考核社区卫生服务工作人员业绩的重要标准。完善社区卫生服务运行机制，发挥社区卫生服务的健康保障功能，努力实现人人享有初级卫生保健的目标。

（八）推进社区文化、教育、体育服务。发展面向基层的公益性文化事业，逐步建设方便社区居民读书、阅报、健身、开展文艺活动的场所，加强对社区休闲广场、演艺厅、棋苑、网吧等文化场所的监督管理，促进社会主义精神文明建设。调动社区资源和力量支持和保障社区内中小学校开展素质教育和社会实践活动，为青少年健康成长创造良好的社区环境。落实《全民科学素质行动计划纲要》，不断提高居民科学素质。统筹各类教育资源，充分发挥社区学院、市民学校的作用，积极创建各种类型的学习型组织，面向社区居民开展多种形式的教育培训和科普活动，建立覆盖各类人群的多渠道、全方位的社区学习服务体系。培育群众性体育组织，落实《全民健身计划纲要》，配置相应的健身器材，不断增强居民体质。

（九）推进社区流动人口管理和服务。按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”和“以现居住地为主，现居住地和户籍所在地互相配合”的原则，实行与户籍人口同宣传、同服务、同管理，为流动人口的生活与就业创造好的环境和条件。简化办事程序，减少相关手续，取消不合理收费，为流动人口提供优质服务。

（十）推进社区安全服务。深入开展基层安全创建活动，加强社区警务室（站）建设，大力实施社区警务战略，建立人防、物防、技防相结合的社区防范机制和防控网络。依托社区居委会等基层组织，挖掘和利用社区资源，加强群防群治队伍建设。深入开展法制宣传教育和咨询服务活动，建立完善收集、反馈社情民意的工作机制，组织开展以社区保安、联防队员为主体，专职和义务相结合的巡逻守望、看楼护院等活动。建立及时有效的矛盾纠纷排查、调处工作机制，加强对刑释解教人员、监外执行人员和有不良行为青少年的帮助、教育和转化工作。做好社区消防工作，提升社区消防安全水平。深入开展打击“黄赌毒”和禁止传销等工作。健全社区环境保护管理制度，建设资源节约型、环境友好型社区。建立传染病、食品安全、灾害事故的应急反应机制，不断提高社区应对突发事件的能力。

（十一）不断改进政府公共服务方式。整合政府各部门在城市基层的办事机构，积极推进“一站式”服务，提高为社区及其居民提供公共服务的水平。政府有关部门不得将应由自身承担的行政性工作摊派给社区组织。对有些社区组织做起来有优势的行政性工作，可依法采取“权随责走、费随事转”的原则，委托社区组织承担。积极探索通过政府“购买服务”、项目管理等多种形式，调动社会组织参与社区服务的积极性，促进公共服务社会化。梳理、整合各类服务热线、呼叫热线，形成社区公共资源共享机制。建设社区信息化平台，提高社区公共服务的自动化、现代化水平。

三、充分发挥社区居委会在社区服务中的作用

（十二）支持社区居委会协助城市基层政府提供社区公共服务。充分发挥社区居委会在了解社区居民需求、提供便民服务方面的独特优势和重要作用。城市基层政府及有关单位要妥善解决社区居委会开展有关服务所必需的房屋、设施和工作经费。要积极指导社区居委会定期听取居民对社区公共服务的意见，并积极向政府反映，促进社区公共服务质量的不断提高。

（十三）支持社区居委会组织社区成员开展自助和互助服务。鼓励并支持社区居委会组织动员驻社区单位和社区居民开展邻里互助等群众性自我服务活动，为居家的孤老、体弱多病和身边无子女老人提供各种应急服务，为优抚对象、残疾人及特困群体缓解生活困难提供服务；倡导社区居民和驻社区单位开展社会捐赠、互帮互助，对社区困难群体实行辅助性生活救助；管理、利用好社区公益性服务设施，方便社区成员生活。有条件的地方，社区居委会可以根据居民需要，建立热线电话救助网络、社区智能服务网络、社区服务站、社区公共服务社等服务载体，开展非营利服务。

（十四）指导社区居委会为发展社区服务提供便利条件。鼓励并指导社区居委会组织居民参与文化、教育、科技、体育、卫生、法律、安全等进社区活动；支持社会各方面力量利用闲置设施、房屋等资源兴办购物、餐饮、就业、医疗、废旧物资回收等与居民生活密切相关的服务网点，并维护其合法权益；引导和管理各类组织和个人依法有序开展社区服务；正确处理好社区居委会与社区物业管理企业的关系，支持和指导物业管理企业依法经营。

四、培育社区服务民间组织，组织开展社区志愿服务活动

（十五）大力培育社区生活服务类民间组织。支持和鼓励社区居民成立形式多样的慈善组织、群众性文体组织、科普组织和为老年人、残疾人、困难群众提供生活服务的组织，使社区居民在参与各种活动中，实现自我服务、自我完善和自我提高。积极支持民间组织开展社区服务活动，加强引导和管理，使其在政府和社区居委会的指导、监督下有序开展服务。

（十六）积极组织开展社区志愿服务活动。培育社区志愿服务意识，弘扬社区志愿服务精神，推行志愿者注册制度。积极动员共产党员、共青团员、公务员、专业技术人员、教师、青少年学生以及身体健康的离退休人员等加入志愿服务队伍，优化志愿人员结构，壮大志愿人员力量。指导建立志愿服务激励机制，使志愿者本人需要帮助时，能够及时得到志愿者组织和其他志愿者的服务。指导志愿组织和志愿人员开展社会救助、优抚、助残、老年服务、再就业服务、维护社区安全、科普和精神文明建设活动，不断创新服务形式，提高服务水平。

五、鼓励和支持各类组织、企业和个人开展社区服务

（十七）鼓励和支持有关单位服务设施向社区居民开放。按照互惠互利、资源共享原则，积极引导社区内或周边单位内部食堂、浴池、文体和科教设施等向社区居民开放。充分利用社区内的学校、培训机构、幼儿园、文物古迹等开展社区教育活动。有关单位开展社区服务，既可以单独经营，也可以与社区组织联营共建。

（十八）鼓励和支持各类组织、企业和个人开展社区服务业务。鼓励相关企业通过连锁经营提供购物、餐饮、家政服务、洗衣、维修、再生资源回收、中介等社区服务。利用现代信息技术、物流配送平台帮助社区内中小企业，实现服务模式创新，推动社区商业体系建设。对开办商业性社区服务项目的，有关部门要依法简化审批手续，维护其合法权益。积极落实各项优惠政策，鼓励下岗失业人员自办或合伙兴办社区服务组织，或通过小时工、非全日制工和阶段性就业等灵活方式参与社区服务。

六、加强领导和政策指导，强化社区服务监管

（十九）加强组织领导。地方各级人民政府和有关部门要充分认识新形势下搞好社区服务的重要性，把这项工作与提高居民生活质量、实施社会救助和再就业工程、发展第三产业、促进精神文明建设等各项工作紧密结合起来。要建立健全政府统一领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会广泛参与的社区服务管理体制和工作机制。依托社区提供公共服务的教育、科技、公安、司法行政、劳动保障、建设、文化、卫生、人口计生、环保、体育等部门，要按照社区服务发展要求加强业务指导，提高服务水平。各级发展改革、财政、商务、银行、税务、工商等部门要按照各自职能，进一步制定促进社区服务发展的政策措施。积极鼓励工会、共青团、妇联及残联、老龄、慈善等组织参与社区服务，大力倡导团结互助、扶贫济困的良好风尚，形成推动社区服务发展的合力。

（二十）加强社区服务工作队伍建设。切实解决社区居委会成员及其聘用的服务人员的生活补贴、工资、保险等福利待遇问题，并使待遇水平随经济发展而适当增长。经常开展对社区服务人员的思想教育和业务培训，不断提高他们服务居民、管理社区的能力。加强对社区服务的理论研究，鼓励有条件的大专院校和培训机构开设社会工作专业、社区服务课程，培养专业人才。

（二十一）加强社区服务的统筹规划和政策指导。地方各级人民政府要从实际出发，因地制宜，分级制订社区服务发展规划，确定发展目标和重点，完善相关政策措施，促进社区服务各项工作的落实。要将社区服务设施建设纳入城市规划和土地利用规划，统筹安排，通过新建和改造，完善社区各类服务设施，健全服务体系，增强服务功能。有条件的地方，可以开展农村社区服务的试点，逐步实现城乡社区服务统一规划，统筹发展。

地方各级人民政府和有关部门要帮助社区落实开展公共服务的资金、场所和人员，对社区组织开展的互助性服务、志愿服务和社会力量兴办的微利性商业服务给予政策和资金扶持；对社区营利性商业服务要积极引导向产业化、市场化发展，充分发挥行政机制、互助机制、志愿机制、市场机制在社区服务中的作用。积极推进适宜产业化经营的社区服务实体的股份制改造；鼓励大型服务企业兼并、控股国有或集体所有的社区服务单位，支持个体私营经济参股或兴办社区服务企业。

（二十二）加强对社区服务活动的监督管理。综合运用行政、法律手段监督、管理社区服务。推动制定各类社区服务行业标准并监督执行。建立健全反映社区服务设施、服务管理、居民需求及满意程度等有关信息的采集及工作评估体系。严格财务和审计制度，严禁将救助、福利、公益款物等挪作他用。认真解决社区服务发展中的各种问题，及时查处违法违纪和损害群众利益的行为，保证社区服务健康发展。

各省、自治区、直辖市人民政府要按照本意见精神，结合实际，制订贯彻落实的具体措施。国务院有关部门要加强对本意见贯彻执行情况的监督检查。

国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见

（2006年2月21日 国发﹝2006﹞10号）

社区卫生服务是城市卫生工作的重要组成部分，是实现人人享有初级卫生保健目标的基础环节。大力发展社区卫生服务，构建以社区卫生服务为基础、社区卫生服务机构与医院和预防保健机构分工合理、协作密切的新型城市卫生服务体系，对于坚持预防为主、防治结合的方针，优化城市卫生服务结构，方便群众就医，减轻费用负担，建立和谐医患关系，具有重要意义。

改革开放以来，我国城市卫生事业有了很大发展，服务规模不断扩大，科技水平不断提高，医疗条件明显改善，疾病防治能力显著增强，为增进人民健康发挥了重要作用。同时，在城市卫生事业发展中还存在优质资源过分向大医院集中，社区卫生服务资源短缺、服务能力不强、不能满足群众基本卫生服务需求等问题。这是造成群众看病难、看病贵的重要原因之一。为深化城市医疗卫生体制改革，优化城市卫生资源结构，发展社区卫生服务，努力满足群众的基本卫生服务需求，制定以下指导意见：

一、发展社区卫生服务的指导思想、基本原则和工作目标

（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持为人民健康服务的方向，将发展社区卫生服务作为深化城市医疗卫生体制改革、有效解决城市居民看病难、看病贵问题的重要举措，作为构建新型城市卫生服务体系的基础，着力推进体制、机制创新，为居民提供安全、有效、便捷、经济的公共卫生服务和基本医疗服务。

（二）基本原则。

——坚持社区卫生服务的公益性质，注重卫生服务的公平、效率和可及性。

——坚持政府主导，鼓励社会参与，多渠道发展社区卫生服务。

——坚持实行区域卫生规划，立足于调整现有卫生资源、辅以改扩建和新建，健全社区卫生服务网络。

——坚持公共卫生和基本医疗并重，中西医并重，防治结合。

——坚持以地方为主，因地制宜，探索创新，积极推进。

（三）工作目标。到2010年，全国地级以上城市和有条件的县级市要建立比较完善的城市社区卫生服务体系。具体目标是：社区卫生服务机构设置合理，服务功能健全，人员素质较高，运行机制科学，监督管理规范，居民可以在社区享受到疾病预防等公共卫生服务和一般常见病、多发病的基本医疗服务。东中部地区地级以上城市和西部地区省会城市及有条件的地级城市要加快发展，力争在二三年内取得明显进展。

二、推进社区卫生服务体系建设

（四）坚持公益性质，完善社区卫生服务功能。社区卫生服务机构提供公共卫生服务和基本医疗服务，具有公益性质，不以营利为目的。要以社区、家庭和居民为服务对象，以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人、贫困居民等为服务重点，以主动服务、上门服务为主，开展健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病的诊疗服务。

（五）坚持政府主导、鼓励社会参与，建立健全社区卫生服务网络。地方政府要制订发展规划，有计划、有步骤地建立健全以社区卫生服务中心和社区卫生服务站为主体，以诊所、医务所（室）、护理院等其他基层医疗机构为补充的社区卫生服务网络。在大中型城市，政府原则上按照3-10万居民或按照街道办事处所辖范围规划设置1所社区卫生服务中心，根据需要可设置若干社区卫生服务站。社区卫生服务中心与社区卫生服务站可实行一体化管理。社区卫生服务机构主要通过调整现有卫生资源，对政府举办的一级、部分二级医院和国有企事业单位所属医疗机构等基层医疗机构进行转型或改造改制设立。现有卫生资源不足的，应加以补充和完善。要按照平等、竞争、择优的原则，统筹社区卫生服务机构发展，鼓励社会力量参与发展社区卫生服务，充分发挥社会力量举办的社区卫生服务机构的作用。

（六）建立社区卫生服务机构与预防保健机构、医院合理的分工协作关系。调整疾病预防控制、妇幼保健等预防保健机构的职能，适宜社区开展的公共卫生服务交由社区卫生服务机构承担。疾病预防控制、妇幼保健等预防保健机构要对社区卫生服务机构提供业务指导和技术支持。实行社区卫生服务机构与大中型医院多种形式的联合与合作，建立分级医疗和双向转诊制度，探索开展社区首诊制试点，由社区卫生服务机构逐步承担大中型医院的一般门诊、康复和护理等服务。

