一 从“不漠视”到“完全责任”：非洲集体安全理念的变迁

冷战结束后，随着大国重心转移和非洲民主化进程的加速，长期以来因大国存在而被压制的各种问题开始爆发，非洲安全能力开始面临巨大的压力和挑战。这一重大变化开始推动非洲国家和平安全理念的变迁。从“不干涉”到“不漠视”，从“非洲问题非洲解决”到“以非洲为中心的安全范式”，再到当今的“完全责任”，是非洲集体安全理念变迁的主要表现。这一过程伴随着非洲国家对非洲冲突根源、非洲的和平哲学以及对外部和平方案的思考和反思。

（一）失败的“非洲优先方案”

冷战时期，非洲新独立国家被迫纳入超级大国的对抗格局中。非洲国家主要服务于大国的战略和安全利益，这导致基于非洲现实的非洲自主和平安全的缺失。政治和意识形态上，一方面，非洲国家很快在美苏阵营之间作出选择，从大国寻求政治和安全庇护来维护脆弱的国家政权。另一方面，非洲和平安全的中心是支持非洲国家的独立解放，主要表现为通过泛非主义和地区主义来推动非洲国家的联合，支持其他国家的独立革命。同时，对国家主权非常敏感，反对任何形式的干涉是新独立国家的基本主张。这又导致非洲国家严重依赖外部大国的承认和支持。大国的存在很大程度上防止了非洲国家大规模的动荡，保证了新独立政权的政局稳定，且大国又塑造着非洲的安全议程，以致非洲国家失去了自身安全建设的话语权。

非洲的安全是非洲国家民族解放和独立斗争的核心目标之一。这一现实构成了非洲国家在安全问题上构建自主安全范式的重要动力。20世纪60年代，在泛非主义的影响下，为了推动非洲的独立解放进程和维护国家安全，以恩库鲁玛为代表的“联邦主义”思想家主张通过建立非洲合众国的形式来实现非洲的联合和安全。在非洲地区安全安排上，恩库鲁玛提出成立非洲高级司令部来统筹非洲国家在地区安全上的协调。这反映了早期非洲国家在地区安全上寻求非洲方式的努力。1963年，非统成立时通过的《非统宪章》明确表示，非洲国家将执行不结盟政策，非统的重要使命是通过非洲国家间的联合支持非洲大陆的独立解放、维护新独立国家的主权和安全。“非洲国家从独立开始就强烈希望‘非洲问题非洲解决’，非统宪章明确提出，成员国应该在冲突管理上坚持‘非洲优先方案’的原则，如果这一原则无效再向国际组织寻求协助。”[4]然而，“非洲优先方案”最终沦为一句空话。在冷战的背景下，非洲国家自主安全的尝试不得不让步于大国主导的安全格局。因为实力弱小，非洲国家很难在非洲的和平安全行动上承担责任。相反，这为西方国家及其控制的联合国介入非洲安全事务提供了重要理由。

（二）从“不干涉”到“不漠视”

冷战结束后，非洲安全问题急剧上升。独立后的非洲冲突大致经历了三次高峰，第一次是20世纪50—70年代，第二次是80年代，到1993年时达到了最高峰，这一年超过40%的非洲国家都不同程度地经历了冲突和动荡。90年代非洲冲突最高峰时期，西方国家战略重心开始转向欧洲和转型经济体，尤其是美国在索马里干预失败后，西方国家介入非洲冲突的意愿大大降低。[5]1999年针对卢旺达危机的《克拉森报告》明确指出，西方大国缺乏政治意愿是这一危机扩大的重要原因之一。西方大国在卢旺达危机上的反应使非洲国家意识到，非洲的和平安全必须依靠非洲自己来实现。“不漠视”开始取代“不干涉”，成为非洲国家和平安全的重要共识。

这一时期，非统在自主和平安全上进行了积极的尝试。1993年，在埃及召开的第29届非统首脑会议通过了《建立冲突预防、管理和解决机制宣言》。1994年，第30次非统会议通过《非洲国家间关系行为规范宣言》。1999年，第35届非统首脑会议通过了《预防和打击恐怖主义条约》。2000年，通过《非洲安全稳定发展与合作会议宣言》。2000年，在马里举行的非统部长级会议上通过了《关于轻小型武器的非法扩散、流转和走私的非洲共同立场宣言》。然而，“非洲问题非洲解决”的理念并没有转化为实质性的举措和实践，非洲总体在应对地区安全上的能力依然较弱。

