第四节 网络平台治理立法实践的特点与经验

一 立法实践的基本特点

历经萌芽、发展和转型三大阶段的立法实践探索，我国网络平台治理立法初步形成了一套涵盖法律、行政法规、规章和司法解释的法律规范制度体系。我国网络平台治理立法实践探索呈现数量整体上升、阶段性明显、以地方性法规和规章为主等特点。

（一）立法数量整体上升

总体而言，我国网络平台治理立法实践持续推进，并在立法文件数量上呈现上升趋势。从法律法规文件制定年份变化趋势看，我国网络平台治理立法数量总体呈现上升态势。如图1-6所示，1994～1999年是我国网络平台治理立法探索萌芽起步阶段，这一时期立法没有专门对网络平台做出规定，与之相关的法律法规文件数量整体增幅不大，5年间共颁行了10件，虽然萌芽阶段没有专门的关于网络平台的立法，但相关法律法规与网络平台法律治理紧密相关，该阶段又是网络平台治理立法实践探索的重要阶段，故本文对该阶段的相关立法数据也进行了统计；2000～2011年是我国网络平台治理立法探索的发展阶段，这一时期立法文件数量呈现上升趋势，从2000年开始数量缓慢增长，2000年和2001年数量分别为2件和1件，2004年、2005年、2006年则分别为2件、2件和3件，后有所回落，到2009年又增长为3件，直至2011年为2件；2012年至今的立法探索转型阶段，我国网络平台治理立法数量稳定增长，自2012年开始整体呈现增长趋势，2016年立法数量高达9件，2016年是我国历史上网络平台治理立法文件出台数量最多的一年。

图1-6 1994～2017年立法文件数量变化趋势

资料来源：“北大法宝”数据库、“无讼”法规数据库等。

（二）立法的阶段性明显

我国网络平台治理立法实践具有鲜明的阶段性特征。前文对立法实践探索的萌芽、发展和转型三大阶段展开研究正是基于这一基本特点。从立法数量年份变化趋势也可以直观地看到其呈现明显的三个阶段（见图1-6）。根据立法实践之不同阶段法律法规文件数量分布图（见图1-7）明显看出，网络平台治理立法实践的萌芽阶段，只有与之相关的一些规定，没有专门的关于网络平台的法律法规；发展阶段，相关法律为3件，行政法规为1件，地方性法规为5件，规章为5件，司法解释为4件；转型阶段，相关法律为6件，行政法规为1件，地方性法规为9件，规章为6件，司法解释为6件，这一阶段不论是法律、行政法规、地方性法规、规章还是司法解释都是制定数量最多的阶段。一定程度上这种萌芽、发展和转型的阶段特征符合法治建设基本规律，其既是坚持从网络平台发展和治理实际出发的必然结果，也是中国特色社会主义法治建设的规律使然。

图1-7 不同阶段法律法规数量分布

资料来源：“北大法宝”数据库、“无讼”法规数据库等。

（三）以地方性法规和规章为主

我国网络平台治理立法实践的又一特点是以部门规章、其他规范性文件为主。从立法文件不同位阶比例图（见图1-8）可以看出，在截至2017年12月31日我国共计出台的关于网络平台治理的46件法律法规中，包括法律9件、行政法规2件、地方性法规14件、部门规章6件、地方政府规章5件、司法解释10件，分别占20%、4%、30%、13%、11%、22%。其中，地方性法规和规章比例最大，分别为30%、24%，其次为司法解释，所占比例为22%。不难看出我国网络平台治理立法以地方性法规、规章为主的特点，这既是我国网络平台立法实践的特点，也是我国网络平台治理立法实践存在的以地方性法规规章为主、位阶偏低等问题的表现。

图1-8 法律法规文件不同位阶比例

资料来源：“北大法宝”数据库、“无讼”法规数据库等。

二 立法实践的有益经验

纵观27年中国网络平台治理立法的实践探索之路，独具中国特色的网络平台治理法治体系日趋成型，彰显中国特色的网络平台治理立法理论正在形成。中国网络平台治理立法实践形成了始终坚持从实际出发、以问题为导向、安全与发展并重的基本经验。