（七）加强社区卫生服务队伍建设。加强高等医学院校的全科医学、社区护理学科教育，积极为社区培训全科医师、护士，鼓励高等医学院校毕业生到社区卫生服务机构服务。完善全科医师、护士等卫生技术人员的任职资格制度，制订聘用办法，加强岗位培训，开展规范化培训，提高人员素质和专业技术能力。要采取多种形式鼓励和组织大中型医院、预防保健机构、计划生育技术服务机构的高、中级卫生技术人员定期到社区卫生服务机构提供技术指导和服务，社区卫生服务机构要有计划地组织卫生技术人员到医院和预防保健机构进修学习、参加学术活动。鼓励退休医护人员依照有关规定参与社区卫生服务。

（八）完善社区卫生服务运行机制。政府举办的社区卫生服务机构属于事业单位，要根据事业单位改革原则，改革人事管理制度，按照服务工作需要和精干、效能的要求，实行定编定岗、公开招聘、合同聘用、岗位管理、绩效考核的办法。对工作绩效优异的人员予以奖励；对经培训仍达不到要求的人员按国家有关规定解除聘用关系。要改革收入分配管理制度，实行以岗位工资和绩效工资为主要内容的收入分配办法，加强和改善工资总额管理。社区卫生服务从业人员的收入不得与服务收入直接挂钩。

各地区要积极探索建立科学合理的社区卫生服务收支运行管理机制，规范收支管理，有条件的可实行收支两条线管理试点。地方政府要按照购买服务的方式，根据社区服务人口、社区卫生服务机构提供的公共卫生服务项目数量、质量和相关成本核定财政补助；尚不具备条件的可以按人员基本工资和开展公共卫生服务所需经费核定政府举办的社区卫生服务机构财政补助，并积极探索、创造条件完善财政补助方式。各地区要采取有效办法，鼓励药品生产经营企业生产、供应质优价廉的社区卫生服务常用药品，开展政府集中采购、统一配送、零差率销售药品和医药分开试点。

（九）加强社区卫生服务的监督管理。规范社区卫生服务机构的设置条件和标准，依法严格社区卫生服务机构、从业人员和技术服务项目的准入，明确社区卫生服务范围和内容，健全社区卫生服务技术操作规程和工作制度，完善社区卫生服务考核评价制度，推进社区卫生服务信息管理系统建设。加强社区卫生服务的标准化建设，对不符合要求的社区卫生服务机构和工作人员，要及时调整、退出，保证服务质量。加强社区卫生服务执业监管，建立社会民主监督制度，将接受服务居民的满意度作为考核社区卫生服务机构和从业人员业绩的重要标准。发挥行业自律组织提供服务、反映诉求、规范行为等作用。加强药品、医疗器械管理，确保医药安全。严格财务管理，加强财政、审计监督。

（十）发挥中医药和民族医药在社区卫生服务中的优势与作用。加强社区中医药和民族医药服务能力建设，合理配备中医药或民族医药专业技术人员，积极开展对社区卫生服务从业人员的中医药基本知识和技能培训，推广和应用适宜的中医药和民族医药技术。在预防、医疗、康复、健康教育等方面，充分利用中医药和民族医药资源，充分发挥中医药和民族医药的特色和优势。

三、完善发展社区卫生服务的政策措施

（十一）制订实施社区卫生服务发展规划。地方政府要制订社区卫生服务发展中长期规划和年度发展计划，将发展社区卫生服务纳入当地国民经济和社会发展规划及区域卫生规划，落实规划实施的政策措施。在城市新建和改建居民区中，社区卫生服务设施要与居民住宅同步规划、同步建设、同步投入使用。市辖区人民政府原则上不再举办医院，着力于发展社区卫生服务。

（十二）加大对社区卫生服务的经费投入。各级政府要调整财政支出结构，建立稳定的社区卫生服务筹资和投入机制，加大对社区卫生服务的投入力度。地方政府要为社区卫生服务机构提供必要的房屋和医疗卫生设备等设施，对业务培训给予适当补助，并根据社区人口、服务项目和数量、质量及相关成本核定预防保健等社区公共卫生服务经费补助。政府举办的社区卫生服务机构的离退休人员费用，在事业单位养老保障制度改革前，由地方政府根据有关规定予以安排。地方政府要根据本地实际情况进一步加大力度安排社区公共卫生服务经费，并随着经济发展逐步增加。中央财政从2007年起对中西部地区发展社区公共卫生服务按照一定标准给予补助。中央对中西部地区社区卫生服务机构的基础设施建设、基本设备配置和人员培训等给予必要支持。

（十三）发挥社区卫生服务在医疗保障中的作用。按照“低水平、广覆盖”的原则，不断扩大医疗保险的覆盖范围，完善城镇职工基本医疗保险定点管理办法和医疗费用结算办法，将符合条件的社区卫生服务机构纳入城镇职工基本医疗保险定点医疗机构的范围，将符合规定的医疗服务项目纳入基本医疗保险支付范围，引导参保人员充分利用社区卫生服务。探索建立以社区卫生服务为基础的城市医疗救助制度。

（十四）落实有关部门职责，促进社区卫生服务发展。各有关部门要切实履行职责，共同推进社区卫生服务发展。

——卫生部门负责制订社区卫生服务发展规划、准入标准和管理规范，制订社区公共卫生服务项目，加强行业监督管理。按照国家有关规定，组织开展社区卫生服务从业人员岗位培训和继续教育。

——机构编制部门牵头研究制订政府举办的社区卫生服务机构人员编制标准的意见。

——发展改革部门负责将社区卫生服务发展纳入国民经济和社会发展规划，根据需要安排社区卫生服务机构基础设施建设投资。价格部门研究制订社区卫生服务收费标准和药品价格管理办法。

——教育部门负责全科医学和社区护理学科教育，将社区卫生服务技能作为医学教育的重要内容。

——民政部门负责将社区卫生服务纳入社区建设规划，探索建立以社区卫生服务为基础的城市医疗救助制度，做好社区卫生服务的民主监督工作。

——财政部门负责制订社区卫生服务的财政补助政策及财务收支管理办法。

——人事部门负责完善全科医师、护士等卫生技术人员的任职资格制度，制订社区全科医师、护士等卫生技术人员的聘用办法和吸引优秀卫生人才进社区的有关政策。

——劳动保障部门负责制订促进城镇职工基本医疗保险参保人员到社区卫生服务机构就诊的有关政策措施。

——建设（规划）部门负责按照国家有关标准，将社区卫生服务设施纳入城市建设规划，并依法加强监督。

——人口和计划生育部门负责社区计划生育技术服务的指导和管理。

———食品药品监管部门负责社区卫生服务所需药品和医疗器械的质量监督管理。

——中医药部门负责制订推动中医药和民族医药为社区居民服务的有关政策措施。

四、加强对社区卫生服务工作的领导

（十五）发展社区卫生服务是政府履行社会管理和公共服务职能的一项重要内容，主要责任在地方政府。地方政府要充分认识发展社区卫生服务对于维护居民健康、促进社区和谐的重要意义，认真贯彻落实国家有关方针政策，将发展社区卫生服务纳入政府年度工作目标考核。要成立以政府分管领导为组长、各有关部门负责同志参加的领导小组，加强对社区卫生服务发展工作的领导。省级人民政府要按照指导意见要求，结合本地实际，制订贯彻落实的具体政策措施，层层明确责任，加强调查研究，统筹协调，督查指导，落实工作任务。国务院成立由负责卫生工作的国务院副总理任组长的城市社区卫生工作领导小组，研究制订促进社区卫生发展的方针和政策措施，研究解决工作中的重大问题，加强对地方社区卫生服务工作的检查指导，推动社区卫生服务持续健康发展。

中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见

（2010年11月9日 中办发﹝2010﹞27号）

我国城市社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。自2000年11月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》下发以来，城市社区居民委员会在服务居民群众、搞好城市管理、密切党群干群关系、维护社会稳定等方面发挥了不可替代的重要作用。当前，我国正处于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的历史起点，城市基层正在发生新的深刻变革，社区居民委员会承担的社会管理任务更加繁重、维护社会稳定的功能更加突出，居民群众对社区居民委员会的服务需求更加迫切，但不少社区居民委员会还存在着组织不健全、工作关系不顺、工作人员素质偏低、服务设施薄弱、工作经费难以落实等问题，影响了社区居民委员会功能作用的发挥，影响了城市社区建设的整体推进。为深入贯彻落实党的十七大和十七届三中、四中全会精神，适应新形势新任务需要，进一步完善基层群众自治制度，健全城市基层管理和服务体制，经党中央、国务院同意，现就加强和改进城市社区居民委员会建设工作提出以下意见。

一、正确把握加强和改进城市社区居民委员会建设工作的指导思想、基本原则和目标任务

（一）加强和改进城市社区居民委员会建设的指导思想是：全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真实施《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，以服务居民群众为宗旨，以提高居民文明素质和社会文明程度、促进社区和谐为目标，着力加强和改进社区居民委员会组织建设、队伍建设、制度建设、设施建设，努力把社区居民委员会建设成为功能完善、充满活力、作用明显、群众满意的基层群众性自治组织，进一步健全完善以社区党组织为核心的城市社区组织体系，为构建社会主义和谐社会奠定组织基础。

（二）加强和改进城市社区居民委员会建设工作的基本原则是：

——坚持党的领导，把握正确方向。从社会主义初级阶段基本国情出发，坚持同完善社会主义市场经济体制相适应，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，推进社区居民依法直接行使民主权利，管理社区公共事务和公益事业，建立健全社区党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。

——坚持以人为本，服务居民群众。始终把实现好维护好发展好社区居民的根本利益作为工作的出发点和落脚点，把居民的服务需求作为第一信号，把居民满意程度作为检验工作成效的第一标准，真正把加强和改进社区居民委员会建设工作变成服务居民、造福居民的民心工程。

——坚持政府主导，社会共同参与。切实转变政府职能，理顺关系，充分发挥各级党委和政府在政策制定、工作部署、设施建设、财力投入等方面的主导作用，尊重社区居民群众的主体地位，积极动员社会力量共驻共建、资源共享，形成社区居民委员会建设的合力。

——坚持因地制宜，注重工作实效。紧密联系各地实际，区分不同情况，加强分类指导，创新工作载体，切实解决长期以来困扰和阻碍社区居民委员会建设的突出问题，力戒形式主义，使社区居民委员会建设工作始终体现时代性、把握规律性、富于创造性。

（三）加强和改进城市社区居民委员会建设的目标任务是：到2020年，努力使全国城市社区居民委员会的组织体系更加健全，社区居民的组织化程度明显提高；社区居民群众享有更多更切实的民主权利，社区居民自治范围进一步扩大，社区民主管理制度日趋完善；干部队伍结构进一步优化，社区管理和服务能力显著增强；工作用房和居民公益性服务设施能够满足社区居民群众的基本服务需求；政府投入与社会投入相结合的经费保障机制基本建立；内外关系更加协调，全社会尊重、关心和支持社区居民委员会工作的良好氛围进一步形成。

“十二五”时期是全面加强和改进社区居民委员会建设的关键时期。要着力理顺社区工作关系，强化社区管理和服务功能，充实壮大社区工作力量，建立健全社区保障机制，为实现到2020年城市社区居民委员会建设的各项奋斗目标奠定坚实基础。

二、进一步明确城市社区居民委员会的主要职责

（四）依法组织居民开展自治活动。社区居民委员会是社区居民自治的组织者、推动者和实践者，要宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育居民遵守社会公德和居民公约、依法履行应尽义务，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；召集社区居民会议，办理本社区居民的公共事务和公益事业；开展便民利民的社区服务活动，兴办有关服务事业，推动社区互助服务和志愿服务活动；组织居民积极参与社会治安综合治理、开展群防群治，调解民间纠纷，及时化解社区居民群众间的矛盾，促进家庭和睦、邻里和谐；管理本社区居民委员会的财产，推行居务公开；及时向人民政府或者它的派出机关反映社区居民群众的意见、要求和提出建议。

（五）依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作。社区居民委员会是党和政府联系社区居民群众的桥梁和纽带，要协助城市基层人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的社会治安、社区矫正、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、住房保障、文化体育、消费维权以及老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障等工作，推动政府社会管理和公共服务覆盖到全社区。

（六）依法依规组织开展有关监督活动。社区居民委员会是社区居民利益的重要维护者，要组织居民有序参与涉及切身利益的公共政策听证活动，组织居民群众参与对城市基层人民政府或者它的派出机关及其工作人员的工作、驻社区单位参与社区建设的情况进行民主评议，对供水、供电、供气、环境卫生、园林绿化等市政服务单位在社区的服务情况进行监督。指导和监督社区内社会组织、业主委员会、业主大会、物业服务企业开展工作，维护社区居民的合法权益。

三、不断健全城市社区居民委员会组织体系

（七）加快社区居民委员会组织全覆盖。社区居民委员会的设置要充分考虑公共服务资源配置和人口规模、管理幅度等因素，按照便于管理、便于服务、便于居民自治的原则确定管辖范围，一个社区原则上设置一个社区居民委员会。加快城乡结合部、城中村、工矿企业所在地、新建住宅区、流动人口聚居地的社区居民委员会组建工作。新建住宅区居民入住率达到50%的，应及时成立社区居民委员会，在此之前应成立居民小组或由相邻的社区居民委员会代管，实现对社区居民的全员管理和无缝隙管理。社区居民委员会的筹建工作在社区党组织领导下开展。

（八）健全社区居民委员会下属的委员会。调整充实社区居民委员会下属的委员会设置，建立有效承接社区管理和服务的人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、群众文化等各类下属的委员会，切实增强社区居民委员会组织居民开展自治活动和协助城市基层人民政府或者它的派出机关加强社会管理、提供公共服务的能力。选齐配强居民小组长、楼院门栋长，积极开展楼院门栋居民自治，推动形成社区居民委员会及其下属的委员会、居民小组、楼院门栋上下贯通、左右联动的社区居民委员会组织体系新格局。

