三、依法执政是现代政党执政的基本规律

“依法执政”，是党的十六大提出的一个重要执政思想。它是对现代世界政党执政经验和规律的科学总结，反映了当代中国共产党人大胆吸收人类文明的优秀成果，与时俱进的精神风貌，也是推进社会主义政治文明建设的重要举措。

政党是特定阶级、阶层或者利益集团的代表，所以只能代表社会中某一部分人的利益，而不可能代表全体社会成员的利益。因此，当政党通过合法或者暴力取得国家政权，成为执政党后，就必然要处理好政党与公共权力的关系，这就是执政党的执政方式问题。世界各国由于在政治传统、政治制度、政治文化等方面特点的差异，使得执政党的执政方式，变的十分复杂，执政党控制国家公共权力的手段、方法、渠道和途径各不相同。对国家决策机构、决策过程和决策实施过程的控制，是执政活动的基本内容。下面选取西方主要国家，对其政党执政的特点加以分析。

（一）执政活动的核心内容

1.对决策机构的控制

如欲保证政府的决策及其执行符合党的意愿，就要首先保证决策机构在政党的控制之下。在实行内阁制的国家，政党对政府的控制比较稳固。例如，在英国，政党对内阁的控制主要表现在两个方面：其一，党的领袖担任内阁首相，一身兼二任，体现党政的统一。其二，执政党有决定首相和内阁成员及其去留的权力。以保守党为例，每两年举行一次党的领袖的改选。如果该党是下议院的多数党，那么，党领袖就是当然的内阁首相，一旦领袖在党内落选，便辞去首相而由新任领袖取代。同样，内阁成员也是执政党在议员中提名而经议会通过确定的。在这种情况下，首相和政府的任何决策与政策措施，都不可能与执政党的意图相抵触。

在总统制国家，如美国，总统掌握着重要的政府职位的任命权，但是总统在使用任命权时，不能随心所欲，应当经常与国会两院议员、各州党的主席和党的主要骨干分子进行磋商。换言之，参议院的两党主席和党的主要骨干分子也能发挥特别的影响。但是，总的看，与内阁制国家相比，在美国总统制下，对决策机构的控制，表现出更多的个人化的特征，总统是党的代表和党执政的象征，政党的整体作用相对较弱。另外，美国的决策机构不只是总统及其内阁，国会也是重要的一部分。因此，总统对决策机构的控制，也包括对国会议员中的党员和党组织的控制。由于权力的来源不同，美国总统基本上不能对国会议会党团实施组织上的控制。国会设立有独立的制定规则的机构，不论立法部门或行政部门都不能对其加以直接控制。总统对这些机构享有任命权，总统提出的人选将反映他的政策的倾向性，其影响甚至会超过总统的任期，从这种意义上说，总统做出的任命可以影响公共政策。但是，他对这些机构的权力是受到严格的法律限制的，法律要求在这些机构中可能属于一个政党的成员不得超过一定的比例，任期也应错开。只有该项公职出现空缺，而法律又允许该职位可以由总统的党来填补时，总统才能行使任命权。

政党对司法机关的控制方面，各国表现得也不尽相同。在美国，总统具有遴选联邦法官的权力。总统通常是提名本党党员作为候选人，在征得参议院同意后任命。与对立法机关和行政机关的控制相比，对司法机关的控制要更难一些。美国实行司法独立原则，法院享有独立地位，并有许多措施来保障这种独立地位。

2.对决策过程的控制

执政党占据政府职位，是为了行使权力。执政党对政策过程的控制，大体有以下三种基本方式：（1）党的领袖直接进行领导和控制决策；（2）在立法活动中更多地体现政党的意图；（3）党组织和广大党员参与决策过程。在不同的国家，由于政治体制不同，执政党对政府决策的控制与影响的具体方式有所不同。有的国家，如美国，政党的控制更多地体现为领袖个人的行为，这种体制下，总统个人的权力十分突出。而另一些国家则完全相反，领袖的行为更多是代表政党的立场，这种情况在欧洲国家中比较普遍。