（一）坚持从国情、实际出发

中国特色社会主义法律制度建构的显著特点之一即实事求是、从国情出发。新中国成立初期，围绕政权建立、国民经济恢复计划以及“一五”“二五”国民经济及社会发展计划的实施，新中国的法律制度建设逐步发展起来。“文化大革命”期间，社会主义法律制度建设停滞不前，社会治理法律法规基本空白，行政规章寥寥无几，管理体制实行高度集中的行政管控模式。[75]当时，在电信、邮电、邮政、广播、电视管理制度建设方面，为了理顺中央与地方广播电台管理关系，严格管控无线电台的设置和使用，禁止国际电话与专线台混同设置，严格外事电信通信管理，国家先后颁布了关于电影放映、人民广播电台管理、无线电管理、外事电信通信组织管理等的规范性文件。这一阶段，我国相继颁布的有：1954年政务院颁布的《关于建立电影放映网与电影工业的决定》、1955年国务院颁布的《关于地方人民广播电台管理办法的规定》、1963年国务院颁布的《关于设置和使用无线电台的管理办法》、1974年邮电部颁布的《关于严格禁止国际电话与专线台设在一起的通知》、1977年邮电部颁布的《外事电信通信组织管理有关规定》等规范性文件。纵观网络平台治理的立法实践历程，我国始终坚持从网络平台治理所面临的世情、国情出发，重视网络平台治理立法工作，以适应信息技术革命后的崭新国际格局，应对网络时代治国理政与经济社会发展的现实风险和挑战。

自1994年4月20日我国被国际上承认为第77个真正拥有全功能Internet的国家，进入网络时代以来，我国顺应时代潮流，从“以经济建设为中心”的国情和“全球化”的世情出发，学习借鉴发达国家关于网络物理安全、技术安全、运行安全等基础性制度建设及网络社会治理方面的经验，始终关注全球网络法律制度建设的新成果、新制度、新方式，借鉴有关国家网络社会治理先进立法技术和治理成果，先后出台了关于计算机信息系统安全保护、计算机信息网络国际联网管理、计算机信息系统保密管理、维护互联网安全、计算机病毒防治管理、互联网上网服务营业场所管理、互联网医疗卫生信息服务管理、网上银行业务管理、计算机软件保护、互联网出版管理、互联网文化管理、网络犯罪预防和惩治的多部法律法规。

在网络平台治理立法探索的萌芽阶段，我国没有专门关于网络平台治理的法律法规出台。针对互联网领域网络犯罪活动猖獗、计算机病毒频发、盗版软件充斥市场、垃圾信息泛滥、广播电视传输设施被侵占破坏、电信垄断、隐私侵权等问题，国家先后出台了10件法律法规文件对网络社会出现的各类问题进行规范与治理。在立法探索的发展阶段，信息技术的飞速发展继续给经济社会注入活力的同时也带来了网络安全风险加剧等诸多挑战，针对网络平台治理中出现的教育网站管理、计算机网络著作权纠纷、网络音乐发展和管理、侵权责任明晰和认定、处置等，中央和地方先后制定了《教育网站和网校暂行管理办法》、《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》、《浙江省著作权管理办法》、《侵权责任法》、《深圳市互联网软件知识产权保护若干规定》和《宁夏回族自治区计算机信息系统安全保护条例》等。立法探索的转型阶段，伴随互联网技术走向广泛应用、深度融合的崭新阶段，网络平台的高速发展以及技术创新进步在给国民经济社会带来诸多发展机遇的同时，也带来了许多现实挑战及难以预见的风险。这一时期针对网站媒介平台、网络著作权、技术保护，立法机关先后共出台了与网络平台有关的《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》、《消费者权益保护法》、《刑法修正案（九）》、《反恐怖主义法》、《慈善法》和《网络安全法》等28件法律法规。

（二）坚持以问题为导向

我国网络平台治理立法实践具有鲜明的时代特色。其中，坚持问题导向开展立法及治理是重要特色之一。面对不同时期出现的不同问题，我国网络平台治理立法始终坚持以问题为导向，从问题出发开展治理实践，不断推进网络平台治理法治进程，提高网络社会治理法治化、现代化水平。