（九）规范社区居民委员会专业服务机构。为更好地完成社区管理和服务任务，辖区人口较多、社区管理和服务任务较重的社区居民委员会，根据工作需要可建立社区服务站（或称社区工作站、社会工作站）等专业服务机构。按照专干不单干、分工不分家的原则，社区专业服务机构在社区党组织和社区居民委员会统一领导和管理下开展工作，以形成工作合力。社区居民委员会有足够能力承担应尽职责的社区，可以不另设专业服务机构。

四、努力壮大城市社区居民委员会工作队伍

（十）扩大社区居民委员会工作人员来源渠道。社区居民委员会一般配置5至9人，辖区人口较多、社区管理和服务任务较重的社区居民委员会可适当增加若干社区专职工作人员。社区专职工作人员面向社会公开招聘，优先安排符合岗位要求的就业困难人员，其配备比例、招聘办法及专业服务机构的设置标准由市（地）级人民政府或各省、自治区、直辖市人民政府确定。提倡社区党组织班子成员、社区居民委员会成员与业主委员会成员交叉任职，社区居民委员会下属的委员会和居民小组的负责人可以由社区居民推选产生，也可以由社区居民委员会成员或社区专职工作人员经过民主程序兼任。鼓励社区民警、群团组织负责人通过民主选举程序担任社区居民委员会成员。研究建立新录用公务员到社区锻炼制度。鼓励党政机关和企事业单位优秀年轻干部到社区居民委员会帮助工作或建立经常性联系制度，鼓励高校毕业生、复转军人等社会优秀人才到社区担任专职工作人员，鼓励党政机关、企事业单位在职或退休党员干部、社会知名人士以及社区专职工作人员参与社区居民委员会选举，经过民主选举担任社区居民委员会成员。

（十一）加强对社区居民委员会工作人员的教育培训。根据经济社会发展和社区工作的需要，制定培训规划，丰富培训内容，改进培训方式，提高培训效果。城市基层人民政府或者它的派出机关每年至少对社区居民委员会主任培训一次，其他成员每2年至少接受培训一次。要组织社区居民委员会成员和社区专职工作人员深入学习中国特色社会主义理论体系，学习党的路线方针政策和国家法律法规，学习社会工作知识，增强他们坚持党的领导的信念，牢固树立爱岗敬业、乐于奉献、一心为民的精神，努力掌握在新的历史条件下做好群众工作的方法和本领，不断提高服务群众和依法办事的能力和水平。鼓励社区居民委员会成员和社区专职工作人员立足岗位，自学成才，支持他们参加社会工作等各种职业资格考试和学历教育考试，不断提高综合素质。

（十二）关心社区居民委员会工作人员的成长进步。积极把优秀社区居民委员会工作人员培养发展成为党员，积极推荐符合条件的优秀社区居民委员会工作人员担任各级党代会代表、人大代表、政协委员和劳动模范，加大从优秀社区居民委员会成员、社区专职工作人员中考录公务员和选任街道（乡镇）机关、事业单位领导干部的力度。对工作成绩突出、居民群众满意的社区居民委员会工作人员应及时给予宣传、表彰和奖励。

五、积极完善城市社区党组织领导下的社区居民自治制度

（十三）坚持以扩大党内基层民主带动社区居民民主。推广社区党组织班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大社区党组织领导班子直接选举范围。全面推进社区党务公开，健全社区党员代表议事制度，引导党员参与民主实践，积极探索扩大党内基层民主多种实现形式，带动和促进社区居民民主健康发展。

（十四）坚持和发展社区民主选举制度。进一步规范社区民主选举程序，稳步扩大社区居民委员会直接选举覆盖面。社区党组织要加强对社区居民委员会选举工作的领导和指导，提倡按照民主程序将不参与选举的社区党组织负责人推选为居民选举委员会主任，主持居民选举委员会工作。社区居民委员会选举由居民推选产生的居民选举委员会主持。居民选举委员会成员依法被确定为居民委员会成员候选人的，应当退出居民选举委员会，所缺名额从原推选结果中依次递补。在符合相关法律法规规定的前提下，各地要对居民委员会成员候选人的资格条件作出规定，引导居民把办事公道、廉洁奉公、遵纪守法、热心为居民服务的人提名为候选人。探索社区流动人口在居住地参加社区居民委员会选举的方式方法，保障其民主政治权利。

（十五）完善社区民主管理制度。进一步健全社区党组织领导的充满活力的社区居民自治机制，推广社区党员或党员代表议事制度，深入开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主管理实践，以居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，全面推进居民自治制度化、规范化、程序化。积极探索网上论坛、民情恳谈、社区对话等有效形式，鼓励社区居民和驻区单位广泛参与，切实保障社区居民的知情权、参与权、决策权、监督权。

（十六）健全社区居民委员会日常工作制度。社区居民委员会要把工作重点进一步转移到社区管理和服务上来，按照居民活动空间最大化、服务设施效益最优化的要求，改进社区居民委员会服务场所管理，方便居民群众使用。建立健全社区居民委员会与驻区单位协商议事制度，推行分片包块、上门走访、服务承诺、结对帮扶等做法，密切社区居民委员会工作人员与社区居民的关系。实行错时上下班、全日值班、节假日轮休等工作制度，方便群众办事。建立健全社区党组织与社区居民委员会联席会议制度，规范社区居民委员会财产、档案、公章管理，确保社区居民委员会工作有效运转。

六、切实改善城市社区居民委员会服务设施

（十七）加强工作用房和居民公益性服务设施建设。要将社区居民委员会工作用房和居民公益性服务设施建设纳入城市规划、土地利用规划和社区发展相关专项规划，并与社区卫生、警务、文化、体育、养老等服务设施统筹规划建设。地方政府应对建设资金来源、产权归属和使用管理方式等作出明确规定。新建住宅小区和旧城区连片改造居民区的建设单位必须按照国家有关标准要求，将公共服务设施配套建设纳入建设工程规划设计方案。城市规划行政主管部门要按照规定的配套建设指标对建设工程规划设计方案进行审查，对不符合规定配置标准和要求的不予批准。工程的设计、施工及验收使用，应广泛征求社区居民及所在地街道办事处的意见。未按规划要求建设社区居民委员会工作用房和居民公益性服务设施的，不能通过验收。验收合格后，建设单位要根据规定将社区居民委员会工作用房和居民公益性服务设施交给所在地街道办事处使用管理。老城区和已建成居住区没有社区居民委员会工作用房和居民公益性服务设施的或者不能满足需要的，由区（县、市）人民政府负责建设，也可以从其他社区设施中调剂置换，或者以购买、租借等方式解决，所需资金由地方各级人民政府统筹解决。积极推动社区综合服务设施建设，提倡“一室多用”，提高使用效益。服务设施的供暖、水电、煤气、电信等费用应按照当地居民使用价格标准收取。

（十八）积极推进社区信息化建设。整合社区现有信息网络资源，鼓励建立覆盖区（县、市）或更大范围的社区综合信息管理和服务平台，实现数据一次收集、资源多方共享。整合区、街道、社区面向居民群众、驻区单位服务的内容和流程，建设集行政管理、社会事务、便民服务为一体的社区信息服务网络，逐步改善社区居民委员会信息技术装备条件，提高社区居民信息技术运用能力，全面支撑社区管理和服务工作。积极推进社区居民委员会内部管理电子化，减轻工作负担，提高工作效率。

七、逐步理顺城市社区居民委员会与相关组织的工作关系

（十九）自觉接受社区党组织的领导。社区党组织是党在社区全部工作和战斗力的基础，是社区各类组织和各项工作的领导核心。社区居民委员会要自觉接受社区党组织的领导，社区党组织要不断加强自身建设、改进工作方式，切实领导和指导好社区居民委员会工作。以“三有一化”（即有人有钱有场所、构建城市区域化党建格局）为重点，积极推进社区党组织建设，为社会主义和谐社区建设提供坚强组织保证。支持和保障社区居民委员会充分行使职权，及时帮助解决社区居民委员会工作中存在的困难和问题。提倡社区党组织班子成员与社区居民委员会成员交叉任职，健全社区党组织领导社区居民委员会开展工作的相关制度，确保社区党建与和谐社区建设紧密结合，确保党的路线方针政策和各项工作得到贯彻落实。切实加强社区党员教育、管理和服务工作，坚持和完善党员设岗定责、依岗承诺、志愿服务和帮扶结对等制度，进一步落实在职党员到社区报到的要求，拓宽党员服务群众渠道，充分发挥党员在和谐社区建设中的先锋模范作用。

（二十）支持社会组织和社区志愿者参与社区管理和服务。社区居民委员会要积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，对不具备登记条件的社区服务性、公益性、互助性社会组织，要主动帮助办理备案手续，并在组织运作、活动场地等方面为其提供帮助。社区党组织要加强对社区各类社会组织的政治领导，注意培养社区社会组织负责人队伍。要通过政府购买服务、设立项目资金等途径，积极引导各种社会组织和各类志愿者参与社区管理和服务，鼓励和支持社区居民开展互助服务，使之成为推进社区居民委员会工作的重要力量。大力推行社区志愿者注册制度，健全社区志愿服务网络，力争用3至5年的时间，实现社区志愿者注册率占居民人口10%以上的目标。

（二十一）发挥业主大会和业主委员会在社区管理和服务中的积极作用。社区居民委员会要积极支持物业服务企业开展多种形式的社区服务，业主委员会和物业服务企业要主动接受社区居民委员会的指导和监督。建立健全社区党组织、社区居民委员会、业主委员会和物业服务企业协调机制，及时协调解决物业服务纠纷，维护各方合法权益。召开业主大会、业主委员会会议应当告知所在社区居民委员会，并听取其意见。

（二十二）强化驻区单位的社区建设责任。建立社区党组织、社区居民委员会、驻区单位联席会议制度，定期研究资源共享、社区共建事项。积极推动驻区单位将文化、教育、体育等活动设施向社区居民开放。推动驻区单位将服务性、公益性、社会性事业逐步向社区开放，为社区居民委员会提供人力、物力、财力支持。探索建立驻区单位社区建设责任评价体系，推动共驻共建、资源共享。要把驻区单位履行社区建设责任的情况纳入和谐社区示范单位创建内容，有关部门在评先表优时要主动听取社区居民委员会对驻区单位的意见。

八、大力加强对城市社区居民委员会建设工作的领导

（二十三）城市基层人民政府或者它的派出机关对社区居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。城市基层人民政府或者它的派出机关要大力推进服务型政府建设，切实转变职能，改进管理方式和工作作风，履行好社会管理和公共服务的职责。要在街道社区服务中心设立“一站式”服务大厅，为社区及居民群众提供方便快捷优质的服务。普遍推行社区公共服务事项准入制度，凡属于基层人民政府及其职能部门、街道办事处职责范围内的事项，不得转嫁给社区居民委员会；凡依法应由社区居民委员会协助的事项，应当为社区居民委员会提供必要的经费和工作条件；凡委托给社区居民委员会办理的有关服务事项，应当实行权随责走、费随事转。逐步清理和整合在社区设立的各种工作机构，规范政府部门面向社区居民委员会开展的检查评比达标活动，大力压缩针对社区居民委员会的各类会议、台账和材料报表。加快街道办事处法制建设步伐，省级人民政府要积极研究制定城市基层人民政府或者它的派出机关指导社区居民委员会工作规则。

（二十四）落实领导责任制。要把加强和改进社区居民委员会建设工作纳入党委重要议事日程，纳入政府履行社会管理和公共服务职能的重要内容。各省、自治区、直辖市党委和政府要定期研究社区居民委员会建设工作。区（县、市）委书记要认真履行第一责任人的职责，街道办事处党工委书记要履行好直接责任人的职责，市、区（县、市）领导干部和街道（镇）领导干部要建立社区居民委员会建设联系点，要将社区居民委员会建设工作成效作为市、区（县、市）党委和政府工作目标管理和年度目标考核的重要内容。

（二十五）加强部门协调配合。在当地党委、政府统一领导下，党委组织部门在加强社区居民委员会建设中要发挥抓总引领作用，民政部门要充分发挥牵头指导作用，搞好协调服务。依托社区居民委员会开展公共服务的教育、科技、公安、司法、社会治安综合治理、人力资源和社会保障、城乡建设、文化、卫生、人口和计划生育、环保、体育等部门要强化责任意识，把支持和帮助社区居民委员会建设作为为民办实事的重要内容予以落实。各级发展改革、财政、金融、税务、工商等部门要按照各自职能和权限，采取有效政策措施，积极支持社区居民委员会建设。工会、共青团、妇联及残联、老龄协会、计划生育协会、慈善协会等群众组织要发挥各自优势，积极参与社区居民委员会建设。

（二十六）切实加大经费保障力度。要将社区居民委员会的工作经费、人员报酬以及服务设施和社区信息化建设等项经费纳入财政预算。社区居民委员会兴办公益事业所需费用，经居民会议或居民代表会议讨论，按照自愿原则，可以向社区居民或受益单位筹集。街道办事处要将社区居民委员会工作经费纳入街道办事处银行账户管理，实行专款专用，分账核算，不得挪用、挤占、截留，并定期向社区居民委员会及居民公开使用情况，接受居民监督。加大对财政困难地区一般性转移支付力度，增强其做好社区居民委员会建设工作的保障能力。社区居民委员会成员、社区专职工作人员报酬问题由县级以上地方人民政府统筹解决，其标准原则上不低于上年度当地社会平均工资水平。社区居民委员会成员和社区专职工作人员按国家有关规定参加基本养老、失业、基本医疗、生育、工伤保险，有条件的地方逐步落实住房公积金政策。

（二十七）提高指导社区居民委员会建设的工作水平。要以改革创新精神研究新情况、解决新问题，不断改进社区居民委员会建设的工作方法，创新工作机制。针对不同地区社区居民委员会建设的实际加强分类指导，不断总结和探索社区居民委员会建设工作的经验和规律。要把加强社区居民委员会建设工作与党的建设紧密结合，与社区建设紧密结合，加大宣传力度，大力表彰先进典型，总结推广先进经验，为推进城市社区居民委员会建设、构建社会主义和谐社会创造良好氛围。

