三、国家发展：统一、效率与平衡的兼顾

在现代经济增长中，像中国这样的大国，本可以借助国内市场规模发挥大国的优势，加强地区之间的分工，提高地区之间的资源配置效率。在世界范围内出现逆全球化趋势的大背景下，中国恰恰可以借助于国内的统一大市场，减少逆全球化的负面冲击。但是，由于在城市发展上把“城市病”简单归因于人口过多，在区域发展上将区域不平衡归因于经济集聚，从而产生了一些阻碍人口流动和大规模向欠发达地区转移资源的政策主张。

本节重点说明两个问题：第一，为了“平衡”地区间经济发展而制定的政策表面上似乎能使得地区间的经济总量趋同，但实际上，由于大量地区发展政策偏离了欠发达地区的比较优势，不能给当地经济带来持续增长的能力，其结果是造成地区之间的资源误配，并且在欠发达地区形成日益增长的债务负担。第二，如果在统一货币区的视野下来看中国经济的发展，由于现代经济发展所具有的规模经济效应，如果人口不能自由流动，又要追求地区间经济的均匀分布（即通常理解的“平衡”发展），就必然依赖大规模的财政转移支付，或者表现为欠发达地区沉重的债务负担。这些政治经济学的因素既阻碍了中国实现原本应有的国内统一大市场的“规模红利”，同时，也不利于中国经济的国际竞争力，不利于实现人民币国际化带来的“大国红利”。

（一）基于地区的政策的影响

在空间政治经济学的框架之下，容易解释为什么会产生市场分割和基于地区的政策（place-based policy）。社会公众和政策制定者不够理解城市发展和区域经济发展背后的规律，也未能正确地区分区域经济的平衡发展与经济均匀分布，常常以为只要通过经济政策促进了地区间经济的均匀分布，就等同于促进了区域经济的平衡发展。当中央试图加快欠发达地区总量经济增长速度的时候，地方政府的发展目标相应地做出调整，甚至较发达地区也会主动调低经济增长目标（徐现祥、梁剑雄，2014）。地方官员被激励追求本地经济增长、招商引资和税收的最大化，那就更加要争取获得中央政府可以控制的经济资源，包括财政转移支付和建设用地指标，以及有利于本地发展的优惠政策，比如开发区政策以及各种各样的区域发展规划。在实际经济当中，虽然跨地区的移民更加有利于促进地区之间人均GDP的均衡发展（丁嵩、孙斌栋，2016），但是自由移民未能实现，这就更加强化了欠发达的人口流出地区通过获取更多行政控制的资源来最大化本地经济增长的动机。一个有意义的学术课题是，基于地区的经济政策真的能够促进欠发达地区的经济增长吗？如果能的话，这种转移资源的方式是不是以牺牲人口流入地的经济增长为代价的，本质上是一个没有“做大蛋糕”的零和博弈？如果不能的话，是什么导致基于地区的政策在没有促进欠发达地区经济增长的同时，拉低了发达地区的经济增长？

我们尝试利用2003年之后中国大规模关闭开发区的自然实验来研究基于地区的政策的效果。当时，大规模关闭的更多是沿海地区的开发区，而中西部的开发区被更多地保留下来，因而具有了基于地区的政策的性质。根据我们的研究，平均而言，关闭开发区之后，受到冲击的企业与没有受到冲击的企业相比，前者的全要素生产率有所下降。也就是说，之前这些企业享受的开发区政策是能够提高企业全要素生产率的。遗憾的是，这种情况仅仅存在于东部的样本中，或者距离天津、上海、香港这三大港口500公里以内的样本中。换句话来说，在中西部或者距离大港口500公里以外的样本中，开发区政策没有起到提高企业全要素生产率的作用。那么，这种地区间的差异其原因是什么呢？我们的研究发现，东部靠近大港口的地区有相对较大的市场潜力，在这里，投入所带来的增长要超过投入本身，所以全要素生产率是上升的。而在中西部远离大港口的地区，因为缺乏市场潜力和规模经济效应，投入的产出效率比较低，所以，基于地区的政策并没有带来经济的全要素生产率提高（陆铭、向宽虎，2014；Chen，Lu and Xiang，2016）。⁽¹¹⁾

