二 美国对非安全援助的历史发展

无论是在冷战时期还是后冷战时期，非洲都是美国高度关注的具有战略意义的地区。尽管如此，美国并不情愿在非洲投入过多，故安全援助成为美国在非洲促进自身国家安全利益的核心手段。冷战时期，美国以安全援助支持所谓“前线国家”，后冷战时期特别是“9·11”事件后，则通过培养并提高伙伴国能力而实现其反恐和反叛乱目标。由于“实现美国目标的可用资源有限，包括财政资源和人事资源”，因此安全援助成为美军在非洲的“战略性努力”，旨在实现打击恐怖主义和暴力极端组织、维持国内和平、支持地区性维和行动等战略目标。[15]

（一）美国对非安全援助的演变

在希腊—土耳其危机触发美国安全援助后，美国在长达7年时间里并未启动对非洲的安全援助。根据美国国际开发署绿皮书的数据，美国对非安全援助始于1954年，为埃塞俄比亚提供了包括富余防务用品、国防军事教育和训练及军事援助项目等三项安全援助，共计509万美元。自1954年到2017年，美国共计为非洲提供了570.6亿美元的安全援助，占1947—2017年美国安全援助总额的15%，位居中东（35%）和亚洲（31%）之后（如图3所示）。非洲在美国国家安全战略中的重要地位由此可见一斑。

图3 1947—2017年美国安全援助（百万美元）

资料来源：笔者根据美国国际开发署数据制作，USAID，“US Overseas Loans ＆ Grants”，January 4，2019，https：//explorer.usaid.gov/reports.html。

从援助金额变化角度看，美国对非安全援助自1954年启动以来，主要经历三个发展阶段。第一个阶段大致从1954年至1978年，美国对非安全援助尚未成为其整个安全援助的重点。尽管其对非安全援助总额从1954年的509万美元增长到1975年的6800万美元，1976年达到1.6亿美元，但其在美国安全援助中所占比重一直较低（ 1976年升至4%，1977年和1978年均超过5%）。随着1979年埃及与以色列达成和平协议，美国大幅增加对埃及安全援助，迅速提升了其整个对非安全援助的水平。在此后长达20余年（直到2002年）的时间里，除极个别年份外，美国对非安全援助均占整个美国安全援助的20%以上，其中大多数年份的占比达到30%。一般认为，冷战结束后，由于援助“疲劳症”，美国对非洲的发展援助大幅削减，但这一结论是否能够应用于对非安全援助，显然仍需进一步分析。自2005年起，美国对非安全援助进入第三阶段，其在美国安全援助中所占份额始终在15%以下，其中2011年仅为9%，2014年更是只有5%（如图4所示）。

图4 1954—2017年美国对非安全援助

资料来源：笔者根据美国国际开发署数据制作，USAID，“US Overseas Loans ＆ Grants”，January 4，2019，https：//explorer.usaid.gov/reports.html。

从其年度起伏看，美国对非安全援助在20世纪80年代初以前的起伏相当明显，自1984年到2013年较为稳定，此后又有较明显起伏，增长与下跌幅度最大的年份是在1979年和1980年，这主要由于埃及于1979年突然得到大额援助，而1980年并未维持这一援助水平（如图5所示）。

需要强调的是，埃及自1978年起，始终位居美国安全援助对象前十之列，其所获得的安全援助额在非洲所获美国安全援助总额中的占比从未低于90%（如图6所示）。除埃及以外的非洲国家所获得的美国安全援助事实上相当少。换句话说，非洲在美国国家安全战略中的实际地位极可能因为埃及而被放大了。因此，有必要将埃及排除在外，考察美国对非安全援助的另一面。

图5 1954—2017年美国对非安全援助的年度变化

资料来源：笔者根据美国国际开发署数据制作，USAID，“US Overseas Loans ＆ Grants”，January 4，2019，https：//explorer.usaid.gov/reports.html。