各地区各有关部门要按照本意见精神，结合实际，制定贯彻落实的具体措施。

部门规章及文件

人民调解工作若干规定

（2002年9月26日司法部令第75号发布 自2002年11月1日起施行）

第一章 总则

第一条 为了规范人民调解工作，完善人民调解组织，提高人民调解质量，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》等法律、法规的规定，结合人民调解工作实际，制定本规定。

第二条 人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织。

人民调解员是经群众选举或者接受聘任，在人民调解委员会领导下，从事人民调解工作的人员。

人民调解委员会委员、调解员，统称人民调解员。

第三条 人民调解委员会的任务是：

（一）调解民间纠纷，防止民间纠纷激化；

（二）通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德，预防民间纠纷发生；

（三）向村民委员会、居民委员会、所在单位和基层人民政府反映民间纠纷和调解工作的情况。

第四条 人民调解委员会调解民间纠纷，应当遵守下列原则：

（一）依据法律、法规、规章和政策进行调解，法律、法规、规章和政策没有明确规定的，依据社会主义道德进行调解；

（二）在双方当事人自愿平等的基础上进行调解；

（三）尊重当事人的诉讼权利，不得因未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。

第五条 根据《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。

第六条 在人民调解活动中，纠纷当事人享有下列权利：

（一）自主决定接受、不接受或者终止调解；

（二）要求有关调解人员回避；

（三）不受压制强迫，表达真实意愿，提出合理要求；

（四）自愿达成调解协议。

第七条 在人民调解活动中，纠纷当事人承担下列义务：

（一）如实陈述纠纷事实，不得提供虚假证明材料；

（二）遵守调解规则；

（三）不得加剧纠纷、激化矛盾；

（四）自觉履行人民调解协议。

第八条 人民调解委员会调解民间纠纷不收费。

第九条 司法行政机关依照本办法对人民调解工作进行指导和管理。

指导和管理人民调解委员会的日常工作，由乡镇、街道司法所（科）负责。

第二章 人民调解委员会和人民调解员

第十条 人民调解委员会可以采用下列形式设立：

（一）农村村民委员会、城市（社区）居民委员会设立的人民调解委员会；

（二）乡镇、街道设立的人民调解委员会；

（三）企业事业单位根据需要设立的人民调解委员会；

（四）根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会。

人民调解委员会的设立及其组成人员，应当向所在地乡镇、街道司法所（科）备案；乡镇、街道人民调解委员会的设立及其组成人员，应当向县级司法行政机关备案。

第十一条 人民调解委员会由委员三人以上组成，设主任一人，必要时可以设副主任。

多民族聚居地区的人民调解委员会中，应当有人数较少的民族的成员。

人民调解委员会中应当有妇女委员。

第十二条 村民委员会、居民委员会和企业事业单位的人民调解委员会根据需要，可以自然村、小区（楼院）、车间等为单位，设立调解小组，聘任调解员。

第十三条 乡镇、街道人民调解委员会委员由下列人员担任：

（一）本乡镇、街道辖区内设立的村民委员会、居民委员会、企业事业单位的人民调解委员会主任；

（二）本乡镇、街道的司法助理员；

（三）在本乡镇、街道辖区内居住的懂法律、有专长、热心人民调解工作的社会志愿人员。

第十四条 担任人民调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。

乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。

第十五条 人民调解员除由村民委员会成员、居民委员会成员或者企业事业单位有关负责人兼任的以外，一般由本村民区、居民区或者企业事业单位的群众选举产生，也可以由村民委员会、居民委员会或者企业事业单位聘任。

乡镇、街道人民调解委员会委员由乡镇、街道司法所（科）聘任。

区域性、行业性的人民调解委员会委员，由设立该人民调解委员会的组织聘任。

第十六条 人民调解员任期三年，每三年改选或者聘任一次，可以连选连任或者续聘。

人民调解员不能履行职务时，由原选举单位或者聘任单位补选、补聘。

人民调解员严重失职或者违法乱纪的，由原选举单位或者聘任单位撤换。

第十七条 人民调解员调解纠纷，必须遵守下列纪律：

（一）不得徇私舞弊；

（二）不得对当事人压制、打击报复；

（三）不得侮辱、处罚纠纷当事人；

（四）不得泄露当事人隐私；

（五）不得吃请受礼。

第十八条 人民调解员依法履行职务，受到非法干涉、打击报复的，可以请求司法行政机关和有关部门依法予以保护。

人民调解员履行职务，应当坚持原则，爱岗敬业，热情服务，诚实守信，举止文明，廉洁自律，注重学习，不断提高法律、道德素养和调解技能。

第十九条 人民调解委员会应当建立健全岗位责任制、例会、学习、考评、业务登记、统计和档案等各项规章制度，不断加强组织、队伍和业务建设。

第三章 民间纠纷的受理

第二十条 人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。

第二十一条 民间纠纷，由纠纷当事人所在地（所在单位）或者纠纷发生地的人民调解委员会受理调解。

村民委员会、居民委员会或者企业事业单位的人民调解委员会调解不了的疑难、复杂民间纠纷和跨地区、跨单位的民间纠纷，由乡镇、街道人民调解委员会受理调解，或者由相关的人民调解委员会共同调解。

第二十二条 人民调解委员会不得受理调解下列纠纷：

（一）法律、法规规定只能由专门机关管辖处理的，或者法律、法规禁止采用民间调解方式解决的；

（二）人民法院、公安机关或者其他行政机关已经受理或者解决的。

第二十三条 人民调解委员会根据纠纷当事人的申请，受理调解纠纷；当事人没有申请的，也可以主动调解，但当事人表示异议的除外。

当事人申请调解纠纷，可以书面申请，也可以口头申请。

受理调解纠纷，应当进行登记。

第二十四条 当事人申请调解纠纷，符合条件的，人民调解委员会应当及时受理调解。

不符合受理条件的，应当告知当事人按照法律、法规规定提请有关机关处理或者向人民法院起诉；随时有可能激化的，应当在采取必要的缓解疏导措施后，及时提交有关机关处理。

第四章 民间纠纷的调解

第二十五条 人民调解委员会调解纠纷，应当指定一名人民调解员为调解主持人，根据需要可以指定若干人民调解员参加调解。

当事人对调解主持人提出回避要求的，人民调解委员会应当予以调换。

第二十六条 人民调解委员会调解纠纷，应当分别向双方当事人询问纠纷的事实和情节，了解双方的要求及其理由，根据需要向有关方面调查核实，做好调解前的准备工作。

第二十七条 人民调解委员会调解纠纷，根据需要可以邀请有关单位或者个人参加，被邀请的单位或者个人应当给予支持。

调解跨地区、跨单位的纠纷，相关人民调解委员会应当相互配合，共同做好调解工作。

第二十八条 人民调解委员会调解纠纷，一般在专门设置的调解场所进行，根据需要也可以在便利当事人的其他场所进行。

第二十九条 人民调解委员会调解纠纷，根据需要可以公开进行，允许当事人的亲属、邻里和当地（本单位）群众旁听。但是涉及当事人的隐私、商业秘密或者当事人表示反对的除外。

第三十条 人民调解委员会调解纠纷，在调解前应当以口头或者书面形式告知当事人人民调解的性质、原则和效力，以及当事人在调解活动中享有的权利和承担的义务。

第三十一条 人民调解委员会调解纠纷，应当在查明事实、分清责任的基础上，根据当事人的特点和纠纷性质、难易程度、发展变化的情况，采取灵活多样的方式方法，开展耐心、细致的说服疏导工作，促使双方当事人互谅互让，消除隔阂，引导、帮助当事人达成解决纠纷的调解协议。

第三十二条 人民调解委员会调解纠纷，应当密切注意纠纷激化的苗头，通过调解活动防止纠纷激化。

第三十三条 人民调解委员会调解纠纷，一般在一个月内调结。

第五章 人民调解协议及其履行

第三十四条 经人民调解委员会调解解决的纠纷，有民事权利义务内容的，或者当事人要求制作书面调解协议的，应当制作书面调解协议。

第三十五条 调解协议应当载明下列事项：

（一）双方当事人基本情况；

（二）纠纷简要事实、争议事项及双方责任；

（三）双方当事人的权利和义务；

（四）履行协议的方式、地点、期限；

（五）当事人签名，调解主持人签名，人民调解委员会印章。

调解协议由纠纷当事人各执一份，人民调解委员会留存一份。

第三十六条 当事人应当自觉履行调解协议。

人民调解委员会应当对调解协议的履行情况适时进行回访，并就履行情况做出记录。

第三十七条 当事人不履行调解协议或者达成协议后又反悔的，人民调解委员会应当按下列情形分别处理：

（一）当事人无正当理由不履行协议的，应当做好当事人的工作，督促其履行；

（二）如当事人提出协议内容不当，或者人民调解委员会发现协议内容不当的，应当在征得双方当事人同意后，经再次调解变更原协议内容；或者撤销原协议，达成新的调解协议；

（三）对经督促仍不履行人民调解协议的，应当告知当事人可以请求基层人民政府处理，也可以就调解协议的履行、变更、撤销向人民法院起诉。

第三十八条 对当事人因对方不履行调解协议或者达成协议后又后悔，起诉到人民法院的民事案件，原承办该纠纷调解的人民调解委员会应当配合人民法院对该案件的审判工作。

第六章 对人民调解工作的指导

第三十九条 各级司法行政机关应当采取切实措施，加强指导，不断推进本地区人民调解委员会的组织建设、队伍建设、业务建设和制度建设，规范人民调解工作，提高人民调解工作的质量和水平。

各级司法行政机关在指导工作中，应当加强与人民法院的协调和配合。

第四十条 各级司法行政机关应当采取多种形式，加强对人民调解员的培训，不断提高人民调解员队伍的素质。

第四十一条 各级司法行政机关对于成绩显著、贡献突出的人民调解委员会和人民调解员，应当定期或者适时给予表彰和奖励。

第四十二条 各级司法行政机关应当积极争取同级人民政府的支持，保障人民调解工作的指导和表彰经费；协调和督促村民委员会、居民委员会和企业事业单位，落实人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴经费。

第四十三条 乡镇、街道司法所（科），司法助理员应当加强对人民调解委员会工作的指导和监督，负责解答、处理人民调解委员会或者纠纷当事人就人民调解工作有关问题的请示、咨询和投诉；应人民调解委员会的请求或者根据需要，协助、参与对具体纠纷的调解活动；对人民调解委员会主持达成的调解协议予以检查，发现违背法律、法规、规章和政策的，应当予以纠正；总结交流人民调解工作经验，调查研究民间纠纷的特点和规律，指导人民调解委员会改进工作。

第七章 附则

第四十四条 人民调解委员会工作所需的各种文书格式，由司法部统一制定。

第四十五条 本规定自2002年11月1日起施行。本规定发布前，司法部制定的有关规章、规范性文件与本规定相抵触的，以本规定为准。

司法部关于贯彻实施《中华人民共和国人民调解法》的意见

（2010年12月24日）

为贯彻实施《中华人民共和国人民调解法》（以下简称人民调解法），现就有关问题提出以下意见：

一、深入学习宣传贯彻人民调解法

1.充分认识贯彻实施人民调解法的重要意义。人民调解法是我国第一部专门规范人民调解工作的法律。人民调解法的颁布实施，对于完善人民调解制度、促进人民调解工作发展，对于深入推进三项重点工作、维护社会和谐稳定，对于进一步做好群众工作、密切党群干群关系，都具有十分重要的意义。各级司法行政机关要切实增强贯彻实施人民调解法的责任感、使命感，以贯彻实施人民调解法为契机，努力开创人民调解工作新局面。

2.广泛深入地学习宣传人民调解法。各级司法行政机关、广大人民调解组织和人民调解员要深入学习人民调解法，掌握人民调解法的立法精神和各项规定，做到准确理解法律、自觉遵守法律、正确执行法律。要按照统一规划、分级负责、分期分批实施的原则，切实组织好人民调解法学习培训工作，为贯彻实施人民调解法奠定牢固基础。要面向社会、面向群众，广泛宣传人民调解法的重要意义和主要内容，宣传人民调解制度的特色和优势，为人民调解法的贯彻实施营造良好社会氛围。

3.全面贯彻落实人民调解法的各项要求。人民调解法内容完备、要求明确，要在人民调解工作中全面贯彻、严格执行人民调解法，确保各项规定落到实处。要坚持人民调解的本质特征和工作原则，保证人民调解工作的正确方向。要加强人民调解组织和人民调解员队伍建设，为开展人民调解工作提供强有力的组织保障。要规范人民调解程序，不断提高人民调解工作的质量。要把握人民调解的基础性地位，充分发挥人民调解在化解矛盾纠纷中的优势和作用。要切实履行司法行政机关对人民调解工作的指导职责，有力推动人民调解工作的改革发展。

二、积极推进人民调解组织队伍建设

4.建立健全人民调解委员会。依法全面建立村（居）人民调解委员会，实现村（居）人民调解委员会全覆盖。结合企业事业单位的特点和实际，鼓励和帮助企业事业单位建立人民调解委员会。加强乡镇（街道）人民调解委员会建设，充分发挥其化解疑难复杂矛盾纠纷的作用。积极与有关行业主管部门、社会团体和其他组织沟通协调，着重加强专业性、行业性人民调解委员会建设。

5.健全完善人民调解组织网络。村（居）和企业事业单位人民调解委员会根据需要，可以在自然村、小区、楼院、车间等设立人民调解小组开展调解工作，也可以在机关、单位等场所设立人民调解工作室调解特定的民间纠纷。

6.规范人民调解委员会名称。村（居）、企业事业单位、乡镇（街道）人民调解委员会名称由“所在村民委员会、居民委员会名称或者所在乡镇、街道行政区划名称或者所在企业事业单位名称”和“人民调解委员会”两部分内容依次组成。区域性、行业性、专业性人民调解委员会名称由“所在市、县或者乡镇、街道行政区划名称”、“特定区域名称或者行业、专业纠纷类型”和“人民调解委员会”三部分内容依次组成。