2003年之后，除了开发区政策作为扶持中西部发展的重要政策手段之外，财政转移支付和建设用地指标分配也更倾向于中西部。其中，财政转移支付对资源配置效率的影响，在实证研究中没有得到很好的研究，大多数的研究集中于评价转移支付本身的作用。即便如此，既有文献还是发现巨额的转移支付并没有带来预想的结果。在转移支付的分配环节，过多的财力资源被划归专项转移支付，导致了扭曲的“跑部钱进”（范子英、李欣，2014）；在使用环节，由于缺乏合理的过程监督和事后评估，转移支付在财力均等化和经济增长方面的表现不佳，并且还产生了政府规模膨胀的“粘蝇纸效应”（范子英、张军，2010b；范子英，2011）。我的团队更多地将研究聚焦于土地政策的拐点对于资源配置的影响。建设用地大量配置于中西部的结果之一是那里建设了大量的新城。我们的研究发现，如果说2009年之前的新城建设还略微倾向于人口密度高的大城市周围的话，那么，2009年之后的新城建设模式就发生了逆转，中西部、人口密度低的地区、中小城市更容易产生新城建设。大量新城规划的人口密度非常低，而且建设的地点距离所在的地级市也非常远。我们发现，越是规划人口密度低，且远离地级市中心的新城，越会给它所在的城市带来很高的地方政府债务。在中西部地区，随着时间的推移，建得远的新城会给所在城市造成越来越沉重的债务负担（常晨、陆铭，2017）。

当中西部地区获得了相对越来越多的建设用地指标，东部地区又经历了什么呢？我们的研究发现，2003年以后，东部地区在整个国家建设用地指标当中所占的比重总体来说是逐年下降的，与此同时，建设用地份额收紧的城市，更可能是经济发达的人口密度高的大城市，并且更可能位于东部沿海省份（Han and Lu，2016）。这种建设用地指标的供应方式严重背离了市场经济的基本规律，因为在市场经济之下，土地供应和住房供应一定会对地价和房价产生反应，人口流入带来更多的土地和住房需求，这时应该增加土地和住房供应才对。遗憾的是，2003年开始，政策导向恰恰与此相反。

那么，这样倾向中西部的土地供应政策，给中国的东部地区带来了什么样的结果呢？我们的研究发现，虽然人口增长和人均GDP这些需求端的因素是房价上涨的重要原因，但是在控制了这些需求端的因素之后，土地供应这种供给端因素是影响房价上涨的不可忽视的因素。如果我们把中国的城市分为两组，一组是2003年之后土地供应相对收紧的地区，另一组是土地供应相对宽松的地区，两组的房价在2003年之前基本上是平行趋势，而在2003年之后，土地供应相应收紧的组别房价出现了明显的上涨（Han and Lu，2016；韩立彬、陆铭，2017）。

房价的上涨还会对工资产生溢出效应，使得工资上涨超过劳动生产率的上升，影响经济的竞争力。房价是人口流入一个地区之后最主要的生活成本，而生活成本的持续快速上涨形成了劳动力流入的障碍。这时，房价就传导到了劳动力市场上，形成了劳动力供给增长相对较缓而工资增长较快的现象，这一现象恰恰出现在2004年之后的东部地区，与既有文献中所认为的“刘易斯拐点”出现的时间和地点高度吻合。而中国的中西部始终没有房价推升工资的机制存在（陆铭、张航、梁文泉，2015；Liang，Lu and Zhang，2016）。⁽¹²⁾换句话来说，在2004年之后突然出现的劳动力短缺现象，主要发生在中国的东部地区，与土地政策在当年的拐点有关。这更加是一个政策意义上的拐点，而不是刘易斯意义上的拐点。请特别注意，我们研究关注的是土地市场的政策拐点，事实上在2003年以后，中央大幅度地加大了对于农村地区和农业的补贴，这也会构成劳动力从农村地区向外流出的阻碍，从而抬升城市地区的工资，但仍然缺乏相应的证据。⁽¹³⁾

多年的工资持续快速增长会造成三个后果。第一，劳动生产率的增长速度赶不上工资上涨的速度，从而影响到企业的竞争力（陆铭、张航、梁文泉，2015；Liang，Lu and Zhang，2016）。第二，劳动力价格快速上涨的同时，资本价格（利率）是被压低的，这会导致企业用资本替代劳动，这被我称为“过早的资本深化”，对于中国经济中的结构失衡（包括投资—消费结构失衡、劳动收入占国民收入之比下降、服务业占比被抑制等）产生了重要的影响（陈斌开、陆铭，2016）。第三，当土地和住房供应不足导致房价出现快速上涨，就会出现企业将投资导入房产市场，而相应地减少固定资本投资，这种房价对于投资的挤出效应，超过房价上升以后带来的抵押物价值上升和促进投资的正面效应，从而也对实体经济产生了不利的影响（Han and Lu，2016）。房价的快速上升还会导致资源错配和全要素生产率下降，进而导致中国工业企业总体生产率下降（陈斌开、金箫、欧阳涤非，2015）。