图6 1978—2017年埃及所获美国安全援助占整个非洲的比例

资料来源：笔者根据美国国际开发署数据制作，USAID，“US Overseas Loans ＆ Grants”，January 4，2019，https：//explorer.usaid.gov/reports.html。

将埃及排除在外可以发现，美国对非安全援助经历了四个阶段的发展。第一阶段是从1954年到1975年，这一时期美国对非安全援助额一直维持在较低水平，最高年份为1971年，但不足5000万美元（4907万美元），在整个美国安全援助中所占份额也相当低，在20余年时间里有超过一半时间低于1%。第二阶段是1976年到1985年。1976年，美国对非安全援助首次超过1亿美元，达到1.6亿美元，此后保持着较高水平，到1985年达到2.8亿美元。这一时期，对非安全援助在整个美国安全援助中所占比重也处于较高水平，有近一半时间超过5%。但自1986年起，美国对非安全援助不仅实际数额大幅下降，占比也大幅下降，意味着美国对非安全援助进入第三阶段。这种情况持续到2005年伊拉克战争的消极后果日益显现之时。在这一长达20年的时间里，美国对非安全援助基本都在1亿美元之下，其中又有8个年份低于5000万美元。换句话说，这一时期美国对非安全援助的实际水平与第一阶段差不多，在整个美国安全援助中所占比重也与第一阶段相似，有8个年份等于或低于1%。这在很大程度上表明，美国对非安全援助的“疲劳症”可能要早于对非发展援助的“疲劳症”。2005年，美国对非安全援助迅速从2004年的6500万美元增长为3.18亿美元，增幅接近4倍，标志着美国对非安全援助进入第四个阶段。这一时期，美国对非安全援助额增长迅速。如果以当年实际金额计算，1954—2004年美国对非安全援助额仅为34.45亿美元，而2005—2017年就已达到64.81亿美元。即使以2017年美元价格计算，1954—2004年美国对非安全援助额（91.65亿美元）也并不比2005—2017年（70.45亿美元）高出太多（如图7所示）。

（二）美国对非安全援助的国别分布

如前所述，埃及在美国对非安全援助中所占份额极大。因此，有必要排除埃及进一步观察自二战结束以来美国对非安全援助的国别分布及其演变，从而考察美国在非洲的国家安全利益的演变。

整体来看，在1954—2017年，除埃及外的所有非洲国家所获得的美国安全援助其实都很少。从当年的实际拨付金额看，摩洛哥获得的美国安全援助最多，为13.7亿美元，其后依次是突尼斯（13.06亿美元）、索马里（12.13亿美元）、苏丹（11.97亿美元）、肯尼亚（6.18亿美元）、利比里亚（3.78亿美元）、埃塞俄比亚（3.67亿美元）、刚果（金）（3.47亿美元）、南苏丹（2.18亿美元）、乌干达（2.1亿美元）。此外，马里、塞内加尔、乍得、尼日利亚、喀麦隆等5国均超过1亿美元。也就是说，自1954年以来，美国实际拨付的安全援助超过1亿美元的非洲国家只有16个。所获安全援助在1000万美元以下的国家有15个之多，最少的国家是赤道几内亚，仅113万美元。如果以2017年美元价格计算美国对非安全援助额，苏丹以16.33亿美元超过索马里（14.39亿美元）升至第3位，埃塞俄比亚以16.13亿美元升至第4位，其他少数国家如塞内加尔、利比亚等也因汇率而有所提升。这说明这些国家所获援助时间相对更早，因此有必要更为深入地考察美国对非安全援助在不同时期的国别分布。

图7 1954—2017年美国对非安全援助（埃及除外）

资料来源：笔者根据美国国际开发署数据制作，“USAID，US Overseas Loans ＆ Grants”，January 4，2019，https：//explorer.usaid.gov/reports.html。