7.提高人民调解员队伍素质。严格按照法定条件推选、聘任人民调解员。充分利用社会资源，吸收具有专业技能和专业知识的人员担任专兼职人民调解员。积极开展法律政策、职业道德和调解技巧的培训，不断提高人民调解员的政治素质和工作能力。

三、大力预防和化解社会矛盾纠纷

8.全面做好人民调解工作。广泛开展经常性的矛盾纠纷排查，及时发现倾向性、苗头性问题，做到底数情、情况明。切实做好矛盾纠纷化解工作，依法及时、就地调解矛盾纠纷，做到案结事了，防止纠纷激化。认真做好矛盾纠纷预防工作，及时发现可能导致矛盾纠纷的潜在因素，尽早采取有针对性的防范措施。

9.努力拓展人民调解工作领域。主动适应新时期社会矛盾纠纷发展变化的新趋势，在做好婚姻家庭、相邻关系、损害赔偿等常见性、多发性矛盾纠纷调解工作的同时，积极在征地拆迁、教育医疗、道路交通、劳动争议、物业管理、环境保护等领域开展人民调解工作，扩大人民调解覆盖面。

10.着力化解重大复杂疑难民间纠纷。人民调解组织要着力化解本地区多年积累、长期未得到有效解决的矛盾纠纷，群众反映强烈、社会影响大的矛盾纠纷以及党委、政府交办的矛盾纠纷。要集中时间、集中力量，深入开展形式多样、主题鲜明的人民调解专项活动，推进人民调解工作不断深入。对于重大、复杂、疑难的矛盾纠纷，司法行政机关领导干部要加强督促指导，亲自参与调解，确保矛盾纠纷得到有效化解。

四、规范开展人民调解活动

11.完善人民调解受理方式。当事人书面申请调解的，应当填写《人民调解申请书》；口头申请的，人民调解委员会应当填写《人民调解受理登记表》。对于排查中主动发现的、群众反映的或者有关部门移送的民间纠纷，人民调解委员会应当主动进行调解。对于不属于受理范围的纠纷，人民调解委员会应当告知当事人按照法律、法规的规定，可以请求有关部门处理或者向人民法院提起诉讼。

12.依法开展调解活动。人民调解员调解纠纷，应当严格遵循人民调解工作的原则，主动告知当事人在调解活动中的权利义务，耐心听取当事人对纠纷事实的讲述，深入讲解法律政策和社会公德，帮助当事人认识其在纠纷中应当承担的责任和享有的权利，采取有针对性的措施防止纠纷激化。

13.规范人民调解协议。经人民调解委员会调解达成调解协议的，可以制作《人民调解协议书》。调解协议有给付内容且非即时履行的，一般应当制作《人民调解协议书》。当事人认为无需制作调解协议书的，可以采取口头协议方式，由人民调解员填写《人民调解口头协议登记表》。

14.督促当事人履行人民调解协议。人民调解委员会应当对人民调解协议的履行情况，适时进行回访，并填写《人民调解回访记录》。当事人无正当理由不履行人民调解协议的，应当督促其履行。发现人民调解协议内容不当的，在征得各方当事人同意后，可以再次进行调解达成新的调解协议。

五、建立健全人民调解委员会工作制度

15.健全人民调解委员会工作制度。人民调解委员会要建立完善学习培训、社情民意分析、重大纠纷集体讨论、重大疑难纠纷报告及档案管理等制度，逐步形成有效预防和化解矛盾纠纷的人民调解工作制度体系。

16.加强人民调解统计报送工作。要全面、及时地对人民调解工作情况进行登记和统计。人民调解员调解每一件纠纷，都应当填写《人民调解员调解案件登记单》。人民调解委员会应当按期填写《人民调解委员会调解案件汇总登记表》，及时向司法行政机关报送《人民调解组织队伍经费保障情况统计表》、《人民调解案件情况统计表》。

17.规范人民调解卷宗。人民调解委员会调解纠纷，一般应当制作调解卷宗，做到一案一卷。调解卷宗主要包括《人民调解申请书》或者《人民调解受理登记表》、人民调解调查（调解、回访）记录、《人民调解协议书》或者《人民调解口头协议登记表》等。纠纷调解过程简单或者达成口头调解协议的，也可以多案一卷，定期集中组卷归档。

六、切实加强对人民调解工作的指导

18.依法全面履行指导人民调解工作职责。各级司法行政机关特别是县级司法行政机关，要采取有力措施，推进人民调解组织建设、队伍建设、制度建设和保障能力建设，不断提高人民调解工作质量和水平，充分发挥人民调解在化解社会矛盾、维护社会稳定中的作用。

19.大力开展人民调解队伍培训工作。省级、市级司法行政机关负责培训县级司法行政机关指导人民调解工作干部和司法所工作人员。县级司法行政机关组织开展本行政区域内的人民调解员培训工作，每年至少开展一次人民调解员任职培训，每三年完成一次人民调解员轮训。

20.推动落实人民调解工作各项保障政策。各级司法行政机关应当加强与有关部门的沟通协调，解决好人民调解工作指导经费、人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费；协调人民调解委员会设立单位为其提供必要的工作经费和办公条件；推动落实人民调解员的表彰奖励、困难救助、优待抚恤政策，充分调动广大人民调解员的积极性、主动性和创造性。

21.进一步强化司法所指导人民调解工作的职能。司法所要切实履行对人民调解工作的日常指导职责，帮助有关单位和组织建立健全人民调解委员会，配齐配强人民调解员，健全完善人民调解工作制度；总结交流人民调解工作经验，指导人民调解委员会调解民间纠纷，纠正违法和不当的调解活动；维护人民调解员合法权益，协调解决人民调解委员会和人民调解员工作中的困难和问题，保障人民调解工作的顺利发展。

22.充分发挥人民调解员协会的作用。司法行政机关要依法指导人民调解员协会开展工作，支持人民调解员协会充分履行组织会员学习、总结交流经验、开展理论研究、维护会员权益等职责，团结和带领广大人民调解员努力做好人民调解工作。

司法部关于印发《〈中华人民共和国人民调解法〉宣传提纲》的通知

（2010年9月12日 司发通﹝2010﹞167号）

各省、自治区、直辖市司法厅（局），新疆生产建设兵团司法局：

2010年8月28日，十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过了《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）。同日，中华人民共和国主席令（第三十四号）公布《人民调解法》，自2011年1月1日起施行。《人民调解法》在全面总结人民调解工作发展经验的基础上，第一次以法律的形式对人民调解工作进行了全面规范，是人民调解制度发展的里程碑，对于推动人民调解工作发展，有效化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定具有重要而深远的意义。

各级司法行政机关和基层人民调解组织要站在全局的高度，充分认识颁布实施《人民调解法》的重大意义，迅速开展学习、宣传和贯彻《人民调解法》活动，使广大人民调解员系统掌握《人民调解法》的立法精神和各项规定，使广大人民群众了解《人民调解法》的主要内容，为全面贯彻实施好《人民调解法》奠定牢固的基础。

为指导各地学习、宣传好《人民调解法》，司法部制定了《〈中华人民共和国人民调解法〉宣传提纲》，现予印发。

《中华人民共和国人民调解法》宣传提纲

一、《人民调解法》的立法背景

人民调解是一项具有中国特色的法律制度。人民调解植根于“息诉止讼”的中国传统文化，是我国人民独创的化解矛盾、消除纠纷的非诉讼纠纷解决方式。现代人民调解制度萌芽于第一次国内革命战争时期，经过革命、建设和改革各个历史阶段的发展和完善，成为我国社会主义法律制度和基层民主政治制度的重要组成部分。目前，全国共有人民调解组织82.4万个，人民调解员494万人，形成了覆盖广大城乡的人民调解工作网络。多年来，人民调解组织每年调解的各类矛盾纠纷都保持在数百万件，仅2009年就达到767.7万件。由于人民调解具有扎根基层、分布广泛、灵活便捷、不伤和气等特点，在解决纠纷中具有独特的、其他纠纷解决方式不可替代的基础性作用，已经成为我国纠纷解决机制的重要组成部分，为预防和减少民间纠纷、化解社会矛盾、促进社会和谐发挥了重要的作用，被称为维护社会稳定的“第一道防线”，被国际社会誉为“东方经验”。

制定人民调解法是加强新形势下人民调解工作的客观需要。党和国家历来高度重视人民调解工作。早在1954年3月，中央人民政府政务院就颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》；1982年，人民调解制度作为人民群众自治的重要内容被载入宪法；1989年，国务院颁布了《人民调解委员会组织条例》，有力推动了人民调解工作的不断发展。在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势下，人民调解工作面临新的发展机遇和挑战。人民调解的范围、人民调解的组织形式、调解员的选任方式有了新的发展，人民调解与行政调解、司法调解、仲裁、诉讼等纠纷解决方式的结合越来越紧密。人民调解制度在组织规范、程序规范和协议效力等方面，都需要通过立法进一步完善，以适应新形势、新情况、新要求。加强人民调解立法工作，提高法制化、规范化水平，是人民调解工作与时俱进、创新发展的迫切需要，是及时化解纠纷、增进人民团结、巩固基层政权的必然要求。

人民调解立法工作得到了立法机关的高度重视和社会各界的广泛关注。从第八届全国人大到第十一届全国人大，每年都有许多全国人大代表就人民调解立法提出议案，全国政协委员也多次提案要求立法。有关部门、专家学者、人民调解工作者和广大人民群众也纷纷呼吁加快人民调解法制进程。适时制定人民调解法成为社会各界的共识。根据全国人大常委会和国务院立法工作计划，司法部认真总结新中国成立以来特别是《人民调解委员会组织条例》实施以来人民调解工作经验，起草了《中华人民共和国人民调解法（草案送审稿）》，于2009年4月报请国务院审议。2010年5月，国务院第110次常务会议讨论通过了人民调解法草案，提请全国人大常委会审议。2010年6月，十一届全国人大常委会第十五次会议对人民调解法草案进行了初次审议。委员们普遍认为，制定人民调解法，有利于人民调解工作法制化、规范化，对形成中国特色社会主义法律体系很有意义。会后，全国人大常委会法工委公开向社会征求对人民调解法草案的建议，收到各方面的意见和建议共2871条。全国人大法律委员会根据委员和各方面的意见建议，对草案进行了反复研究修改。8月23日，十一届全国人大常委会第十六次会议对人民调解法草案进行了第二次审议。8月28日，出席会议的152名常委会组成人员，以143票赞成的高票通过了《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）。同日，国家主席胡锦涛签署第34号主席令，公布《人民调解法》，自2011年1月1日起施行。《人民调解法》经人大常委会连续两次审议即顺利通过，反映了立法机关对人民调解工作的高度重视，体现了社会各界对人民调解制度的广泛共识。

二、制定颁布《人民调解法》具有重要意义

《人民调解法》是我国第一部专门、系统、完备规范人民调解工作的法律，全面确立了人民调解制度。它的颁布实施，在我国人民调解制度和人民调解事业发展史上具有里程碑意义。对于加强我国社会主义民主法制建设，充分发挥人民调解的职能作用，构建社会主义和谐社会都有着重要的作用。

制定颁布《人民调解法》，对于全面完善人民调解制度具有重要意义。《人民调解法》以宪法为依据，以科学发展观为指导，全面、系统地规范了人民调解的性质、任务和原则，人民调解组织形式和人民调解员的选任，人民调解的程序、效力，人民调解的指导和保障等各个方面的内容，进一步丰富和发展了人民调解制度，为人民调解工作提供了更有力的法律支撑。在法律位阶上，从国务院行政法规发展为一部国家法律；在规范内容上，从《人民调解委员会组织条例》的17条，发展为《人民调解法》的六章、35条；在规范完备程度上，从专门规定人民调解组织的法规，发展为全面规范人民调解制度的完备法律。《人民调解法》的制定颁布，指明了人民调解工作的发展方向，全面提升了人民调解工作法律地位，进一步完善了中国特色社会主义法律体系。

制定颁布《人民调解法》，对于推动人民调解工作的改革与发展具有重要意义。《人民调解法》巩固和坚持人民调解的本质属性，保持和发挥人民调解特有的优势和作用，适应新形势、新任务和新要求，充分肯定了近年来人民调解工作发展、创新取得的成果，把人民调解实践中的成功经验总结上升为法律规范，为新时期的人民调解工作提供了有力的保障。《人民调解法》亮点突出、特色鲜明，许多制度具有创新性：明确了司法行政机关对人民调解工作的指导体制；确立了乡镇街道和其他新型人民调解组织的法律地位；规定了人民调解工作的经费保障制度；明确了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接制度；明确了人民调解协议的法律效力；确立了对人民调解协议的司法确认制度。《人民调解法》的制定颁布，全面提升了新时期人民调解活动的规范化、法制化水平，必将有力推动人民调解工作迈上新的台阶。

制定颁布《人民调解法》，对于充分发挥人民调解工作在构建社会主义和谐社会中的职能作用具有重要意义。及时有效化解民间纠纷，维护社会和谐稳定是人民调解的基本任务，也是《人民调解法》的立法目的。《人民调解法》肯定了人民群众参与社会事务管理的重要形式，贯彻了“调解优先”的工作原则，突出了“第一道防线”的基础性作用，为发挥人民调解的政治优势、社会优势夯实了法律基础，有利于实现法治基础上的社会和谐。《人民调解法》的制定颁布，有利于充分调动广大人民调解组织和人民调解员的积极性，进一步提高人民调解的社会认同感，营造全社会支持人民调解事业发展的良好氛围，充分发挥人民调解在处理民间纠纷中的优势和作用，使矛盾化解在基层、解决在萌芽状态，为构建社会主义和谐社会发挥更大的作用。