网络平台治理立法探索的萌芽阶段，随着互联网技术的普及和发展，包括网络平台在内的网络社会治理问题不断凸显。针对网络犯罪活动猖獗、计算机病毒频发、盗版软件充斥市场、垃圾信息泛滥、广播电视传输设施被侵占破坏、电信垄断、隐私侵权、域名纠纷等问题，国家先后颁布了《计算机信息系统安全保护条例》《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》等法律法规对其进行规范与治理。特别是针对计算机犯罪日趋严重的情况，全国人大常委会对《刑法》进行修订，对网络社会出现的网络犯罪问题进行有效惩治和预防。网络平台治理立法探索的发展阶段，围绕网络平台著作权保护、平台安全保护技术、网络金融平台安全保障、平台个人信息安全保护等突出问题，国家先后颁布了《电子银行业务管理办法》《互联网著作权行政保护办法》《文化部信息产业部关于网络游戏发展和管理的若干意见》《信息网络传播权保护条例》《电子出版物管理规定》等相关法律法规。在网络平台治理立法实践的转型阶段，为适应经济全球化、政治多极化、文化多样化、治理多元化、信息现代化交融发展的国际趋势，有效应对国内网络平台假冒伪劣、恶性竞争、侵权泛滥、信息管理风险、平台运行安全问题、交易信用障碍、平台资金安全问题、搜索信息推广等新情况、新问题，国家出台了《网络安全法》等一系列法律法规，以解决现实问题、预防治理风险。坚持问题导向开展网络平台治理及立法是我国网络平台治理立法探索的经验之一。同时，我国正逐步形成从点到面的网络平台治理法律制度体系，立法逐渐从“被动性与跟进式”的规则体系搭建走向立法在一定范围内有预留空间，不断推进我国网络平台治理法治化进程。

（三）坚持安全与发展并重

中共十八届三中全会确立的“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”的互联网发展方针，明确了网络安全与发展的关系，安全与发展二者互为表里、协调一致、齐头并进。这既是对我国网络平台治理的立法实践探索经验的高度凝练与概括，也是对网络平台治理立法实践的深刻反思。

自步入网络社会以来，随着计算机和智能手机的普及和应用，网络已然为现代社会工作和生活所必需。网络无纸化办公、信息零延迟传送、可视化交流等成为现实，互联网领域的E-mail、微博、微信、QQ、贴吧等得到广泛使用。网络在带给人们低成本、高效率、优质量的服务，推动经济社会快速发展的同时，也带来了网络域名安全、网络金融安全缺乏保障，个人信息安全缺乏保护，国家安全、网络安全应急机制体系尚未完善等突出问题。为此，我国相继颁布《电子签名法》等规范性文件，重点关注包括网络平台安全在内的网络安全保障问题。网络平台治理立法探索的发展阶段，为保障网络平台安全，维护网络空间秩序和社会公共利益，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进网络平台经济发展与信息技术协调融合，国家专门出台了《网络安全法》，并明确提出国家“坚持网络安全与信息化发展并重”的基本原则，强调网络平台安全与发展的衡平。总之，我国在推进包括网络平台在内的网络社会治理法治建设进程时，始终注重安全与发展的平衡，既注意保护各类主体的合法权利，促进信息依法有序自由流动，促进技术创新进步和经济健康发展，又注意保障网络物理空间安全、运行安全和主权安全，为发展提供良好环境。

纵观我国网络平台治理的立法实践探索的阶段历程，其既是我国基于网络平台发展进步物质基础所做出的制度建构在法律意识形态领域的反映，也是遵循我国法治建设和立法实践规律的结果；其既与我国网络平台发展水平基本同步，又与我国网络平台治理立法实践和立法水平相匹配。我国网络平台治理立法实践历经萌芽、发展和转型三大阶段，初步建立起了一套独具中国特色的法律制度体系，形成了始终坚持从实际出发，以问题为导向，安全与发展并重的基本经验。当然，网络平台治理立法实践也存在碎片化严重、调整范围模糊不清、制定程序公开欠缺、层级位阶偏低、评估制度缺失等诸多不足之处。

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[1] 转引自〔美〕E.博登海默《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社，1998，第3～4页。

