第二节 网络平台治理立法探索的阶段进程

新中国成立以来，我国经济社会发生了巨大而深刻的变化，社会治理体制也在不断调整和变革之中。[68]1994年4月20日我国被国际上承认为第77个真正拥有全功能Internet的国家，正式进入网络时代以来，网络平台在我国迅速发展起来。截至2017年12月，中国网民规模达到7.72亿人，相当于欧洲人口总数。其中，即时通信平台用户规模达7.20亿人，占网民总数的93.3%；网络购物用户规模达5.33亿人，占网民总数的69.1%；网上支付平台用户规模达5.31亿人，占网民总数的68.8%；网络直播平台用户规模达4.22亿人，较2016年增长22.6%。[69]伴随网络平台的发展，我国踏上了曲折的网络平台治理的立法实践探索之路。[70]截至2017年12月31日，我国出台了有关网络平台治理的主要法律法规文件共计46件，包括法律9件、行政法规2件、地方性法规14件、规章11件（部门规章6件、地方政府规章5件）、司法解释10件（见图1-3）。笔者对北大法宝法律数据库、无讼法规数据库、国家互联网信息办公室统计数据等进行了多次筛选比对，并甄别、筛选、比对其他相关数据，多次添增、删减，最终得出这一结果。需要说明的是，本书所有数据资料在统计、整理、筛选和比对研究过程中，虽力求客观、全面、准确，但仍有出现错误的可能。除此之外，还有条文零散、内容庞杂、数量巨大的涉及网络平台治理的规则条款散见于相关规范性文件之中。我国网络平台治理立法实践是以传统电信、邮电、邮政、广播、电视事业时代社会管理的实践为基础，历经产生和快速发展阶段后，现正处于跨越转型的崭新阶段。概括起来，以1994年我国进入网络社会为起点，我国网络平台治理法制实践的进程可分为萌芽、发展和转型三个阶段。

图1-3 法律文件数量位阶分布

资料来源：“北大法宝”数据库、“无讼”法规数据库、国家互联网信息办公室统计数据等。

一 立法实践探索的萌芽阶段（1994～1999年）

我国网络平台治理立法的实践探索是在传统电信、邮电、邮政、广播、电视事业“多元主体、上下统一、集中管控”管理体制的基础上开始的。1949年《中央人民政府组织法》规定设立邮电部，国家对邮电等采取“统一领导，分业管理，垂直系统”的管理体制[71]，电信、邮电、邮政、广播、电视行业顺应时代潮流，围绕国民经济三年恢复计划以及“一五”“二五”国民经济及社会发展计划的实施而逐步发展起来。“文化大革命”期间，管理体制实行高度集中的行政管控模式，电信管理法律法规基本空白。[72]改革开放后，为适应“以经济建设为中心”的要求，国家对邮政、电信、广播、电视等行业实行“分业管理、条块结合”管理体制和运行模式。这一阶段相继颁布的规范性文件有：《关于建立电影放映网与电影工业的决定》（1954）、《关于地方人民广播电台管理办法的规定》（1955）、《关于设置和使用无线电台的管理办法》（1963）、《关于严格禁止国际电话与专线台设在一起的通知》（1974）、《外事电信通信组织管理有关规定》（1977）、《电信通信指挥调度制度》（1979）、《关于保护通信线路的规定》（1982）、《关于加强查处破坏邮政通信案件工作的通知》（1983）、《邮政法》（1986）、《广播电视设施保护条例》（1987）、《关于严防发生爆炸破坏案件保卫邮电通信安全的通知》（1989）、《卫星电视广播地面接收设施管理规定》（1993）等。这些法律制度的颁行使我国网络社会治理法治建设以及网络平台治理立法的萌芽和发展成为可能。

这一阶段是我国网络平台治理立法探索的萌芽阶段，也是我国网络治理立法实践探索的起步阶段，这一阶段没有专门的关于网络平台治理的法律文件出台。随着互联网技术的普及和发展，网络治理问题不断凸显，网络治理法律制度建设问题开始被关注和重视起来。针对互联网领域网络犯罪活动猖獗、计算机病毒频发、盗版软件充斥市场、垃圾信息泛滥、广播电视传输设施被侵占破坏、电信垄断、隐私侵权等问题，国家先后出台了10件法律法规文件对其进行规范与治理（见表1-1）。这些文件包括《计算机信息系统安全保护条例》《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》等行政法规4件，《电子出版物管理暂行规定》《计算机信息网络国际联网出入口信道管理办法》等6件部门规章。在惩治和预防网络犯罪方面，针对计算机犯罪日趋严重的情况，全国人大通过《刑法》（1997年修订），[73]明确对侵入计算机信息系统，故意制作、传播计算机病毒等破坏性程序的罪名及犯罪的刑事责任，从保障网络安全，维护社会主义市场经济秩序和社会管理秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面明确了利用互联网实施违法行为的法律责任。[74]