在美国，执政党对决策的控制与影响，主要体现在总统的行为上，同时也体现在议会的行为上。由于二者是平行的两个权力系统，很难维持执政党的整体形象。一个政党的总统候选人当选后，便自称是全民的总统，总统的政治领导作用从直接控制其政党转向取悦于公众。作为政府首脑，总统在组织政府、制定政策、实施政纲时，通常直接依靠他的幕僚和内阁，并不倚重于所属党的组织。这样一来，在政府的决策中，执政党的影响是十分有限的。总统作为本党的领袖，是执政党的象征，因此，执政党对政府决策的控制实际上反映在总统个人的控制上。在执政党与总统的关系上，总统处于主导性地位。

在与议会的关系上，总统利用党的体系来控制和干预立法。总统不仅能利用自己的权力间接影响国会议员的选举，阻止自己不中意的候选人入选外，作为党的实际领袖，总统还能利用国会两院的本党领袖和议会党团，影响国会的立法程序、表决程序和结果。在立法过程中，总统往往运用其政党身份和影响选举结果的能力来要求议员支持他的政策。由于总统掌握着执政党全国委员会主席的提名。这样，总统就可以通过党的全国委员会主席控制全国委员会和党的其他组织，间接操纵议员候选人提名、竞选经费的使用和分配，从而影响国会选举和国会议员的态度。很明显，美国的执政党缺乏控制立法机关的正式渠道。美国的总统不是国会选举产生的，也不向国会负责，因此，国会里的多数党和少数党并不是执政党和反对党的关系，总统的党在国会可能是多数，也可能是少数。总统作为本党的领袖，虽然可以对议员施加一定影响，但是不能强制要求他们按照总统的意愿投票，有的时候还会出现与本党议员意见相左的情形。总之，在美国的政治框架下，由于不能保证党的领袖在决策中表达的是党的纲领，所以，不能把党的领袖简单地等同于政党。同样，党的领袖对决策过程的控制，也不能简单看作是执政党对决策过程的控制。这与欧洲各国议员与本党明确的隶属关系形成了巨大的反差。

在实行内阁制的国家中，执政党的活动与总统制有所不同。执政党的领袖、内阁和立法议员同在一个权力系统，是执政党通过同一途径选入议会的，他们之间的相互联系密切，往往体现出执政党通过控制立法决策、并把立法决策与行政决策相统一来推动政府运作的特点，展示了执政党作为整体对政治运作有较强的控制作用。这一点，突出反映在议会党团与领袖的关系上。执政党可以通过议会党团对首相和内阁的决策起控制或指导的作用。首相及内阁提出的议案，须经议会审议通过才能生效。由于掌握议会多数议席的执政党议会党团在议案审议活动中是关键的力量，就使首相和内阁不能不在做决策前广泛征询本党议会党团的意见，遵循执政党的利益和意见行事。这就显示了“内阁是执政党的内阁”，执政党对内阁确实起到了领导作用。当然，不能夸大执政党议会党团对内阁的制约作用。内阁并非消极地听命于议会党团。在多数情况下，内阁，特别是党的领袖也对议会党团也有巨大的左右能力。

政党对决策过程的控制，除了通过进入权力机关的领袖及进入立法机关的议会党团的直接决策外，还有一个途径就是党组织的参与。但是，由于议会外党组织对议会中党员（包括党的领袖）的控制，主要是通过选举来实现的，所以，对决策过程的控制，存在一定的难度。

西方国家执政党整体对政府决策的领导是一种间接的模式，并受到诸多因素的制约，因而作用是有限的。执政党组织不具体介入政府的行政运作。执政党中央机构都不直接向政府各个部门发出指令或决定，更不越过政府去办本属行政的事情。首相和阁员都以行政首长或者官员的身份活动，出面制定政府的政策或议案，独立自主地施政，而不听命于来自政府以外的任何直接指挥。

3.执政党决策与政府决策的关系

执政党控制政府的目的在于通过政府的活动实现本党的目标。由于执政党本身也有决策行为，因此，处理执政党决策和政府决策之间的关系是一个实质性的问题。美国的情况比较简单，把本党候选人送入政府后，作为全国上下统一的党组织就很少活动。党的实际领袖就是总统，全国委员会主席听命于总统。党的决策体现在总统的决策中。