在这一背景下，2002年非盟成立，非洲集体安全建设开始迈向新阶段。以非洲和平安全理事会为核心机构、非洲和平安全框架的建构为核心目标，构建非洲集体安全机制成为非洲和平安全建设的重要尝试。根据非洲和平安全理事会成立文件，非洲和平安全的主要目标包括：促进非洲的和平、安全与稳定，保障生命和财产的安全、非洲人民的福祉和生存环境，创造有益于可持续发展的条件，预防和防止冲突；当冲突发生时，非洲和安会应在解决冲突上履行实现和平和建设和平的责任；推动和执行建设和平以及冲突后的重建，巩固和平成果、阻止暴力再次发生；协调大陆各方力量，预防和打击不同类型的恐怖主义；建立共同的防务政策；作为冲突预防的重要组成部分，推动和鼓励民主、良治、法治；保护人权和基本自由，尊重生命和国际人道主义法律的至高尊严。[6]

与洲际层面的安全合作相对应，非洲次区域组织一直是非洲地区安全的重要力量。因为冲突与安全问题和次地区国家有着更加直接和密切的关系，加上地区大国如尼日利亚和南非的领导作用，次区域组织在地区冲突和安全上发挥了重要作用。尼日利亚等“领导国家”既拥有比较强的实力，又拥有参与地区和平安全的意愿和文化。在非洲国家反对殖民统治、实现独立解放的过程中，尼日利亚一直以“大哥”自居，其外交政策的核心就是发展与其他非洲国家的关系。20世纪90年代，在尼日利亚的领导下，西部非洲共同体成功向利比里亚和塞拉利昂派遣维和部队，在阻止两国冲突的持续扩大上发挥了积极作用。1998年，南非在南部非洲共同体的授权下向莱索托派遣部队以应对莱索托的国内政变。次区域组织的安全行动是“非洲问题非洲解决”的重要实践来源，为非洲集体安全机制的发展提供了重要经验。

（三）从“不漠视”到“完全责任”

2003年非洲和平安全框架建设目标提出以来，非盟和非洲国家在非洲集体安全机制建设方面取得了积极进展。非盟在冲突预防、解决、促和、维和、应对极端主义等非传统安全上开始发挥建设性的作用。然而，非洲安全机制建设与实际应用之间仍有很大差距，从应对冲突到消除冲突的根源仍面临艰巨的挑战。非洲持续的冲突和不安全使非盟和非洲国家认识到，集体安全机制建设不能自然而然地解决冲突。因为非洲的暴力冲突和危机主要是由贫困、经济落后、政治治理能力低下等因素叠加导致的，所以必须依赖综合全面、标本兼治、多元参与的方式消除冲突的根源。为此，2016年11月，非洲和平安全理事会制定了《非盟2020年消弭枪声计划务实行动路线图》（又称“卢萨卡2016路线图”）。非洲国家应该秉持以对话为中心的冲突预防机制管理和解决现有冲突，通过集体努力实现“2020年消弭枪声计划”。其明确提出，非洲集体安全的核心原则是，非洲必须在自身和平安全上承担“全部责任”。[7]

“2020年消弭枪声计划”是新时期非洲集体安全理念的集中反映，其体现了三个层面的重要变化。一是从以军事手段为支柱的和平支持行动向以政治对话为核心的和平进程转变；二是从冲突预防、管理和应对向以消除冲突根源为目标的综合安全治理转变；三是从安全机制建设为导向转向安全问题解决的务实行动。正如“2020年消弭枪声计划”特别代表拉玛坦·拉马拉所言，“我们将继续沿用传统的冲突解决方式，包括借助非洲贤人、国际和区域组织、周边国家、和平支持行动、公民社会组织，但应该充分认识到冲突的本质、范围和文化因素。这一范式要求我们执行综合且有针对性的战略，包括利用洲际、地区、国家、社会、村庄层面的正式和非正式协调机制。”[8]