[2] 转引自〔美〕E.博登海默《法理学：法律哲学与法律方法》，第16页。

[3] 参见张康之、向玉琼《网络空间中的政策问题建构》，《中国社会科学》2015年第2期。

[4] 徐汉明、张新平：《网络社会治理的法治模式》，《中国社会科学》2018年第2期。

[5] 转引自刘品新《网络法学》，第1页。

[6] 参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

[7] 参见谢耘耕、陈虹主编《新媒体与社会》（第8辑），社会科学文献出版社，2014，第91页。

[8] 〔美〕曼纽尔·卡斯特：《网络社会的崛起》，夏铸九、王志弘等译，社会科学文献出版社，2001。

[9] 何明升：《中国网络治理的定位及现实路径》，《中国社会科学》2016年第7期。

[10] 戚攻：《网络社会的本质：一种数字化社会关系结构》，《重庆大学学报》（社会科学版）2002年第1期。

[11] 参见赵然《网络社会中集体记忆研究的回顾与反思》，《新闻研究导刊》2017年第1期。

[12] 童星、罗军：《网络社会：一种新的、现实的社会存在方式》，《江苏社会科学》2001年第5期。

[13] 参见戚攻《网络社会在社会结构中的“位置”》，《社会》2004年第2期。

[14] 参见郑中玉、何明升《“网络社会”的概念辨析》，《社会学研究》2004年第1期。

[15] 参见魏屹东《语境同一论：科学表征问题的一种解答》，《中国社会科学》2017年第6期。

[16] 参见何明升《中国网络治理的定位及现实路径》，《中国社会科学》2016年第7期。

[17] 转引自李怀《基于规模经济和网络经济效益的自然垄断理论创新——辅以中国自然垄断产业的经验检验》，《管理世界》2004年第4期。

[18] 《中国大百科全书》（简明版），中国大百科全书出版社，1998，第4985页。

[19] 江天、李建唐、张红星主编《逆序现代汉语词典》，辽宁大学出版社，1986，第446页。

[20] 参见谢希仁编著《计算机网络》（第7版），电子工业出版社，2017，第1～19页。

[21] 参见徐红云主编《大学计算机基础教程》（第2版），清华大学出版社，2014，第246页。

[22] 熊光清：《推进中国网络社会治理能力建设》，《社会治理》2015年第2期。

[23] 《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社，2012，第408页。

[24] 习近平：《在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话》，《人民日报》2015年12月17日，第2版。

[25] 马克思：《1844年经济学哲学手稿》，人民出版社，2000，第170页。

[26] 参见熊光清《推进中国网络社会治理能力建设》，《社会治理》2015年第2期。

[27] 张康之、向玉琼：《网络空间中的政策问题建构》，《中国社会科学》2015年第2期。

[28] 段文奇、于林海：《网络平台再设计的动机、战略和措施研究》，《图书馆学研究》2009年第9期。

[29] 张江莉：《互联网平台竞争与反垄断规则 以3Q反垄断诉讼为视角》，《中外法学》2015年第1期。

[30] 周利华：《网络平台演化机制研究》，硕士学位论文，浙江师范大学，2013。

[31] 参见中国互联网络信息中心《第41次中国互联网络发展状况统计报告》。

[32] 段文奇、于林海：《网络平台再设计的动机、战略和措施研究》，《图书馆学研究》2009年第9期。

[33] 周利华：《网络平台演化机制研究》，硕士学位论文，浙江师范大学，2013。

[34] 申屠彩芳：《网络服务提供者侵权责任研究》，浙江大学出版社，2014，第1页。

[35] 齐文远、杨柳：《网络平台提供者的刑法规制》，《法律科学》2017年第3期。

[36] 张玲：《MP3搜索引擎服务商侵权责任案例研究》，硕士学位论文，上海交通大学，2012，第2页。

[37] 参见谢志刚《“共享经济”的知识经济学分析——基于哈耶克知识与秩序理论的一个创新合作框架》，《经济学动态》2015年第12期。

[38] 彭岳：《共享经济的法律规制问题——以互联网专车为例》，《行政法学研究》2016年第1期，第117页。

[39] 杨伯峻编著《春秋左传注》（修订本）第1册，中华书局，1995，第180页。

[40] 俞可平：《论国家治理现代化》，第17页。

[41] P.Landell-Mills，R.Agarwala，S.Please，Sub-Saharan Africa：From Crisis to Sustainable Growth，Washington，DC：The World Bank，1989，p.60.