在欧洲各国，情况有很大不同。欧洲各国的政党往往有比较规范的政党活动方式。和政府中的党员活动相对应，一年一度或两年一度的党的代表大会及其执行委员会是议会外的决策机构。所以，对这些执政党来说，政府决策和政党决策需要妥善处理。从各国的实践看，为了避免两种决策的冲突，通常采取的做法是，执政党只制定基本的政策主张，对于当政党员的具体行为，则给予相当的自主权。因为政党对党员要求的越具体，就越容易使二者产生矛盾。除非特殊情况，执政党在执政期间一般不会通过政府外党的决策机构重新制定政策、改变纲领，来要求政府中的党的官员执行。

（二）对西方主要政党执政的法理分析

透过西方国家纷繁复杂的执政模式可以发现，在总体上这些政党的执政活动体现出强烈的法治化的特点，即执政党的活动遵循“依法执政”的规律。举其要者如下：

1.尊崇宪法

宪法的价值在于确立国家政权机构的框架及其运作原则，达到保障人民权利的目的，法治国家无不把宪法置于至高无上的地位，将其视为解决一切社会矛盾的准绳。由于法律文化传统的差异，各国宪法在表现形式上有所不同，如英国采取的是不成文宪法，而美国采取的是成文宪法。但是，无论是观念上，还是实际运作中，宪法在这些国家都得到了充分的尊重，包括执政党的尊重，成为执政党活动的“天条”。比较典型的例子是， 1936年罗斯福因“新政”赢得崇高威望，从而以绝对多数再度当选美国总统。但是，当他为了改组阻挠“新政”的最高法院而提出6名新法官的任命时，遭到了民主党占多数的国会的反对，改组计划最终失败。

2.政党运作制度化、规范化

应该承认，各国执政党在执政行为方式上存在很大差异。以控制决策机构这一环节为例，在实行内阁制的国家（如英国），执政党控制内阁成员组成的能力很强，而在实行总统制的国家（以美国最为典型），不仅总统很难对国会议会党团实施控制，连总统本人在多大程度上代表执政党，都是个问题。但是，有一点是肯定的，即在这两种体制下，执政党、政府首脑、阁员以及议员的进退去留都有法律依据可循，制度化、规范化的水平较高。这表现在：一方面，政党要依照选举制度和其他有关政党的立法规定参与竞选；另一方面，政党竞选成功后要依法执政，其行为受到司法部门和新闻舆论的严密监督。有的国家的宪法，如法国、意大利、葡萄牙等国的宪法和德国的基本法中，都有关于政党行为的规定。有些国家还颁布了关于政党的专门法律，如德国、奥地利的政党法等。宪法和专门的政党法等，对政党活动和政党制度的发展具有重要影响和调控作用。例如，联邦德国1967年制定通过的《关于政党的法律（政党法）》，是世界上第一部专门规定政党制度的单行法典。这部法典严格规定了政党内部的组织原则、组织形式和活动规范，明确规定了政党参加竞选的程序和细则，对政党的经费来源、使用情况、政党财产、开支也作了具体规定，有的规定已相当周密、细致和详尽。除德国外，其他一些国家的法律也有类似的规定。

西方政党的执政过程所反映的仅仅是资产阶级内部的权力争斗规则，它没有也不可能给广大的人民群众带来真正的自由民主权利。但是其中体现的法治精神，不仅在一定程度上对资产阶级统治的随意性有所限制，对我们今天在人民当家作主的社会主义制度下，如何进一步加强法治，推进社会主义政治文明建设也有一定的参考。

（三）当代社会主义国家共产党执政的特色和优势

当前社会主义国家共产党执政在本质、特点、根本任务和执政规律等方面，不同于西方发达资本主义国家政党执政。在西方发达资本主义国家，执政党执政主要是执掌行政权，而立法权和司法权未必一定掌握在执政党手中。而对于社会主义国家共产党执政而言，既掌握政事，又掌握全部政权。从共产党执政的本质而言，共产党执政的本质，就是实现人民当家作主，使国家的一切权力真正属于人民。共产党执政的本质直接反映在社会主义国家的国体和政体之中。

