四 美国对非安全援助的绩效及前景

尽管美国开展对非安全援助已长达60余年，对其效果却难有统一意见。支持者认为，对非洲为数不多的安全援助产生了良好效果，且将继续产生良好效果。例如，美军非洲司令部司令托马斯·沃尔德豪泽在2017年的一份声明中指出，对非洲安全机构的相对较小但聪明的投资，可在未来为非洲、欧洲和美国提供重大的回报，创造相互有利的机会，降低动荡、极端化和持久冲突的风险等。[29]批评者则认为，美国对非安全援助使非洲更加动荡，而非更为安全；这一援助可能导致非洲恐怖主义活动的升级；也可能使其为非洲政府所用而导致政变和政府镇压。[30]总体而言，正如兰德公司的一项研究所指出的，迄今为止尚缺乏对美国对非安全援助的整体评估。[31]

评估美国对非安全援助必须与其历史发展及不同时期的体系环境等因素相结合。结合前述数据分析，可以大致得出如下的初步结论。第一，冷战时期美国对非安全援助严重忽视内部治理问题，成为冷战结束后非洲冲突集中性爆发的重要原因。美国对非安全援助的首要目标是服务于美苏竞争，维持非洲的伙伴政府，阻止来自苏联的政权变更。提高盟国或伙伴国的治理或人权甚或维持和平与稳定，并非美国这一时期安全部门援助的首要目标。这一时期的美国对非安全援助主要提供给美国的盟国和伙伴国，尽管它们极可能相当专制和腐败。任何国家一旦倒向苏联，便可能得不到美国的安全援助，安哥拉便是典型。由于美国自身不关注对象国的内部治理，其对非安全援助经常演变为一种道德风险：为脆弱的领导人提供军事援助，可能强化其保护政权免遭政变的动机，并使他们认为美国将继续帮助他们应对由此产生的暴力。[32]正是这样的错误认知，导致冷战结束后诸多非洲国家累积性的矛盾集中爆发，而美国在1986年后便陷入安全援助“疲劳症”，放任非洲国家的冲突不顾，进而强化了其“好天气朋友”的国际形象。

第二，冷战结束后特别是“9·11”事件后，快速增长的伙伴国能力培养型安全援助，总体上并未产生明显效果。如前所述，伙伴国能力培养成为“9·11”事件后美国安全援助的核心努力，是奥巴马政府将“安全援助”进一步明确为“安全部门援助”的内在逻辑。因得到美国的装备、训练及其他援助，安全援助最直接的效应是强化伙伴国安全部门的能力，故能更好地提供公共安全、遏止恐怖主义、促进人权和法治等。但需要指出的是，由于伙伴国能力培养努力主要聚焦战术能力而非战略能力和制度能力，因而其效果更多是短期性的。[33]联合国评估认为，得益于美国安全援助的大量支持，全新重建的利比里亚军队尽管存在其他不足，却是“装备良好、训练有素”的。[34]不过，能力的提高也可能导致预期之外的后果，极可能被滥用于从事国内镇压或其他动荡性的行为。例如，在马里，许多图阿雷格人认为，美国的安全部门援助有利于南部的族群，这是2012年图阿雷格暴乱的一个潜在因素。[35]鉴于非洲整体安全形势在“9·11”事件之后并无显著改善，特别是在2011年后非结构性暴力明显增长，[36]美国对非安全援助特别是伙伴国能力培养的成效是不显著的。

第三，在美国对非安全援助内部，训练型项目的效果相对明显，而装备、军售等项目的效果则相对复杂。与前述两点相联系，无论是通过军售还是直接装备对象国武装力量，都可能导致复杂的后果。比较而言，尽管实际拨付金额较小，但以国际军事教育和训练为核心的训练型项目的效果较为明显。国际军事教育和训练项目每年可为全球120余个国家的8000多名军官提供训练，相比之下，富布赖特计划每年资助的国际学者约为4000名。如果将其他项目也纳入其中，国防部每年训练的外国军人超过5.5万人。虽然难以量化评估，但这的确为美军积累了大量的人际关系。例如，博茨瓦纳2009年在职的14位将军中，有11位参加过美国国际军事教育和训练项目。美国海军战争学院2007年的一项数据表明，在其下属的海军参谋学院的受训外国军官中，共有236名获得将军军衔，其中有102位担任过海军部长，5位担任过内阁部长，甚至有1位成为总统。