如果对比冷战时期与冷战后时期，可以发现美国在非洲的国家安全利益的国别优先的确有所变化。在1954—1991年，摩洛哥、突尼斯、埃塞俄比亚、肯尼亚、刚果（金）、苏丹和索马里等7国获得的美国安全援助额均超过1亿美元，共计约24亿美元，而除埃及外的整个非洲所获得的美国安全援助额共计27.35亿美元。换句话说，上述7国获得了冷战时期美国对非安全援助的88%，而摩洛哥（7.54亿美元）和突尼斯（6.5亿美元）两国就超过整个非洲的52%。整个冷战时期，安哥拉、厄立特里亚、南非、赞比亚等4国均未得到美国安全援助（详见表1）。

冷战结束后的1992—2017年，美国对非安全援助有明显增长，总额达63.5亿美元，是冷战时期的2倍多。这一时期，共计有12个国家获得的美国安全援助额超过1亿美元，索马里成为最大的美国安全援助接收国，达到12.35亿美元，占冷战后时期美国对非安全援助的近1/5；苏丹所获得的美国安全援助也在冷战时期的基础上增长3倍多，达9.92亿美元；摩洛哥、突尼斯、肯尼亚、刚果（金）等国仍获得较多的美国安全援助。此外，利比里亚、南苏丹、乌干达、马里、塞内加尔、尼日利亚等均有较为明显的增长。这一时期，埃塞俄比亚获得的美国安全援助有明显下降，从冷战时期的约2.8亿美元降至8942万美元，减少2/3多。从两个时期的增长看，乌干达增长约332倍，坦桑尼亚约170倍、莫桑比克约135倍、毛里塔尼亚约97倍、尼日利亚约44倍、马里约34倍、布隆迪约29倍、阿尔及利亚约21倍、贝宁约18倍、塞舌尔约17倍、加纳约13倍、索马里约11倍、布基纳法索约10倍（见表1）。尽管这些国家中绝大多数所获美国安全援助的总额很小，但的确显示出美国在冷战结束后对非洲的安全关注或美国在非洲的安全利益有着明显的增长或泛化态势。相比之下，在所获得绝对援助额相对较大的国家中，突尼斯、摩洛哥、刚果（金）、埃塞俄比亚等国均有不同幅度的下降；在所获绝对援助额相对较小的国家中，乍得、加蓬、赤道几内亚等国也有明显下降。

表1 1954—2017年美国对非安全援助的国别分布变化

续表

从上述对比可以大致得出两个基本结论：第一，无论是冷战时期还是冷战后时期，东非特别是非洲之角[16]（索马里、埃塞俄比亚、苏丹、肯尼亚等）和北非（埃及、摩洛哥和突尼斯），都是美国在非洲国家安全利益的关注重点。就非洲之角而言，这里不仅有传统的国内和国家间冲突，更事关红海通道安全，成为美国的关注重点理所当然。而在北非地区，埃及代表着北非通往中东和欧洲的通道，且与美国盟友以色列的安全联系密切，北非的西部即摩洛哥和突尼斯则是通往欧洲的最近通道，是美国的欧洲盟友最为关切的地区。因此，对美国而言，掌控非洲之角及埃及这一地区的安全，可保证盟友以色列和红海通道的安全，而控制住摩洛哥和突尼斯的安全则能维护欧洲盟友的安全利益。基于这一背景，冷战时期美国对非洲其余地区的忽视也就容易理解，如对安哥拉、刚果（金）等国的动荡少有关注。第二，冷战结束后特别是“9·11”事件后，安全逐渐由有形威胁转变为无形风险，这迫使美国不得不强化安全援助力度，其安全关切也变得更加分散，尽管传统的非洲之角和北非地区仍相当重要，但更多的安全隐忧得以凸显并被纳入美国对非安全援助的范畴，这可从下文的对非安全援助项目分布及其演变中看出。

（三）美国对非安全援助的项目分布

自二战结束以来，美国提供了大量的对非安全援助，但主要集中于装备和相关训练、联合演习和训练、职业军事教育和训练、防务机构建设等几大类。这些援助项目的启动时间和资助力度并不相同。在1954—2003年，即伊拉克战争前，美国对非安全援助总体上集中于富余防务用品、国际军事教育和训练、外军资助等三类[17]，其他诸如合作威胁削减、维和行动、国防操作和维护等项目都是在2003年以后才应用于非洲的。