综上所述，我们的研究呈现出的大致是这样一幅图景。在中国，地区倾向的经济发展政策并没有带来可持续的经济增长，相反，中西部产生了依赖于投资的经济增长模式，而总体上效率是下降的。与此同时，东部出现了经济发展受到压制的现象。由此，中西部的经济增长速度和东部的经济增长速度之间的差距似乎有所收敛，但是整体的经济增长质量却从2003年之后出现了下降，它的表现就是整体的全要素生产率增长速度在2003年出现了明显的拐点，之前增长越来越快，之后增长有所下降（陆铭、向宽虎，2014）。我需要特别指出的是，虽然全要素生产率的增长通常有顺周期的性质，但是我们的研究发现2003年之后全要素生产率的增长速度有所下滑，是伴随着当年越来越快的经济增长速度出现的，并不是顺周期的。这其中唯一的可能性就是2003年之后经济增长更加依赖于投资，是数量型的增长，而经济增长的质量和效率是下降的、不可持续的。换句话来说，恰恰是当年外需比较强劲，同时中国内部加大投资（尤其是在中西部），实现了快速经济增长，掩盖了中国经济自身已经出现的效率下降的问题，而中国经济自身的结构性失衡和效率下降的问题在2008年之后外需趋弱而高投资不可持续的背景下逐渐显现出来。

上述这一组研究要说明的另外一个道理是，中国经济增长从2003年开始便埋下了效率下降的隐患。如果仅仅从增长核算这种短期经济增长的角度来看，非常容易认为是2008年之后全球经济增长进入下降通道的周期性因素，使得中国外需不足，从而导致中国经济增长放缓。但如果换作长期经济增长的分析框架，中国经济的全要素生产率增长开始下降的拐点早在2003年就出现了，我们更要从供给侧因素造成的资源误配和效率下降来审视。

更进一步地说，作为一个大国，中国经济走过的道路体现出了统一、效率与平衡之间的关系。如果像一般人的理解那样，将平衡理解为人口和经济资源的均匀分布，那么，统一、效率与“平衡”之间就存在着一个“不可能三角”，只有将平衡理解为地区之间人均GDP（或人均收入）的趋同，统一、效率与平衡三者才能够得以兼顾。中国2003年后出现的政策拐点，实际上是在一些政治经济学的因素之下，做了一场以效率换“平衡”（人口和经济资源的均匀分布）的实验，这直接影响到了十多年来的经济增长道路。

（二）统一货币区和中国经济的“欧元区化”

自2014年以来，我连续多次撰文指出，中国存在的劳动力流动障碍使得中国经济正陷入“欧洲化”（或“欧元区化”）的困境。中国作为一个统一的发展中大国，各地区从国家成立之初就天然地组成了共同货币区，由中央银行执行统一的货币政策，对外维持相同的人民币汇率水平。然而，中国在理论上并不满足组成共同货币区的条件（Byström，Olofsdotter and Söderström，2005；宋旺、钟正生，2006）。由于仍然存在严重的劳动力跨地区流动障碍，中国地区之间的经济发展水平和劳动生产率仍然存在很大的差异。作为共同货币区，全国实行统一的对外汇率，决定这个汇率水平的只能是全国平均劳动生产率，这个汇率对劳动生产率较低的中西部地区是偏高的，对劳动生产率较高的东部地区是偏低的。