第四，冷战结束后特别是“9·11”事件后，快速增长的特殊临时性授权正对美国安全援助的传统组织方式构成挑战，有关“外交政策军事化”的质疑持续上升。与大量特殊临时性授权相伴随的是，国防部正日益利用其获得的灵活性和响应性，自设安全援助任务，而这传统上应当由国务院决策。无论是盖茨还是其继任者帕内塔都强调，应改革安全援助，强化国务院在制定和执行美国外交政策中的主导作用；但同时也强调，伙伴国能力培养是未来的一个关键性军事任务。[37]如果说美军高层仍对国务院的主导地位保持战略性认知，那么中低层就几乎忘却了这一美国安全援助的基本原则。美军非洲司令部战略、规划和项目部主任查尔斯·胡珀将军在2012年时强调，培养伙伴国能力是一项重要的军事任务，是美军非洲司令部战区战略的基础。[38]显然，国防部在安全援助中的作用已有所强化，是美国外交政策军事化发展的重要原因，其背后恰好是大量特殊临时性授权对法律的突破，从而在国务院和国防部之间留下模糊地带，进而强化部门间权力竞争，动摇了美国安全援助的有效性。[39]

对于上述问题，美国行政部门和国会均已有所认识，并持续呼吁美国安全援助的改革。结合特朗普总统本人的政策偏好，未来美国安全援助尤其是对非安全援助的改革方向可能包括三个方面。一是战略化发展，即强化美国安全援助的战术与战略层次的协调性，强化战略性安全援助。这一发展的典型和紧迫挑战是索马里。鉴于非盟索马里特派团计划于2020年终止行动（这一原本是6个月授权的临时行动，已经持续了13年之久[40]），而美国支持下的索马里国防军的能力建设显然不足以确保索马里安全，[41]因此美国对索马里的安全援助必须加快改革步伐，特别是如何提高培育索马里国防军的战略能力而非提高当前聚焦的战术能力。二是条件化发展，即采取类似发展援助附加条件的方法，为美国的安全援助附加政治、军事条件。事实上，在不少国家特别是非洲国家，美国安全援助提供陷入两难困境，既不能停止对其援助，又担忧援助的道德风险，因此只能通过附加条件来塑造和改变对象国的动机。这一观念正得到美国安全援助的研究者和实践者越来越多的支持，特别是如何效仿千年挑战账户的“事后奖励”而非“事前诱惑”方法。[42]三是商业化发展，即更加强调国防贸易和投资回报，这是特朗普总统偏爱的方法。但因其特殊性，安全援助能否实现更大的商业回报是值得怀疑的。如果特朗普总统继续强推商业化发展，极可能导致美国安全援助特别是对非安全援助的另一新风险。

（责任编辑：邹春萌）

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[1]张春，云南大学非洲研究中心研究员。

[2]Joseph Votel，Eero R.Keravuori，“The By，With，and Through Operational Approach”，Joint Forces Quarterly，No.89，April 2018，pp.40-41.

[3]The Department of Defense，Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America：Sharpening the American Military's Competitive Edge，January 2018，https：//www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.

[4]Bello Olusayo，“Here's What America's Next President Needs to Know About Africa”，National Interest，October 31，2016，https：//nationalinterest.org/feature/what-americas-next-president-needs-know-about-africa-17739.

[5]John Norris，“Is American Training too Many Foreign Armies？”Foreign Policy，January 28，2013，https：//foreignpolicy.com/2013/01/28/is-america-training-too-many-foreign-armies.

[6]“Fact Sheet：US Security Sector Assistance Policy”，The Obama White House，April 5，2013，https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/04/05/fact-sheet-us-security-sector-assistance-policy.

[7]Chairman，U.S.Joint Chiefs of Staff，Joint Publication 3-0：Joint Operations，Washington D.C.：Joint Staff，2006，pp.1-8.

[8]“Fact Sheet：US Security Sector Assistance Policy”.

[9]Nina M.Serafino，“Security Assistance and Cooperation：Shared Responsibility of the Departments of State and Defense”，CRS Report，R44444，April 4，2016，p.3.

[10]Duncan L.Clarke and Steven Woehrel，“Reforming United States Security Assistance”，American University International Law Review，Vol.6，No.2，1991，pp.217-249.