表1-1 萌芽阶段法律法规一览

二 立法实践探索的发展阶段（2000～2011年）

以2000年“互联网服务提供单位（ISP）”首次出现在部门规章《教育网站和网校暂行管理办法》中为标志，我国网络平台治理立法进入快速发展阶段。这一阶段也是我国网络社会治理立法实践的快速发展阶段，以全国人民代表大会常务委员会于2000年颁布并施行《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》为标志，我国网络平台治理立法实践探索进入快速发展阶段。《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》是我国首部关于网络社会治理的专门性法律规范，至今仍然有效，对我国网络社会治理影响深远。

这一阶段是我国网络社会问题大规模出现和相关法律规范制定最多的阶段。信息技术的飞速发展继续给经济社会注入活力的同时也带来了网络社会安全风险加剧等诸多挑战。针对网络文化管理、网络著作权保护、安全保护技术、网络金融安全保障、个人信息安全保护、网络安全应急等突出问题，我国相继颁布的专门性法律法规文件多达62件。其中法律2件、行政法规7件、部门规章31件、司法解释7件，以及《互联网骨干网间互联服务暂行规定》等其他规范性文件15件。在预防和惩治网络犯罪方面，全国人大常委会2009年通过了《刑法修正案（七）》，明确规定非法获取计算机信息系统数据、非法控制计算机信息系统，提供侵入、非法控制计算机信息系统程序、工具等犯罪行为的刑事责任，为预防和惩治网络犯罪提供了刑事法律保障。

具体到网络平台治理，这一阶段针对网站媒介平台、网络著作权、技术保护，立法机关先后共出台了与网络平台有关的法律法规18件（见表1-2），包括法律3件、行政法规1件、地方性法规5件、规章5件、司法解释4件。其中的3件法律，尤其是2009年12月26日发布的《中华人民共和国侵权责任法》第36条，更是奠定了我国网络平台侵权责任相关规范的基石，其对网络平台治理中出现的侵权责任的明确、划分和认定具有重要意义。这些制度安排对网络平台治理中出现的教育网站管理、计算机网络著作权纠纷、网络音乐发展和管理、侵权责任明晰和认定、处置等进行规范与调整，在当时对保障我国网络平台安全和规范运行起到了显著作用。这一阶段我国初步构建了覆盖平台信息网络建设、平台应用管理、平台安全保障和平台权利保护的网络平台安全和信息化法律体系，这为其后我国的网络平台治理立法实践探索的跨越和转型奠定了基础，创造了良好的制度条件和法治环境。

表1-2 发展阶段法律法规一览

表1-2 发展阶段法律法规一览-续表

三 立法实践探索的转型阶段（2012年至今）

党的十八大以来，我国网络社会治理全局性、根本性立法开始启动，如《网络安全法》的出台以及《电信条例》《电子商务法》等的统筹规划及其立法进程的推进，以党的十八大报告明确将加强网络社会治（管）理和网络依法规范有序运行内容写入党的规范性文件为标志，我国网络社会治理法治建设步入崭新阶段。与此同时，网络平台在“互联网+”背景下的“大众创业、万众创新”时代浪潮中继续向更深、更广向度发展，我国网络平台治理立法探索、法律制度体系建设更加受到关注和重视，网络平台治理立法实践也步入运用法治思维和法治方式治理的跨越转型新阶段。

伴随互联网走向广泛应用、深度融合的崭新阶段，网络平台的高速发展以及技术创新进步在给国民经济社会带来诸多发展机遇的同时，也带来了许多新的现实挑战及难以预见的风险。这一阶段针对网站媒介平台、网络著作权、技术保护，立法机关先后共出台了与网络平台有关的法律法规28件（见表1-3），包括法律6件、行政法规1件、地方性法规9件、规章6件、司法解释6件。其中《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》、《消费者权益保护法》、《刑法修正案（九）》、《反恐怖主义法》、《慈善法》和《网络安全法》6件法律对网络平台做出了相关规定。尤其是《消费者权益保护法》第44条，更是奠定了我国网络平台赔偿责任相关规范之基石，对网络平台治理中消费者权利救济具有重要意义。这一阶段，针对平台犯罪新形式及其危害的惩治与预防，我国修订《刑法》（2015）、《反不正当竞争法》（2017）等相关法律条款。其中，新修订的《反不正当竞争法》明确对网络电子商务平台出现的虚假宣传、虚假交易、刷单炒信、虚假荣誉以及网络水军等进行惩处；2015年全国人大通过了《刑法修正案（九）》，界定网络平台提供者不履行安全管理义务、侵犯公民个人信息、破坏计算机信息系统等犯罪行为的刑事责任，从刑事法律规范层面为预防和惩治网络平台犯罪提供了刑事法律保障。同时，为应对新时期包括网络平台在内的网络社会治理领域新问题，根据我国网络社会法治建设实践探索的实际情况，党中央从国家安全和长远发展出发，成立了旨在制定网络安全和信息化发展战略、宏观规划和重大政策，推动国家网络安全和信息化法治建设的中央网络安全和信息化领导小组，这为新时期我国网络平台治理提供了坚实有力的制度保障。

表1-3 转型阶段法律法规一览

表1-3 转型阶段法律法规一览-续表