这样一来，欠发达地区就面临类似欧元区内希腊的困境。从支出端来看，欠发达地区主要有三项支出，第一是公共服务，第二是社会保障，第三是经济建设。由于人没有充分流出，公共服务支出基本上是刚性的。部分青壮年人口流出的同时，留守人口年龄结构老化，人口流出地的养老保险支出压力更大。在经济建设方面，人口没有充分流动出去，当地政府就要为本地居民创造就业，同时，地方政府的上级还要考核当地在经济增长、招商引资和税收等方面的绩效。这些因素都会使得欠发达地区面临刚性的支出。而在收入端，它们又面临几重不利的条件：劳动生产率低，远离大港口并且往往自然条件恶劣，同时面临偏高的汇率水平却不能单独地进行贬值。于是，中西部地区只能通地方政府的借债来完成大规模的投资计划。大量政府债务是作为投资进入到生产领域的（例如进行开发区和新城建设），因此，计算债务—GDP比率，相当于在计算投入—产出比，不难推论，总体上来说，中国的欠发达地区将面临更高的债务—GDP比率，这与欧元区内相对欠发达的南欧国家债务率更高的现象非常相似。根据审计署公布的2012年地方政府债务数据，中国地方政府债务—GDP比率最高的地区，正是劳动生产率偏低的中西部地区（钟辉勇、陆铭，2015）。与欧元区的情况类似，对劳动生产率偏低的中国欠发达地区而言，由于工资刚性，通过降低工资来提高产品价格竞争力也是难以实现的。并且，中国还存在诸如最低工资制度等制度性原因使工资下降受阻。我们的研究显示，在中西部省份，最低工资制度具有推升职工平均工资的作用（陆铭、张航、梁文泉，2015）。从地区间平衡的角度看，中国目前地区间收入差距已经较大，如果寄希望于降低欠发达地区的工资水平来提高产品的竞争力，这不仅会面临政治上的阻力，还不符合中央政府实现地区间收入均等化的目标。同时，如果让收入差距反映劳动生产率的差距，那么，巨大的收入差距会持续地成为劳动力跨地区流动的激励，又给阻碍劳动力流动的政策造成更大的压力。上述困境再一次体现出了统一货币区内统一、效率与“平衡”（人口和经济资源均匀分布）之间的“不可能三角”。

特别值得一提的是，中国是一个政治上单一制的国家，在财政关系上，地方政府的债务最终都是中央政府必须承担的。更严重的问题是，地方政府形成了对于中央政府的依赖，由此产生了“道德风险”，越是获得中央政府财政转移支付多的地区，越有多借债的激励。我们的研究发现，人均财政专项转移支付增加1元，会导致地方融资平台城投债发行增加0.282元，而包括税收返还和一般性转移支付在内的非专项转移支付对于城投债发行并无显著影响。重要的是，这种影响主要存在于中西部，而在东部并不存在（钟辉勇、陆铭，2015）。

我们的研究还发现，地方政府存在借新债还旧债的现象（钟辉勇、陆铭，2015），如果不加以治理，将给中国的财政体系带来巨大的风险。而如果要在体制机制上根治地方政府债务的问题，在短期内，虽然可以加大对于地方债务的监控，也可以将地方债务与官员的考核升迁挂钩，但这些都不是治本之策。在劳动力不能自由流动，地区之间存在巨大劳动生产率差距的情况下，不让地方政府借债，就需要中央政府向地方政府提供更大规模的转移支付。因此，从长远来看，促进劳动力的跨地区自由流动，使得地区间劳动生产率趋于一致，避免欠发达地区存在劳动生产率和汇率不匹配，以及财政支出和收入之间相差太大，才是走出地方政府债务困境的根本之道。

从更远的长期来看，除了劳动力流动之外，新的中央—地方财政关系必须逐步建立起来。未来，允许地方政府自主发债，可以让融资成本低于目前各类短期债务的成本，并且可以有效地利用地方政府的信息优势，让融资的数量和结构更符合当地实际需要。如果要这样做，就必须打破地方政府对于中央政府的“刚性兑付预期”，避免地方债务不断膨胀的“道德风险”。这就要求中国的财政体系走向更为实质性的财政联邦主义（fiscal federalism），让地方政府财政的责、权、利更为对称。若实现这一效果，就必须寻求新的机制来制约地方政府，避免其出现无约束的债务膨胀。一方面，更完善的金融市场和更透明的信息是保证地方政府融资规模受制于其资产数量与质量的机制。另一方面，当地居民通过地区间移民“用脚投票”，也是约束地方政府的必要机制。在这个意义上，劳动力流动还是中国这样的大国其有效治理结构中必不可少的构件。

值得特别强调的是，在一个统一的国家（统一货币区）内部，劳动力的跨地区自由流动有四重重要意义，可以按照其含义的深度依次表述如下：第一，劳动力的自由流动有利于平等，既有利于国民之间的权利平等，也有利于地区间的人均GDP（或收入）的收敛；第二，劳动力的跨地区自由流动有利于效率，有利于劳动力资源在地区之间的最优配置；⁽¹⁴⁾第三，劳动力的跨地区自由流动有利于治理，可以形成地方间竞争的蒂布特（Tiebout）模型，让民众对政府提供的公共服务以及财政资源的投入产出效率形成“用脚投票”机制；第四，在统一货币区内，劳动力的跨地区自由流动有利于地区之间劳动生产率趋同，在此基础上，可以避免地方政府通过借债来弥补财政收支缺口，也可以制约地方政府过度借债。正是因为劳动力流动的重要性，宪法有必要保障公民在国家内部自由迁徙和居住的权利。