[11]有关美国安全援助的政策演变，1991年前的讨论可参见：Security Assistance：An Instrument of U.S.Foreign Policy，An AUSA Special Report，Arlington，Virginia：Association of the United States Army，Institute of Land Warfare，1990，pp.2-5，16。

[12]George H.W.Bush，“Remarks at the Aspen Institute Symposium，Aspen，Colorado”，August 2，1990，https：//www.presidency.ucsb.edu/documents/remarks-the-aspen-institute-symposium-aspen-colorado.

[13]有关冷战后美国安全援助中特殊的临时性授权的讨论，可参见：Liana Sun Wyler，“International Drug Control Policy：Background and Responses”，CRS Report，RL34543，August 13，2013；Nina M.Serafino，“Security Assistance Reform：‘Section 1206’ Background and Issues for Congress”，CRS Report，RS22855，April 4，2014；Nina M.Serafino，“Department of Defense Section 1207 Security and Stabilization Assistance：Background and Congressional Concerns，FY2006-2010”，CRS Report，RS22871，March 3，2011；Nina M.Serafino，“Global Security Contingency Fund，Summary and Issue Overview”，CRS Report，R42641，April 4，2014；等等。

[14]Rose Jackson，“Untangling the Web：A Blueprint for Reforming American Security Sector Assistance”，Open Society Foundation，January 2017，p.32，https：//www. opensocietyfoundations.org/uploads/4fdcaf11-4995-4bcc-b7ba-b522e5a45694/untangling-the-web-20170109.pdf.

[15]Thomas D.Waldhauser，“United States Africa Command 2017 Posture Statement”，Testament before the Committee on Armed Services，March 9，2017，p.5，https：//www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Waldhauser_03-09-17.pdf.

[16]严格地理意义上的非洲之角由吉布提、厄立特里亚、埃塞俄比亚和索马里四国组成，宽泛界定的非洲之角除上述四国，还包括肯尼亚、苏丹、南苏丹和乌干达的部分或全部地区。

[17]为便于计算，本文将美国国际开发署绿皮书所包括的军事援助项目（旧版）和空军学员基金也纳入国际军事教育和训练项目，将外军资助（直接贷款项目账户）、陆军军事建筑和其他军事赠款纳入外军资助项目，将海军操作和维护纳入国防操作和维护项目。特此说明。

[18]U.S.Department of Defense，Quadrennial Defense Review Report，February 6，2006，https：//archive.defense.gov/pubs/pdfs/QDR20060203.pdf.

[19]U.S.GAO，“Building Partner Capacity：Inventory of Department of Defense Security Cooperation and Department of State Security Assistance Efforts”，GAO-17-255R，Marh 24，2017，https：//www.gao.gov/assets/690/683682.pdf.

[20]U.S.Department of Defense，Quadrennial Defense Review Report，February 1，2010，https：//dod.defense.gov/Portals/1/features/defenseReviews/QDR/QDR_as_of_29JAN10_1600.pdf.

[21]U.S.Department of Defense，“Remarks as Delivered by Secretary of Defense Robert M.Gates，The Nixon Center”，February 24，2010，https：//archive.defense.gov/Speeches/Speech.aspx？SpeechID=1425.

[22]James Warden，“Approaching Djibouti Locals From The Humanitarian Side”，Stars and Stripes，March 25，2009，https：//www.stripes.com/news/approaching-djibouti-locals-from-the-humanitarian-side-1.89563.

[23]Bureau of Political-Military Affairs，https：//www.state.gov/bureaus-offices/under-secretary-for-arms-control-and-international-security-affairs/bureau-of-political-military-affairs/.

[24]John D.Finney and Alphonse F.LaPorta，“Integrating National Security Strategy at the Operational Level：The Role of State Department Political Advisors”，in Gabriel Marcella，ed.，Affairs of State：The Interagency and National Security，Strategic Studies Institute，2008.

[25]Sean McFate，Building Better Armies：An Insider's Account of Liberia，U.S.Army War College，Strategic Studies Institute，November 2013.

[26]National Security Strategy of The United States of America，The White House，December 2017，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf；The Department of Defense，Summary of the 2018 National Defense Strategy of The United States of America：Sharpening the American Military's Competitive Edge，January 2018，https：//www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary. pdf；National Security for Counterterrorism of the United States of America，The White House，October 2018，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/10/NSCT.pdf.