自1954年实施对非安全援助以来，仅国际军事教育和训练项目始终存在且从未中断，但援助额相对较小。1954—2017年，美国共计为非洲提供12.88亿美元的国际军事教育和训练援助，平均每年仅2000万美元。的确，自1954年以来，除1985年（2.1亿美元）和1988年（1.02亿美元）等个别年份外，美国对非洲国际军事教育和训练援助基本都低于3000万美元（如图8所示）。这一方面显示非洲军队普遍规模较小，另一方面也说明美国对非洲军事教育和训练的重视度并不高。

图8 1954—2017年美国对非安全援助的项目分布（埃及除外）

资料来源：笔者根据美国国际开发署数据制作，USAID，“US Overseas Loans ＆ Grants”，January 4，2019，https：//explorer.usaid.gov/reports.html。

与国际军事教育和训练相比，外军资助也是美国对非安全援助中最为持久的项目。美国自1956年起对非洲提供外军资助，大致可分为与美国对非安全援助基本相同的四个阶段。在1976年前，美国对非外军资助尽管增长较快，实际支付额仍相对较小。1976—1985年，美国对非外军资助基本都在1亿美元以上，1982年创下迄今为止的最高纪录2.65亿美元。此后，援助“疲劳症”开始显现，一直持续到“9·11”事件爆发后，但其实际水平仍远低于1976—1985年，平均每年在4000万美元左右。总体看，1956—2017年，美国共计为非洲提供外军资助28.37亿美元，平均每年4500万美元，相当于国际军事教育和训练的两倍多（如图8所示）。

富余防务用品的持续时间也很长，它事实上是美国对外军售项目。美国国际开发署绿皮书数据显示，美国并非一直对非出售武器装备。1957年，美国开始对非出售武器，到1975年后停止，1993年又重新启动。1957—1975年，美国对非出售武器装备的数额相对较小，从未超过1000万美元，最低的年份即1975年仅10万美元。1993年恢复后，美国对非军售起伏较大，最高的年份是2016年，达到7449万美元，但2017年再度出现中断。随着对非军售的恢复和积累，一些非洲国家对美军装备的维护和训练需求也相应增长，这样美国于2011年起开始对非洲提供国防操作和维护援助。尽管时间相对较短，但国防操作和维护项目下的援助额却增长迅速，在短短7年时间里达到8.63亿美元，平均每年1.23亿美元，其总额已经显著超过长达29年的对非军售总额，后者仅为5.76亿美元，平均每年不到2000万美元（如图8所示）。

美国对非安全援助中支出最多的是2005年才应用于非洲的维和项目。在2005—2017年的短短13年间，美国就为非洲维和提供了近40亿美元的资助。索马里、苏丹、利比里亚、南苏丹、马里、刚果（金）等国所获得的维和援助最高，其中索马里（12.1亿美元）和苏丹（9.9亿美元）两国就超过整个非洲所获得的维和援助的一半。在国别之外，美国也提供了三个地区性的维和援助项目，即撒哈拉以南非洲、东非地区和西非地区，共计约7.3亿美元（详见表2）。

表2 2005—2017年美国对非维和援助国别分布

在上述项目之外，美国还为非洲提供了包括禁毒与反毒品、合作威胁削减及海外应急行动转移资金等援助。其中，海外应急行动转移资金仅在2015年动用过一次，为非洲29个国家提供了应急行动支持，共计766万美元。禁毒与反毒品项目自2002年起为非洲提供，当时的援助对象为埃及，对其他非洲国家的禁毒与反毒品援助则始于2004年，到2017年共计支持1.53亿美元。而为非洲提供合作威胁削减项目始于2011年，到2017年共计提供2.26亿美元资助（如图8所示）。此外，美国还为非洲提供了其他一些数额相对很小的资助，具体情况将在下一节讨论。