美国对非洲安全援助的演变与前景

张春[1]

摘要：二战结束以来，安全援助一直是美国实现其国家利益的重要手段。尽管非洲具有重要地缘战略地位，但美国并未投入实质性资源，因此安全援助便成为其在非洲的“战略性努力”。美国对非安全援助并不多，且埃及长期独占鳌头，其所获安全援助金额占整个非洲的90%以上。从地理分布来看，出于保护红海通道及其欧洲盟友安全的目的，美国对非安全援助的重点主要集中在非洲之角和西北非地区。从项目分布来看，冷战时期美国安全援助的重点是军事援助，冷战后特别是“9·11”事件后则转向伙伴国能力培养。从授权来看，虽然法律授权始终仅赋予国务院，但冷战结束后特别是“9·11”事件后，美国对非安全援助更多转向临时性授权，赋予国防部更大的行动自由。特朗普上台后，一方面延续了其前任对东非和西北非的关注，但埃及地位出现明显下降；另一方面则尝试对过于自由的临时授权予以整合。不过，特朗普政府对“美国优先”的强调及对安全援助投资回报的关注，可能无助于美国提升对非安全援助的效益，反而推动其朝更加扭曲的方向发展。

关键词：美国安全援助 非洲 军事援助 伙伴国能力培养 特朗普政府

美国自第二次世界大战后就开始为其盟国和伙伴国提供安全援助，以实现一系列的国家安全利益。随着国际形势发展，美国对安全援助的依赖程度不断上升。[2]特朗普政府的第一份国防战略报告《2018年国防战略》强调，美国将从三个方面进一步强化与盟国和伙伴国的网络建设，即夯实相互尊重、责任、优先和问责的基础；拓展地区咨询机制和协调规划，强化地区联盟和安全合作；深化互通性（interoperability）。[3]安全援助事实上已成为美国对外军事和防务合作的第二大支柱。在美国安全援助中，非洲因其特有的战略地位、脆弱性和不稳定性而具有重要地位。美国对非安全援助的演变与美国整体的安全援助大体一致，但也有其独特性，即冷战时期更多服务于美苏两极对抗的大战略要求，冷战结束后随之而来的更大行动自由使美国对非军事援助更多成了“麻烦制造者”，并让美国“好天气朋友”（fair weather friend）的名声留传下来：美国只会在符合其国家利益时才采取行动，但往往会惹出麻烦；一旦惹出麻烦，美国人转身就走，等事态好转了才又回来。[4]不仅如此，更大行动自由也导致美国国内在安全援助中的部门冲突，对其对非安全援助的实施也产生了重大不利影响。特朗普政府上台后，基于“美国优先”而要求对非安全援助更加注重国防贸易和投资回报，从长期看并不利于其对非安全援助的发展。鉴于出现的各类问题，美国内部正围绕对非安全援助的绩效管理提出各种改进措施，可能推进对非安全援助乃至整个美国安全援助的系统性改革。