[27]“National Security Presidential Memorandum Regarding U.S.Conventional Arms Transfer Policy”，The White House，April 19，2018，https：//www.whitehouse.gov/presidential-actions/national-security-presidential-memorandum-regarding-u-s-conventional-arms-transfer-policy/.

[28]National Security Council，“Remarks by National Security Advisor Ambassador John R.Bolton on the Trump Administration's New Africa Strategy”，December 13，2018，https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-national-security-advisor-ambassador-john-r-bolton-trump-administrations-new-africa-strategy/.

[29]Thomas D.Waldhauser，“United States Africa Command 2017 Posture Statement”，Testament before the Committee on Armed Services，March 9，2017，p.5，https：//www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Waldhauser_03-09-17.pdf.

[30]可参见Nick Turse，“Even AFRICOM's Own Commander Admits Its Strategy Is Not Working”，Nation，August 2，2016；Dillon Savage and Jonathan D.Caverley，“When Human Capital Threatens the Capitol：Foreign Aid in the Form of Military Training and Coups”，Journal of Peace Research，Vol.54，No.4，2017，pp.545-546；Sam R.Bell，K.Chad Clay，and Carla Martinez Machain，“The Effect of US Troop Deployments on Human Rights”，Journal of Conflict Resolution，Vol.61，No.10，2017，pp.2020-2042。

[31]Stephen Watts，Trevor Johnston，Matthew Lane，Sean Mann，Michael J.McNerney，and Andrew Brooks，Building Security in Africa：An Evaluation of U.S.Security Sector Assistance in Africa from the Cold War to the Present，RAND Corporation，2018.

[32]Andrew Boutton，“Coup-Proofing in the Shadow of Intervention：Alliances，Moral Hazard，and Violence in Authoritarian Regimes”，International Studies Quarterly，Vol.63，No.1，2019，pp.43-57.

[33]Christopher Paul，Colin P.Clarke，Beth Grill，Stephanie Young，Jennifer D.P.Moroney，Joe Hogler，and Christine Leah，What Works Best When Building Partner Capacity and Under What Circumstances？ Santa Monica，RAND Corporation，MG-1253/1-OSD，2013；Seth G.Jones，Andrew Liepman，and Nathan Chandler，Counterterrorism and Counter-insurgency in Somalia：Assessing the Campaign Against al Shabaab，RAND Corporation，RR-1539-OSD，2016.

[34]UN Security Council，Special Report of the Secretary-General on the United Nations Mission in Liberia，S/2016/968，November 15，2016，pp.7-8.

[35]David Gutelius，“Islam in Northern Mali and the War on Terror”，Journal of Contemporary African Studies，Vol.25，No.1，2007，p.66.

[36]张春：《非结构性暴力增生与非洲动荡的常态化》，《当代世界》，2014年第10期，第44—46页。

[37]Robert M.Gates，“Helping Others Defend Themselves，The Future of US Security Assistance”，Foreign Affairs，Vol.89，No.2，2010，pp.2-6；“Panetta Outlines Partnership Plan at USIP”，United States Institute of Peace，June 29，2012，https：//www.usip.org/publications/2012/06/panetta-outlines-partnership-plan-usip.

[38]Charles Hooper，“Going Farther by Going Together：Building Partner Capacity in Africa”，Joint Forces Quarterly，Vol.67，No.4，2012，pp.8-13.

[39]“Embassies as Command Posts in the Anti-Terror Campaign”，A Report to Members of the Committee on Foreign Relations，United States Senate，December 15，2006，p.2，https：//fas.org/irp/congress/2006_rpt/embassies.pdf.

[40]Paul D.Williams and Abdirashid Hashi，“Exit Strategy Challenges for the AU Mission in Somalia”，Working Paper，The Heritage Institute for Policy Studies，February 2016，http：//www.heritageinstitute.org/wp-content/uploads/2016/02/Exit-Strategy-Challenges-for-the-AU-Mission-in-Somalia.pdf.

[41]“United Nations Security Council 8165th Meeting”，UN S/PV.8165，January 24，2018，https：//www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7b65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7d/s_pv_8165.pdf.

[42]Stephen Biddle，“Building Security Forces and Stabilizing Nations：The Problem of Agency”，Daedalus，Vol.146，No.4，Fall 2017，pp.126-138；Melissa Dalton，Hijab Shah，Shannon N.Green，and Rebecca Hughes，Oversight and Accountability in US Security Sector Assistance，Center for Strategic and International Studies，2018.