三、人民调解是化解民间纠纷的群众自治活动

人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动，具有群众性、自治性、民间性的基本属性和特征。

人民调解的本质是基层群众自治。人民调解委员会主要由村民委员会、居民委员会设立，其调解活动是我国基层民主自治的重要内容。宪法和现行有关法律关于人民调解是人民群众自我管理、自我教育、自我服务的属性及定位，是我国人民调解制度赖以存在的基础，也是长期以来人民调解工作保持生机与活力、深受人民群众欢迎的根本原因。尽管在新时期人民调解的组织形式、调解领域、工作方式、保障机制有许多新的发展，但这一性质始终没有改变，也不能改变。

人民调解具有广泛的群众性。人民调解委员会是群众性组织，是让人民群众组织起来，自己管理自己的事情。各调解组织之间没有层级关系，与国家机关和其他社会组织没有隶属关系。人民调解委员会的委员由群众推选产生，人民调解委员会根据需要、依照法定条件从群众中聘任其他人民调解员，所有调解员都来自群众、代表群众、服务群众。根据调解纠纷的需要，人民调解员还可以邀请其他人员以群众身份参与调解活动。人民调解通过群众平等协商解决自己的矛盾纠纷，双方当事人之间地位平等，当事人与人民调解员之间地位平等。这些，都决定了人民调解拥有广泛的群众基础。

人民调解具有鲜明的民间性。人民调解的范围为“民间纠纷”，既有传统上公民与公民之间的婚姻、继承、赡养、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见多发的矛盾纠纷，也包括新时期土地承包、征地拆迁、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点纠纷，共同的特点是发生在公民与公民之间、公民与法人或者其他组织之间，当事人有权自行处分的人身、财产权益的纠纷等。人民调解的自愿平等、不违背法律法规政策和尊重当事人权利三项原则和人民调解不收费的基本制度，充分保障当事人意思自治，突出了法律规范与道德规范的有机结合，体现了调解过程和调解协议情、理、法相融合的民间性特征。人民调解方式方法的规定，既体现了确保调解活动顺利开展的基本要求，又不拘形式、灵活便捷，保持了人民调解区别于其他纠纷解决机制的民间特色。

四、严格遵循人民调解工作的原则

《人民调解法》规定，人民调解委员会调解民间纠纷，应当遵循当事人自愿平等、不违背法律法规政策、尊重当事人权利三项原则。这三项原则是在人民调解制度发展完善过程中逐步总结形成的。实践证明，这三项原则符合人民调解群众性、自治性和民间性的基本属性与特征，是人民调解应民需、顺民意、得民心的保证，也是人民调解工作顺利健康发展、充分发挥其不可替代优势与作用的保证。人民调解的三项原则贯穿于人民调解的全过程、各方面，统领《人民调解法》通篇，是人民调解工作必须始终遵循的基本准则。把握了三项原则就把握了人民调解制度的主线。

自愿平等原则。人民调解应当在当事人自愿、平等的基础上进行，当事人享有充分的意思自治，不受任何强迫、歧视。这一原则体现在调解活动的始终。当民间纠纷发生后，当事人可以申请调解或接受调解作为解决纠纷的途径，也可以拒绝调解；即使在调解进行的过程中，当事人也可以拒绝继续调解而另循其它救济途径；当事人可以接受人民调解委员会安排的调解员，也可以自主选择调解员；当事人可以接受调解员提出的调解方案，也可以自行提出调解方案；当事人可以自主选择达成书面协议还是口头协议，等等。调解平等原则源于民事法律关系中的平等原则。当事人在调解的过程中享有平等的地位，权利行使平等，义务履行平等，任何人均不享有特权。人民调解组织和人民调解员有义务在调解活动中尊重和保障当事人的自愿平等权利。

不违背法律法规政策原则。人民调解是中国特色社会主义法律制度的组成部分，国家的法律、法规和政策是人民调解组织调解民间纠纷的主要依据。民间纠纷的内容主要涉及当事人有权自行处分的人身、财产权益。因此，在不违背法律、法规和国家政策的前提下，可以依照社会公德、村规民约、公序良俗、行业惯例进行调解。通过调解矛盾纠纷，使当事人更加清楚地理解什么是合法、什么是违法，自己享有哪些权利、应该履行哪些义务，哪些行为应当提倡、哪些行为应予谴责，从而增强公民自觉通过合法合理的途径解决矛盾纠纷的法律意识和道德观念。《人民调解法》关于这一原则的规定更加符合人民调解工作的实际。

尊重当事人权利原则。这里的权利，既包括当事人的实体权利，也包括当事人通过仲裁、行政、司法等途径解决纠纷、要求救济的程序权利。人民调解是化解矛盾纠纷的有效机制，但并不是唯一机制。人民调解不能代替仲裁、行政和司法等解决纠纷的机制，也不是这些机制的前置程序或必经程序。调解的进行以纠纷当事人的自愿为前提，调解的启动、实施以及协议的达成等都取决于当事人的自愿。人民调解员在调解过程中可以采取多种方式进行说服劝解，可以提出解决问题的方案，但接受与否仍取决于当事人。当事人不接受调解、对调解协议反悔或不履行调解协议的，还可以向人民法院提起诉讼或者采用其他方式维护其合法权益，不得因未经调解或调解不成而加以阻止、妨碍。

人民调解不收费制度。与人民调解三项原则一样，人民调解不收费制度也是人民调解工作必须遵循的一项基本制度。人民调解不收费是由人民调解的性质所决定的，是人民调解制度的显著特征，是人民调解工作的优良传统，是人民调解有着广泛而深厚群众基础的重要原因之一。人民调解不收费，能够使人民调解工作更加贴近群众、服务群众，使矛盾纠纷当事人愿意主动选择调解来化解矛盾纠纷，有利于矛盾纠纷早发现、早化解，避免矛盾激化。同时，可以避免因收费导致大量民间纠纷转入行政或司法程序，给行政、司法工作增添不必要的负担。

五、依法加强对人民调解工作的指导

人民调解工作必须接受人民政府的指导。人民调解工作必须置于党的领导和政府的指导之下。只有加强指导和监督，才能保证人民调解工作的正确方向，保证人民调解工作依法、规范、健康发展，充分发挥其“第一道防线”的作用。《人民调解法》规定，国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作。县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域内的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。

指导人民调解工作是司法行政机关的法定职责。《人民调解法》赋予司法行政机关指导人民调解工作的职责，对司法行政机关依法指导人民调解工作提出了新的更高的要求。一是加强对人民调解工作的指引和规范。司法行政机关通过研究制定有关人民调解工作的方针、政策和法规，制定本行政区域内人民调解工作发展的方向、目标和规划，提出具体任务和措施，并负责督促、检查和落实。二是加强对人民调解委员会日常工作的指导。根据人民调解工作的实际和存在的问题，加强对人民调解委员会的组织建设、队伍建设、业务建设和制度建设的指导，推动人民调解工作的开展。三是加强对人民调解员的业务培训。业务培训是司法行政机关指导人民调解工作的重要手段，要制定完备的培训规划，明确培训目标、任务、人员、内容、方式方法和经费保障等，并精心组织、定期实施，切实提高人民调解员的业务素质和调解能力。

基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。基层人民法院的工作，特别是其民事审判活动与人民调解工作关系密切。赋予基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导的职责，能够发挥基层审判机关的优势，增强业务指导的针对性和实效性。人民法院的业务指导，主要是引导当事人向人民调解组织申请调解，依法审理涉及人民调解协议的民事案件，依法开展司法确认等与其审判职能相关的工作。

六、切实支持和保障人民调解工作的开展

人民调解是上为党分忧，下为民解难的崇高事业。《人民调解法》规定，国家鼓励和支持人民调解工作，这表明了党和国家对人民调解工作的高度重视，对人民调解工作职能作用和取得成绩的充分肯定。国家给予人民调解工作支持和保障，有利于提高人民调解工作物质保障能力，有利于激励和调动广大人民调解组织、人民调解员的工作积极性，有利于充分发挥人民调解的职能作用，必将极大地推动人民调解工作的发展。

《人民调解法》规定了国家支持和保障人民调解工作的五项制度：

经费支持和保障。人民调解不收取任何费用，但调解工作的开展离不开必要的物质保障和经费保障。实践中，由于村（居）民委员会收入较少，人民调解工作的经费常常很难落实，影响和制约了调解工作的开展。为此，《人民调解法》要求县级以上地方政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障。这里，支持和保障责任的主体是县级以上地方人民政府，包括省（区、市）、市（地、州）和县（市、区）三级人民政府的财政预算。支持保障的措施是人民调解工作所需经费，包括司法行政机关指导人民调解工作的业务经费、人民调解委员会的补助经费、人民调解员的补贴经费等。县级以上地方人民政府应足额保障下设司法行政部门专用于指导人民调解工作的业务经费，并可根据当地经济社会发展水平和财力状况，考虑每个人民调解委员会及调解员调解工作量、调解质量和调解纠纷的难易程度、社会影响大小以及调解的规范化程度等因素，统筹安排和发放补助和补贴经费。

表彰和奖励。《人民调解法》规定，县级以上地方政府对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。广大人民调解组织和人民调解员扎根维护社会稳定的第一线，默默无闻、无私奉献，为国家安宁和社会和谐作出了重要贡献，理应得到国家、社会的表彰和奖励。近年来，每年都有4万多个人民调解委员会和近10万余名人民调解员受到各级人民政府和司法行政部门的表彰和奖励。

误工补贴。人民调解员从事调解工作是义务的、无偿的，常常因为调解纠纷耽误了自己的工作，甚至还要自己负担交通、通讯和误餐等费用。为此，《人民调解法》规定，人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴。误工补贴标准一般为人民调解员因从事调解影响本职工作导致的薪酬或劳动收入损失。

困难救助。人民调解员在调解过程中也面临很多风险，特别是在处理群体性纠纷、重大复杂纠纷中，其人身安全常常受到威胁和伤害，有的甚至献出宝贵的生命。据不完全统计，全国每年约有3至5名人民调解员牺牲在调解工作现场，在调解工作中受伤的更是数以千计。《人民调解法》规定，人民调解员因从事调解工作致伤致残，生活发生困难的，当地人民政府应当提供必要的医疗、生活救助。这里所指“因从事调解工作致伤致残”，既包括人民调解员在开展调解工作过程中致伤致残，也包括其他情形，比如因前往调解现场的途中遭遇交通事故等意外致伤致残，调解结束后被不法分子打击报复致伤致残等等。这种救助责任并非赔偿或补偿责任，只是一种补充性的最低救助责任，是在人民调解员无法通过其他合理渠道获得赔偿、救助时政府应承担的责任。

抚恤和优待。《人民调解法》规定，在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员，其配偶、子女按照国家规定享受抚恤和优待。这里所指“在人民调解工作岗位上牺牲”，既包括在开展人民调解工作中被不法分子故意或过失伤害致死的情形，也包括在人民调解工作岗位上遭遇意外牺牲的情形。对此，应按照民政部门规定确定抚恤和优待的具体内容，如符合烈士标准的，应追授烈士称号，其配偶、子女享受烈属待遇；符合见义勇为情形的，应授予见义勇为先进荣誉称号，并给予相应的抚恤金等。

此外，《人民调解法》还明确规定，村（居）民委员会和企（事）业单位有责任和义务为其设立的人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。

七、健全和完善人民调解组织

人民调解委员会是人民调解工作的组织基础和战斗堡垒。建立健全人民调解组织并使之有效运作直接关系着人民调解化解社会矛盾纠纷效能的实现。《人民调解法》明确了人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织，并对其设立、构成和制度建设等作出了规定，为加强人民调解组织建设提供了法律保障。

人民调解委员会的设立及组织形式。《人民调解法》规定了设立人民调解委员会的不同形式及不同要求。一是村（居）民委员会设立人民调解委员会。这里的“设立”是“应当设立”、“普遍设立”；二是企（事）业单位“根据需要”设立人民调解委员会；三是乡镇、街道、社会团体或其他组织“根据需要可以参照本法有关规定”设立人民调解委员会。多种形式的人民调解组织可以更好地适应化解不同类型、不同领域矛盾纠纷的需要。不同形式人民调解组织的具体任务有所差别，但它们的性质都是群众自治组织，并且应听取群众意见，接受群众监督。目前全国82.4万个人民调解组织中，村（居）人民调解委员会67.4万个，企（事）业单位人民调解委员会7.9万个，乡镇（街道）人民调解委员会4.2万个，行业性、专业性人民调解组织1.2万个。

人民调解委员会的构成。人民调解委员会由委员三至九人组成，具体人数可根据需要由设立单位自行确定。人民调解委员会委员由其设立单位推选产生，每届任期三年，可以连选连任，使人民调解委员会具有广泛的代表性。人民调解委员会设主任一人，必要时，可以设副主任若干人。从有利于纠纷解决的实际出发，充分发挥妇女和各民族成员调解相关民间纠纷的独特优势，《人民调解法》规定，人民调解委员会应当有妇女成员，多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。

人民调解组织的工作制度。建立健全各项工作制度是扎实做好调解工作、不断提高调解质量的基础。人民调解组织在长期的实践中已经逐步建立健全了一套行之有效的制度，主要包括岗位责任制、例会、学习、培训、考评、业务登记、统计和档案管理等基本工作制度。另外，为保障人民调解工作规范开展，根据工作发展和实际需要，还应当建立其他相关制度，例如，调后回访制度、纠纷排查制度、纠纷信息传递与反馈制度，等等。

八、加强人民调解员队伍建设

人民调解员是人民调解工作的具体承担者，肩负着化解矛盾纠纷，增进人民团结，促进社会和谐的光荣使命。人民调解员的综合素质对于发挥人民调解职能作用，妥善化解矛盾纠纷起着至关重要的作用。做好新形势下人民调解工作，调解员队伍建设是根本，也是保证。