[42] 参见麻宝斌等《公共治理理论与实践》，第3～4页。

[43] 参见〔美〕詹姆斯·N.罗西瑙主编《没有政府的治理——世界政治中的秩序与变革》，第5页。

[44] Mark Whitehead，“‘In the Shadow of Hierarchy’：Meta-governance，Policy Reform and Urban Regeneration in the West Midlands，” Area 3 （2003）：6-14.

[45] Francis Fukuyama，“What Is Governance？” Governance：An International Journal of Policy and Administration 26，3（2013）：347-368.

[46] R.Rhodes，“The New Governance：Governing without Government，” Political Studies 44（1996）.

[47] 参见〔英〕格里·斯托克《作为理论的治理：五个论点》，转引自俞可平主编《治理与善治》，第34～47页。

[48] The Commission on Global Governance，Our Global Neighborhood：The Report of the Commission on Global Governance，Oxford University Press，1995，pp.2-3.

[49] 毛寿龙、李梅、陈幽泓：《西方政府的治道变革》，第2页。

[50] 俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年第1期，第4页。

[51] 俞可平：《治理和善治引论》，《马克思主义与现实》1999年第5期。

[52] 徐汉明、张新平：《提高社会治理法治化水平》，《人民日报》2015年11月23日，第7版。

[53] Working Group on Internet Governance，“Report from the Working Group on Internet Governance，” Document WSIS-II/PC-3/DOC/5-E，2005.

[54] 参见李一《网络社会治理的逻辑起点、运作机制和界域指向》，《中共杭州市委党校学报》2015年第3期。

[55] 参见何明升《虚拟社会治理的概念定位与核心议题》，《湖南师范大学社会科学学报》2014年第6期。

[56] 参见熊光清《中国网络社会治理与国家政治安全》，《社会科学家》2015年第12期。

[57] 徐汉明、张新平：《社会治理法治建设指标体系的设计、内容及其评估》，《法学杂志》2016年第6期。

[58] 徐汉明、张新平：《提高社会治理法治化水平》，《人民日报》2015年11月23日，第7版。

[59] 吕忠梅：《平台时代关于大规模网络侵权治理的思考》，中国法学会网，2016年11月18日，https：//www.chinalaw.org.cn/portal/article/index/id/20383/cid/228.html。

[60] 徐汉明、张新平：《提高社会治理法治化水平》，《人民日报》2015年11月23日，第7版。

[61] 参见徐汉明、张新平《社会治理法治建设指标体系的设计、内容及其评估》，《法学杂志》2016年第6期。

[62] 参见朱景文《论法治评估的类型化》，《中国社会科学》2015年第7期。

[63] 徐汉明、张新平：《提高社会治理法治化水平》，《人民日报》2015年11月23日，第7版。

[64] 张文显：《法治化是国家治理现代化的必由之路》，《法制与社会发展》2014年第5期；张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》2014年第4期。

[65] 吴汉东：《国家治理能力现代化与法治化问题研究》，《法学评论》2015年第5期。

[66] 汪习根、何苗：《治理法治化的理论基础与模式构建》，《中共中央党校学报》2015年第2期。

[67] 参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

[68] 参见李培林《创新社会管理是一项社会体制改革》，《学习时报》2011年12月5日，第10版。

[69] 参见中国互联网络信息中心《第41次中国互联网络发展状况统计报告》。

[70] 参见王绍光《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期。

[71] 参见王鸥《中国电信业的发展与体制变迁（1949～2000）》，博士学位论文，中国社会科学院研究生院，2001。

[72] 参见尔泰《中国广播电视管理史概说》，《视听界》1989年第1期。

[73] 王汉斌：《关于〈中华人民共和国刑法（修订草案）〉的说明》，《人大工作通讯》1997年第Z1期。

[74] 杨景宇：《关于〈关于维护网络安全和信息安全的决定（草案）〉的说明》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2001年第1期。

[75] 参见尔泰《中国广播电视管理史概说》，《视听界》1989年第1期。