从共产党执政的特点来说，共产党执政具有以下特点：一是民主性，共产党执政的本质既然是在于实现人民当家作主，那么，由此决定了发扬社会主义民主，是共产党执政的一个根本性特点；二是公正性，马克思主义政党把自己执政的本质定位于实现人民当家作主，一个根本的政治目的，就是求得社会的平等公正，以利于把最大多数人的利益维护好、实现好、发展好；三是公开性，公开作为民主政治的重要原则，是社会主义条件下人民当家作主的一个基本前提和保证，执政党从相信和依靠人民群众的立场出发，尽其所能地对其执政活动实行公开，包括实行政务公开，以使人民群众最大限度地享有作为国家主人所必需的知情权；四是科学性，在社会主义国家，由于共产党是社会主义事业的领导核心，始终对整个国家和社会生活实施全方位的集中统一领导，因而更加需要其执政实践具有科学性，防止因决策失误而给整个国家和民族造成的全局性损失；五是务实性，无论是共产党的基本路线、基本纲领、各项方针政策，还是经济体制、政治体制改革以及其他各项改革，都必须符合本国的基本国情，不能超越阶段，必须务实可行。

从共产党执政的根本任务来说，共产党作为社会主义国家的执政党，其执政的根本任务同社会主义根本任务是一致的。社会主义国家共产党执政的根本任务主要表现在：必须始终坚持以经济建设为中心；要适应生产力发展要求不断地进行改革；必须大力推进科技进步和科技创新。

从执政权力的取得方面而言，社会主义国家共产党一般都经历了从革命党到执政党的转变，经历了先建党后建国的发展过程。因此，社会主义国家共产党执政权力是通过革命方式取得的。这与西方发达资本主义国家政党通过竞选和组阁的方式取得执政权力是不同的。关于为什么要有革命党，毛泽东曾经在演说中说：“因为世界上有压迫人民的敌人存在，人民要推翻敌人的压迫，所以要有革命党。就资本主义和帝国主义时代说来，就需要一个如共产党这样的革命党。如果没有共产党这样的革命党，人民要想推翻敌人的压迫，简直是不可能的”[20]。“既要革命，就要有一个革命党。没有一个革命的党，没有一个按照马克思列宁主义的革命理论和革命风格建立起来的革命党，就不可能领导工人阶级和广大人民群众战胜帝国主义及其走狗。”[21]中国共产党在革命党时期，通过新民主主义革命时期局部的执政实践，已初步探索出执政的宝贵经验，为如何在全国范围内执政奠定了理论和实践基础。社会主义国家共产党是在革命战争时期锻炼和成长起来的，通过革命斗争推翻了旧政权，建立起新政权，取得了执政权力和执政地位。

社会主义国家共产党执政权力的运作方面都重视加强和改善党的领导。当社会主义国家共产党从革命党转变为执政党以后，共产党面临的外部环境和条件都不同于革命时期。在革命党时期，共产党关注的主要是如何通过革命取得政权。在革命胜利以后，共产党关注的重心就发生了变化，从如何夺取政权转变为如何行使执政权力。社会主义国家共产党作为执政党，都经历了种种艰难困苦，特别是“苏东剧变”的冲击，依然坚持和捍卫社会主义，并以稳步的改革开放来巩固和发展社会主义。社会主义国家共产党执政必须采取正确的领导方式和执政方式。比如，越南共产党长期执政的经验表明：一是要坚持革新的社会主义市场经济建设；二是坚持和强化党的领导；三是坚持党的指导思想不动摇，全面开展整风运动；四是反腐倡廉，整顿党的队伍。古巴共产党长期执政的经验表现在以下方面：渐进式改革促发展；有的放矢的思想政治工作；水乳交融的党群关系；卓有成效的反腐败斗争。

中国共产党在长期的执政实践中，逐步形成了关于共产党执政的一系列规律性认识，主要包括：一是党要承担起推动中国社会进步的历史责任，必须始终紧紧抓住发展这个党执政兴国的第一要务，把坚持党的先进性和发挥社会主义制度的优越性，落实到发展先进生产力、发展先进文化、实现最广大人民的根本利益上来；二是必须加强和改善党对经济建设的领导；三是必须加强和改善党对政治建设的领导；四是必须加强和改善党对文化建设的领导；五是必须始终坚持党对军队的绝对领导；六是必须坚持和发展爱国统一战线；七是必须同世界各国各地区政党和政治组织发展交流与合作。[22]