人民调解员的构成。人民调解员包括经推选产生的人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人民调解员两类。村（居）民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生；企（事）业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生。近年来，各地在完善选举方式的同时，普遍实行了聘任制，采取公开招聘、民主推荐、竞争上岗等办法，将辖区内懂法律、有专长、热心人民调解工作，被群众认为公道正派的人员充实到调解员队伍中来，使人民调解员队伍构成更加科学，调解能力进一步提高。人民调解员无论是推选产生还是聘任产生，两者只有选任方式的差异，在人民调解工作中的权利、地位平等，作用同等重要。

人民调解员的任职条件。人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。鉴于人民调解工作的特点，在人民调解员的选任条件上，应侧重其综合素质和工作能力等。做好人民调解工作，妥善化解矛盾纠纷的关键在于人民调解员得到群众的信赖、认可和信服，在于工作热情、奉献精神，在于政策水平、调解技巧等。为了不断提高人民调解员的业务素质和工作能力，县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。

人民调解员的行为规范。在调解过程中，人民调解员应当做到坚持原则、公平公正，文明调解、廉洁自律，保护当事人秘密、尊重当事人权利。人民调解员在调解工作中有偏袒一方当事人，侮辱当事人，索取、收受财物或牟取其他不正当利益，以及泄露当事人个人隐私、商业秘密等情形的，由所在人民调解委员会给予批评教育并责令改正；情节严重的，由推选或聘任单位予以罢免或者解聘。

九、全面规范人民调解活动

人民调解是在各方参与下，平等协商、互谅互让、化解矛盾的复杂过程，科学、规范的调解程序对于保证人民调解工作的质量具有重要意义。《人民调解法》在第四章对人民调解的程序做出了明确规定。这些规定，一方面对调解工作的开展提出了明确要求和严格标准，保证了人民调解工作依法规范进行；另一方面，又充分体现人民调解工作的特点，凸显了人民调解不拘形式、便民利民的优势。

调解的启动。启动是人民调解活动的第一个环节。在人民调解的启动上，《人民调解法》规定，既可以由当事人向人民调解委员会申请调解，也可以由人民调解委员会主动介入调解纠纷，还可以由基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。无论何种方式启动，都有一个前提，就是当事人不拒绝调解。

人民调解员的选择。选择适合的人民调解员调解纠纷，是调解活动的重要一环。由当事人信任的人民调解员进行调解，能够较快地促使当事人在平等协商基础上达成调解协议。因此，在人民调解员的选择上，《人民调解法》规定，既可以由人民调解委员会根据需要指定一名或数名人民调解员进行调解，也可以由当事人选择一名或数名人民调解员进行调解。同时，根据调解纠纷的需要，人民调解员还可以邀请当事人的亲属、邻里、同事或者邀请具有专门知识、特定经验的人员及有关社会组织、社会人士参与调解。只要是对促成调解有帮助的人都可以参与调解，目的是更广泛地发挥群众工作优势，吸收更多的社会资源参与到人民调解工作中来。

调解的实施。调解的实施是人民调解活动最重要的环节。为了使人民调解活动依法规范进行，确保调解工作的质量，《人民调解法》规定，人民调解员调解民间纠纷，应当坚持原则，明法析理，主持公道。调解应当及时、就地进行，防止矛盾激化。调解员调解民间纠纷要充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。至于调解的具体方式，可以根据纠纷的不同情况和当事人的意愿，灵活多样，如直接调解、间接调解，单独调解、联合调解，公开调解、不公开调解等。

调解的终结。对调解的终结，《人民调解法》规定了以下几种情形：一是调解不成。调解不成主要有当事人拒绝调解、提前终止调解或者当事人未能就调解协议达成一致等情形。对于调解不成的，应当终止调解，并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。二是达成调解协议。经人民调解委员会调解达成调解协议的，调解活动即告终结。在人民调解协议的形式上，既可以制作书面形式的调解协议书，也可以采取口头协议方式，由人民调解员记录协议内容，两者具有同等法律效力。

十、人民调解当事人的权利和义务

当事人是人民调解活动的重要主体，当事人在调解活动中的地位如何，决定着调解活动能否顺利进行，影响着调解的成败。为此，《人民调解法》明确规定了当事人在调解活动中的权利、义务。

当事人的权利。人民调解制度中的当事人权利，就是当事人意思自治原则在调解程序中的具体体现。《人民调解法》明确规定，当事人在人民调解活动中享有以下权利：一是选择或接受人民调解员。这一权利，有利于增强当事人对人民调解员的信赖，提高调解成功的可能性。二是接受调解、拒绝调解或要求终止调解。当事人随时有权在调解启动、进行中，放弃通过调解来解决纠纷。三是要求调解公开或不公开进行。把调解公开或保密，作为当事人的选择，符合社情民意，也有利于人民调解员开展工作。四是自主表达意愿、自愿达成调解协议，任何组织和个人都不得强迫。

当事人的义务。在人民调解活动中，当事人不仅享有权利，而且负有义务。《人民调解法》明确规定，当事人在人民调解活动中应当履行以下义务：一是如实陈述纠纷事实。只有当事人如实陈述纠纷事实，人民调解员才可能掌握纠纷来龙去脉，发现客观真实，据此合法合理地居中调解，帮助当事人自愿达成调解协议。二是遵守调解现场秩序，尊重人民调解员。当事人既然接受以调解方式解决纠纷，就应当尊重和支持人民调解员的工作，自觉遵守调解程序和调解员的工作要求，合情合理地表达诉求，以保障调解活动的顺利进行。三是尊重对方当事人行使权利。当事人在接受调解过程中，在行使自己各项权利的同时，也应当尊重对方当事人正常行使自己的各项合法权利。

当事人权利与义务的统一。法律权利与法律义务是统一的，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。在整个调解程序中，当事人的意愿对调解具有决定作用，只有双方当事人达成一致，才能形成调解协议。因此，人民调解是当事人共同处分权利，维护权益的活动，双方当事人要依照法律规定约束自己的行为。只有坚持当事人权利义务的统一，才能真正保障人民调解活动顺利有序的进行，保障双方当事人的权利得到实现。

十一、建立健全人民调解与其他纠纷解决方式的衔接机制

我国现行的纠纷解决方式除了人民调解以外，还有司法调解、行政调解、仲裁、诉讼等多种方式。在各种纠纷解决机制中，人民调解是基础，是维护社会稳定的“第一道防线”。《人民调解法》制定过程中，充分总结了几种解决方式之间互相衔接、互相配合、发挥各自优势化解社会矛盾的经验，在充分贯彻调解优先原则的基础上，对人民调解与其他机制的相互衔接作了程序性规定。

人民调解启动中与其他纠纷解决方式的衔接。在实行依法治国，建设社会主义法治国家的进程中，需要更多地采用调解方法，强化、健全解决社会矛盾纠纷的工作机制，尽可能地使大量的矛盾纠纷在进入司法渠道之前通过政治优势得到化解。《人民调解法》规定，对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，基层人民法院、公安机关可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解，引导当事人通过人民调解来解决这些矛盾。

人民调解实施中与其他纠纷解决方式的衔接。人民调解委员会在调解纠纷过程中，对于有可能引发治安案件、刑事案件的纠纷，应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告。对于调解不成的纠纷应当终止调解，根据案情并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

人民调解协议达成后与其他纠纷解决方式的衔接。经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院起诉。

十二、确立人民调解协议的法律效力

人民调解协议是当事人双方在自愿的基础上，平等协商、互谅互让达成的纠纷解决方案，也是在人民调解委员会主持下形成的解决纠纷的法律文书。在实践中，人民调解协议主要依靠人民调解的社会公信力、道德约束力和社会舆论的压力以及当事人的诚信意识，由当事人自觉履行。同时，人民调解协议也受到国家强制力的保障。

调解协议的生效。经调解，当事人达成协议有两种方式，一种是签订书面的调解协议书；另一种是达成口头协议。调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印，人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章之日起生效。口头调解协议自达成协议之日起生效，人民调解员应当记录口头协议的内容。

调解协议具有法律约束力。为了引导公民在自愿的基础上慎重地处分权利，使调解协议得到有效履行，《人民调解法》规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。这一规定，明确了人民调解协议在法律上的效力，履行调解协议不仅是当事人的道德义务，而且是其法定义务。同时，《人民调解法》要求人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督，督促当事人履行约定的义务。

调解协议的司法确认。《人民调解法》总结近年来的司法实践经验，确立了调解协议的司法确认制度。经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人认为有必要的，可以共同向人民法院申请司法确认。人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。这里应注意三点：一是双方共同申请确认。调解协议生效后，如果当事人认为有必要通过人民法院确认调解协议的效力，应当共同申请；二是申请的期限。申请司法确认的期限是调解协议生效之日起三十日内；三是司法确认的效力。人民法院依法确认调解协议有效，该调解协议即具有强制执行效力，一方当事人拒绝履行或者未全部履行调解协议所约定的义务，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。

十三、认真学习宣传贯彻《人民调解法》

加强组织领导，提高思想认识。《人民调解法》的颁布实施，是人民调解工作的一件大事。各级司法行政机关要充分认识颁布实施《人民调解法》的重大意义，把学习、宣传和贯彻《人民调解法》作为司法行政工作的一项重要任务，摆上重要位置，列入议事日程。要主动向党委、人大和政府汇报人民调解工作的有关情况，加强组织领导，推动学习、宣传和贯彻活动的深入开展，确保《人民调解法》于2011年1月1日顺利施行。

采取多种形式，加大宣传力度。各级司法行政机关要按照司法部的要求，结合本地实际，广泛利用报纸、广播、电视、网络等多种形式，宣传《人民调解法》的重大意义、立法精神和主要内容，宣传人民调解取得的成绩和涌现出的先进典型人物，进一步提高全社会对人民调解工作的理解掌握，进一步提高广大人民调解工作者贯彻实施《人民调解法》的自觉性。

精心组织学习，全面开展培训。各级司法行政机关要认真制定培训计划，周密安排、精心组织，对本地区人民调解员开展《人民调解法》专题培训，确保参加人员，确保培训时间，确保培训质量，使广大人民调解员尽快熟悉和掌握该法的立法精神和基本内容，提高人民调解员的业务素质。司法部将集中举办学习贯彻《人民调解法》示范培训班，各省（区、市）司法行政机关要逐级组织开展培训工作。

推进队伍建设，加大保障力度。各级司法行政机关要充分利用《人民调解法》正式实施前的这段时间，大力加强人民调解组织建设、队伍建设和业务建设，努力实现人民调解组织全覆盖，配齐配强人民调解员，积极落实人民调解工作经费，为《人民调解法》的顺利施行奠定牢固的基础。

健全配套制度，规范监督指导。根据《人民调解法》的有关要求，司法部将尽快制定有关规章和规范性文件。各级司法行政机关和人民调解委员会要以贯彻实施《人民调解法》为契机，进一步健全完善人民调解工作的各项制度，不断推进人民调解工作的发展。

民政部关于促进农民工融入城市社区的意见

（2012年1月4日 民发﹝2011﹞210号）

农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军，已经成为产业工人的重要组成部分，为推动经济社会发展、促进城市发展繁荣作出了重大贡献。近年来，党和国家高度重视农民工问题，出台了一系列政策措施，做了大量工作，取得了明显成效。但在城市社区，基本公共服务还没有完全覆盖到农民工群体，农民工的政治、经济、文化权益还没有得到有效保障，社会生活还没有得到必要理解和尊重。为充分发挥社区的功能作用，健全以社区为依托的农民工服务和管理平台，促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处，根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发﹝2006﹞5号）和《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发﹝2010﹞27号）等有关文件精神，结合社区建设实际，提出如下意见：

一、充分认识促进农民工融入城市社区的重要意义

当前，我国外出农民工有1.64亿人，其中约六成是新生代农民工，是城市流动人口的主要组成部分。他们中的大多数虽然户籍在农村，但长期在城市就业，在社区生活，既是社区建设的参与者，也是社区建设的受益者，有融入城市生活的期盼，希望能够像当地居民一样参与社区管理，享有社区服务。发挥好社区的社会融合功能，组织动员社区各方面力量为农民工提供帮助和服务，改善农民工生活环境和条件，鼓励农民工积极参与社区自治，维护好农民工合法权益，促进农民工与城市居民和睦相处，尽早尽快融入城市生活，既是加强和创新社会管理、深化和谐社区建设的重要任务，也是维护社会公平正义、构建社会主义和谐社会的迫切需要。必须从改革发展稳定的全局和统筹城乡发展、有序推进城镇化的高度，充分认识做好这项工作的重要性和紧迫性，增强责任感，采取有效措施，把城市社区建设成为开放包容、文明和谐的新型社区，让农民工同城市居民一道共享我国改革发展和社会建设的成果。

二、正确把握促进农民工融入城市社区的指导思想和基本原则

促进农民工融入城市社区的指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照加强和创新社会管理的基本要求，强化社区的自治和服务功能，健全社区服务体系，创新社区管理方式，拓展农民工参与社区建设渠道，丰富农民工社区生活，培育农民工社区成员意识，提高农民工自我管理、自我教育和自我服务能力，推动和谐社区建设和中国特色的工业化、城镇化、现代化健康发展。

促进农民工融入城市社区应遵循以下原则：（1）公平对待，一视同仁。尊重和维护农民工的合法权益，消除对农民工的歧视，促使农民工和城市居民享有同等的权利和义务。（2）强化服务，完善管理。坚持服务与管理相结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务，为农民工生活与劳动创造良好环境和有利条件。（3）求同存异，相互尊重。正视农民工与城市社区居民之间存在的思想认识、生活方式、行为习惯差异，教育城市居民和农民工相互理解、相互尊重，推动包容式融入，实现包容式发展。（4）因地制宜，注重实效。鼓励各地区从当地经济社会发展实际出发，探索农民工融入社区的有效措施和办法，务求取得实效。

三、促进农民工融入城市社区的主要任务

（一）构建以社区为载体的农民工服务管理平台。以农民工需求为导向，整合延伸到社区的人口、就业、社保、民政、教育、卫生、文化以及综治、维稳、信访、法律服务等社会管理职能和服务资源，调整工作力量，完善以社区服务站为主体的社区综合服务管理平台，将农民工服务管理纳入其中。加快社区信息化建设，提高社区居民委员会的服务手段和信息装备条件，优化集行政管理、社会事务、便民服务于一体的社区信息服务网络，充分利用劳动、统计、公安、司法、人口计生等部门的信息资源，协助做好农民工流入和流出信息的录入和更新工作，健全社区农民工动态管理信息系统，提高农民工社区管理水平。

（二）落实政策扎实做好农民工社区就业服务工作。紧密结合农民工就业服务需求，依托社区公共就业服务窗口，配合相关部门做好针对农民工的就业政策咨询、就业信息发布、职业教育技能培训、创业技能培训和职业介绍服务等工作，促进农民工创业就业。鼓励社区兴办商业性便民利民服务网点，吸引农民工就近就便在社区灵活就业。鼓励支持驻社区企事业单位吸纳农民工就业，扩大农民工就业渠道。积极协调有关部门帮助农民工化解劳动矛盾、劳动纠纷，切实维护好农民工的合法权益。

（三）切实保障农民工参与社区自治的权利。进一步完善社区民主选举制度，探索农民工参与社区选举的新途径，在本社区有合法固定住所、居住满一年以上、符合《中华人民共和国城市居民委员会组织法》选民资格条件的农民工，由本人提出申请，经社区选举委员会同意，可以参加本社区居民委员会的选举。鼓励符合条件的农民工经过民主程序担任居民委员会成员、居民小组长、居民委员会下属委员会成员、楼栋长和居民代表。凡拟订社区发展规划、兴办社区公益事业、制定社区公约和居民自治章程等涉及农民工切身利益的重要事项，都应听取农民工或农民工代表的意见。在农民工聚居的社区，召开社区居民会议或居民代表会议应有一定数量的农民工或农民工代表参加，保障农民工参与管理社区公共事务和公益事业的民主权利。积极探索社区听证会、社区评议会、民情恳谈会、网上论坛等有效形式，鼓励支持农民工广泛参与，引导农民工理性、合法地表达自己的诉求，提高自我管理、自我约束的能力。

（四）健全覆盖农民工的社区服务和管理体系。按照社区基本公共服务均等化的要求，将涉及农民工切身利益的劳动就业、公共卫生、住房保障、社会保障、计划生育、社区矫正、安置帮教、法律援助、优抚救济、社区教育、社会救助、文化体育、社会治安等社区服务项目逐步向农民工覆盖。凡法律法规政策规定农民工应享有的公共服务项目，社区居民委员会都应主动向农民工宣传介绍，并积极帮助争取落实。社区居民公益性服务设施和活动场地要向农民工平等开放，社区慈善超市等公益性设施和便民利民项目应惠及农民工群体。广泛动员社区居民开展面向农民工的志愿互助服务、困难救助服务，积极引进专业社工和社区社会组织开展有针对性的服务，切实帮助农民工解决工作生活中的困难和问题。针对农民工的需求和特点，发挥工会、共青团、妇联、计生协会等群众组织的作用，鼓励农民工参加社区公益性、服务性、互助性社会组织，提高农民工参与社区管理和服务的组织化程度。

（五）大力发展丰富多彩的社区文化生活。围绕尊重农民工、关心农民工的主题，采取社区居民喜闻乐见的形式，组织开展形式多样的宣传教育和交流培训活动，增进农民工对所在社区的认识，加快他们对城市生活理念和生活方式的适应和融入，在社区内形成农民工与当地居民相互理解、尊重、包容的生活氛围。社区文体活动设施要向农民工开放，吸引农民工参与各种社区文体组织和文体活动，丰富农民工的文化生活。通过宣传栏、公开栏、普法教育、科普教育活动、文明家庭创建等有效载体，引导农民工遵纪守法、爱护公共环境、讲究文明礼貌，养成科学文明健康的生活方式和生活习惯。通过举办邻里节、社区运动会、社区“跳蚤市场”、邻里聚餐会等睦邻活动，加深本地居民与农民工的接触、交流和沟通，促进新老居民之间的情感交流和生活交融。通过举办公益性慈善救助、邻里互助、志愿服务等公益性活动，引导农民工和当地居民互帮互助、和谐相处，加快农民工融入社区的步伐。

四、加强对促进农民工融入城市社区工作的组织领导

各级民政部门要高度重视农民工融入城市社区工作，发挥好社区建设工作的牵头协调作用，认真履行职责，积极争取当地党委、政府的重视和支持，把此项工作纳入社区建设协调议事机构的重要日程，纳入社区建设发展规划和年度工作计划，纳入和谐社区建设评估指标体系，推动出台促进农民工融入社区的政策措施，推动整合面向农民工服务的政府资源、市场资源和社会资源，推动形成合力推进农民工融入社区的领导体制和工作机制，为促进农民工融入社区创造良好的环境和条件。

城市基层人民政府及其派出机关是促进农民工融入社区工作的责任主体，要把此项工作作为一项重要任务抓好落实，明确职责，落实责任，定期研究加强社区农民工管理服务的有关事项，保持促进农民工融入社区的推进力度。社区组织和社区工作者是促进农民工融入社区的组织者、实施者，要深入了解农民工的生活状况和服务需求，及时向有关部门反映农民工的合理诉求，帮助农民工解决工作生活中的困难和问题。要发挥专业社会工作组织和专业社会工作人员作用，为有需要的农民工提供专业社会工作服务。要利用报纸、电台、电视、网络等媒体，大力宣传农民工融入社区的先进典型和先进经验，大力宣传农民工与社区居民互动过程中涌现出的好人好事，在全社会形成有利于农民工融入社区的良好氛围。

社会工作者职业水平评价暂行规定

（2006年7月20日 人事部、民政部国人部发﹝2006﹞71号）

第一条 为规范社会工作者职业行为，提高社会工作者专业能力，加强社会工作者队伍建设，根据国家职业资格证书制度的有关规定，制定本规定。

第二条 本规定适用于在社会福利、社会救助、社会慈善、残障康复、优抚安置、卫生服务、青少年服务、司法矫治等社会服务机构中，从事专门性社会服务工作的专业技术人员。

第三条 国家建立社会工作者职业水平评价制度，纳入全国专业技术人员职业资格证书制度统一规划。

第四条 社会工作者职业水平评价分为助理社会工作师、社会工作师和高级社会工作师三个级别。高级社会工作师职业水平评价办法另行制定。

助理社会工作师、社会工作师英文分别译为：

Junior Social Worker

Social Worker

第五条 通过职业水平评价，取得社会工作者职业水平证书的人员，表明其已具备相应专业技术岗位工作的水平和能力。

第六条 人事部、民政部共同负责社会工作者职业水平评价制度的组织实施工作，并按职责分工对该制度的实施进行指导、监督和检查。

第二章 考试

第七条 助理社会工作师、社会工作师职业水平评价实行全国统一大纲、统一命题、统一时间、统一组织的考试制度，原则上每年举行一次。

第八条 民政部负责组织专家拟定考试科目、考试大纲，组织命题，研究建立考试试题库，提出考试合格标准建议。

第九条 人事部负责组织专家审定考试科目、考试大纲和试题，会同民政部确定考试合格标准，并对考试实施等工作进行指导、监督和检查。

第十条 凡中华人民共和国公民，遵守国家法律、法规，恪守职业道德，并符合助理社会工作师或社会工作师报名条件的人员，均可申请参加相应级别的考试。

第十一条 助理社会工作师考试报名条件：

（一）取得高中或者中专学历，从事社会工作满4年；

（二）取得社会工作专业大专学历，从事社会工作满2年；

（三）社会工作专业本科应届毕业生；

（四）取得其他专业大专学历，从事社会工作满4年；

（五）取得其他专业本科及以上学历或学位，从事社会工作满2年。

第十二条 社会工作师考试报名条件：

（一）取得高中或者中专学历，并取得助理社会工作师职业水平证书后，从事社会工作满6年；

（二）取得社会工作专业大专学历，从事社会工作满4年；

（三）取得社会工作专业大学本科学历，从事社会工作满3年；

（四）取得社会工作专业硕士学位，从事社会工作满1年；

（五）取得社会工作专业博士学位；

（六）取得其他专业大专及以上学历或学位，其从事社会工作年限相应增加2年。

第十三条 助理社会工作师、社会工作师职业水平考试合格，颁发人事部统一印制、人事部和民政部共同用印的《中华人民共和国社会工作者职业水平证书》。该证书在全国范围有效。

第十四条 凡以不正当手段取得社会工作者职业水平证书的，由发证机关收回证书，2年内不得再次参加社会工作者职业水平考试。

第三章 义务与职业能力

第十五条 社会工作者应严格遵守国家法律法规和社会工作职业守则。

第十六条 社会工作者在社会服务工作中，应当与服务对象建立良好平等的沟通关系，维护服务对象权益，倾听服务对象诉求，尊重服务对象选择，保守服务对象隐私。

第十七条 助理社会工作师应具备以下职业能力：

（一）熟悉与社会工作业务相关的法律、法规、政策和行业管理规定，掌握基本的社会工作专业知识；

（二）能够与各类服务对象建立专业服务关系，对服务对象的问题做出预估，制定服务计划和服务协议，独立接案、结案并提供跟进服务；

（三）能够根据服务计划，运用专业方法和技术协助服务对象解决问题。

第十八条 社会工作师应具备以下职业能力：

（一）能够熟练运用社会工作业务相关的法律、法规、政策和行业管理规定，具备较丰富的社会工作专业经验；

（二）能够综合运用各种社会工作方法，为服务对象提供专业服务，处理各类复杂问题，并对所提供的专业服务质量与效果进行评估；

（三）能够指导助理社会工作师开展专业工作，帮助其提高专业工作水平和能力；

（四）能够制定科学合理的工作方案和发展规划，整合、运用相关社会服务资源，拓展服务领域，保证服务质量。

第十九条 取得社会工作者职业水平证书的人员，应当接受继续教育，更新知识，不断提高职业素质和本专业工作能力。

第四章 登记

第二十条 社会工作者职业水平证书实行登记服务制度。具体工作由民政部或其委托的机构负责。

第二十一条 民政部或其委托的机构定期向社会公布社会工作者职业水平证书登记情况，并为用人单位提供查询取得社会工作者职业水平证书人员的信息服务。

第二十二条 在社会工作职业活动中，违反有关法律、法规、规章制度或职业道德，造成不良影响的，由登记机关取消登记，并由发证机关收回职业水平证书。

第五章 附则

第二十三条 通过考试取得社会工作者职业水平证书的人员，用人单位可根据工作需要聘任相应级别专业技术职务。具体办法另行规定。

第二十四条 香港、澳门居民申请参加社会工作者职业水平考试的，报名时应提交本人身份证明、国务院教育行政部门认可的学历或学位证书、从事本专业工作实践证明。台湾地区的专业技术人员参加考试的办法另行规定。

外籍人员申请参加社会工作者职业水平考试的具体办法另行规定。

第二十五条 社会工作者职业水平评价有关机构，在开展社会工作者职业水平评价等工作中，因工作失误，使专业技术人员合法权益受到损害的，应依据国家有关规定给予相应赔偿，并向有关责任人追偿。

第二十六条 社会工作者职业水平评价有关机构的工作人员，不履行工作职责、监督不力、借机为自己或他人谋取利益，以及有其他违法违规行为的，由其主管部门责令改正，造成不良影响或者严重后果的，对直接负责的主管人员和直接责任人员给予相应处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十七条 本规定自2006年9月1日起施行。

助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法

（2006年7月20日 国人部发﹝2006﹞71号）

第一条 人事部、民政部共同成立“社会工作者职业水平 评价办公室”，办公室设在民政部，负责研究社会工作者职业水平考试相关政策和考试日常管理工作。具体考试考务工作委托人 事部人事考试中心组织实施。

各省、自治区、直辖市的考试工作，由当地人事部门会同民政部门共同负责，具体职责分工由各地协商确定。

第二条 民政部组织成立社会工作者职业水平评价专家委员会，负责编写考试大纲、命题，研究建立考试试题库。

第三条 助理社会工作师考试科目为《社会工作综合能力（初级）》、《社会工作实务（初级）》。社会工作师职业水平考试科目为《社会工作综合能力（中级）》、《社会工作实务（中级）》和《社会工作法规与政策》。

第四条 参加助理社会工作师考试的人员，应在一个考试年度内通过全部科目的考试。

社会工作师考试成绩实行两年为一个周期的滚动管理办法，参加考试的人员应在连续两个考试年度内通过全部科目的考试。

第五条 报名参加助理社会工作师、社会工作师职业水平考试的人员，应符合《社会工作者职业水平评价暂行规定》中规定的相应报名条件。由本人提出申请，按规定携带有关证明材料，到指定的考试管理机构报名。经考试管理机构审查合格后，向申请人核发准考证。申请人凭准考证及有关身份证明，在指定 时间、地点参加考试。

第六条 参加助理社会工作师考试的本科应届毕业生，在报名时应提交能够证明其在考试年度可毕业的有效证件（如学生证等）和所在学校出具的应届毕业生证明。

第七条 助理社会工作师、社会工作师职业水平考试原则上 每年举行一次。考点设在省会城市和直辖市的大、中专院校或高考定点学校。如确需在其他城市设置考点，应经人事部、民政部 批准。

第八条 坚持考试与培训分开原则。凡参与考试工作（包括命题和组织管理等）的人员，不得参加考试和参与或举办与考试内容有关的培训工作。应考人员参加相关培训实行自愿原则。

第九条 助理社会工作师、社会工作师考试有关项目的收费标准，应经当地价格主管部门核准，并向社会公布，接受公众监督。

第十条 考试考务工作要严格执行考试工作的有关规章制度，切实做好试卷命制、印刷、发送过程中的保密工作，遵守保密制度，严防泄密。

第十一条 考试工作人员要严格遵守考试工作纪律，认真执行考试回避制度。对违反考试纪律和有关规定的，按照《专业技术人员资格考试违纪违规行为处理规定》处理。