绪论

一 研究背景及问题缘起

1978年5月11日，《实践是检验真理的唯一标准》以“本报特约评论员”的名义发表在《光明日报》头版，文章发表之后产生了石破天惊般的效应，它不仅仅是一篇讨论哲学问题的学术性论文，还波及政治、经济、社会、文化等方面。以这篇文章破冰开道，我国全社会的思想解放活动拉开序幕，其为中国共产党十一届三中全会的召开做了精神上和社会心理上的准备，并奠定了思想理论基础。

1978年12月18日至22日，中国共产党十一届三中全会胜利召开，结束了“以阶级斗争为纲”的政治路线，指出“实践是检验真理的唯一标准是党的思想路线的根本原则，从而重新确立了马克思主义的实事求是的思想路线”^[1]，并提出“把全党工作着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，指出实现现代化是一场广泛深刻的革命，这是政治路线的拨乱反正”^[2]。全会做出了中国走改革开放道路的决定，从而翻开了中华民族发展史上新的一页。大会还通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，明确肯定和支持在当时已经进行的农村生产制度变革活动，并以此为标志，开始实施改革开放的基本国策。自此开始，中国全面走上了对内改革、对外开放的新的发展道路。其后的40多年里，改革开放所取得的一切成就，都源于改变国家命运的十一届三中全会。

到2019年，我国已经走过了整整41年的改革路程，摸索出了新时代中国特色的社会主义道路和中国经验，成为具有世界意义的社会主义发展中大国的成功案例。正如习近平总书记在党的十九大报告中指出，“中国特色社会主义进入新时代，意味着近代以来久经磨难的中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，……意味着中国特色社会主义道路、理论、制度、文化不断发展，拓展了发展中国家走向现代化的途径，给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择，为解决人类问题贡献了中国智慧和中国方案”^[3]。

通过对我国40多年渐进式改革开放经验的总结，可以发现我国在经济实力增长，科技水平提高，社会治理创新，教育、文化、体育和军事实力增强，国际地位持续提升等方面，都取得了许多辉煌的成就。我国从一个处于贫穷落后、封闭半封闭状态的国家，一跃成为一个全面开放、自强自信的社会主义强国。借用陶希东研究员的认识，在改革开放40多年中，我国经济社会发生了四个伟大转变：一是从经济发展看，实现了从封闭型经济弱国向开放型全球经济大国的转变；二是从治国理政看，实现了从单极化传统管理向现代公共服务型治理的转变；三是从城乡结构看，实现了从落后的乡村型社会向富足的城乡融合型社会转变；四是从社会民生看，实现了从温饱向小康的整体性转变。^[4]

具体而论，首先，在经济发展水平和社会民生方面，改革开放40多年带来了国民经济的蓬勃发展，我国综合国力和国际竞争力由弱变强，成功实现了从国民低收入国家向中等收入国家行列的跨越，由封闭型、半封闭型的经济弱国向开放型全球经济大国的华丽转身，绝大多数的国民过上了小康生活。《中国统计年鉴2017》的数据进一步说明，国民生产总值1978年为3678.7亿元^[5]，到2017年时达到827122亿元。从2013年到2017年的4年时间里，迅速增长了20多万亿元（见图0-1）。

图0-1 2013～2017年国内生产总值及其增长速度

中国发展速度之迅猛引起世界各国注目，也引起了一些经济大国的恐慌，各种遏制我国经济发展的手段频频使出，贸易战争由此挑起。即便如此，也不能阻止我国经济总量的不断增长，并且增长总量与所用时间之比不断缩短。我国国内生产总值从1978年的3000多亿元上升到1986年的1万多亿元用了8年时间，从1986年的1万多亿元上升到1991年的2万多亿元用了5年时间。2001年超过10万亿元、2006年超过20万亿元、2008年超过30万亿元（在世界各国GDP排名中超越德国，位列第三）、2010年超过40万亿元（在世界各国GDP排名中超越日本，位列第二）、2012年超过50万亿元、2014年超过60万亿元、2016年超过70万亿元，2017年超过80万亿元。

同时，居民可支配收入不断增加，从1978年城镇居民家庭人均可支配收入343.3元、农村居民家庭人均纯收入133.6元，上升到2017年城镇居民人均可支配收入36396元、农村居民人均可支配收入13432元。^[6]城乡居民消费水平迅猛提高，从1978年的184元上升到2016年的21228元（见表0-1）。

表0-1 城乡居民消费水平

目前，我国城乡居民的生活水平已经从贫困和温饱状态进入新时代的小康状态，一小部分人甚至达到了富裕水平。由招商银行和恩贝公司联合发布的《2017中国私人财富报告》指出：“2016年中国个人可投资资产1千万元人民币以上的高净值人群规模已达到158万人，其中创富一代企业家占比40%，职业金领30%，二代继承人占比10%。”^[7]我国国民经济发展的总体量的不断增加和人民生活水平的不断提高已经证明，改革开放40多年后，我国确实呈现出国家富强和绝大多数国民过上了幸福生活的社会状态。

尽管如此，我国社会经济发展和民生状态还是呈现出非常不平衡和不充分的问题，用党的十九大报告内容说，“更加突出的问题是发展不平衡不充分，这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素”^[8]。所以，党和政府下一步的工作，就是把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，让广大人民过上富裕、幸福、文明的美好新生活。

其次，在优化城乡社会结构方面，实现了从落后的传统农业社会向城乡一体化、城乡融合的现代农业社会的转变。而实现城镇化就是改革开放以来最重要的社会变迁之一。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出了“紧紧围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；……以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”^[9]的战略目标，这使得国家城镇化的战略重心从土地城镇化、劳动力城镇化转向人的城镇化。

从我国城乡人口数据的变化上看，1978年全国人口总数为96259万人。其中，农村人口数为79014万人、城镇人口数为17245万人，农村人口占全国总人口数的比例为82.08%。“按统计口径的城镇化水平从1980年的19.39%提高到2015年的56.10%。”^[10]特别是经过不断变革和完善农村土地制度、开创性地设立经济发展特区、增加对外开放城市的数量、逐步实施城市单位体制改革、加大户籍制度改革等社会创新举措，把原本生活于广大农村的数亿农民，从农业生产的束缚中解放出来，他们从农村流动到城镇、从纯从事农业生产的农民变成一批服务于现代工业生产的产业工人，他们成为我国现代城市建设的主力军，让我国走上了现代城市化的发展道路。截止到2017年底，我国的城市化率已经达到58.52%^[11]，同时产生了一大批人口超过500万的特大城市，以及人口高度密集、经济一体化的超大城市区域，为广大城乡居民提供了新的生活方式和就业选择。

最后，在治国理政的职能转变方面，实现了从单极化传统管理向现代公共服务型治理的社会管理方式的转型。在改革开放40多年里，我国经历了1978年党的十一届三中全会之后的“冲破高度集中的计划经济体制和社会管理模式”，1992年之后的“构建与社会主义市场经济体制相适应的社会治理基本框架”，2012年党的十八大之后的“着力推进社会治理体系和社会治理能力的现代化”。特别是以市场为导向的中国特色社会主义经济体制改革，必然对我国的传统管理理念、政府管理体制、社会管理体系和管理能力等带来全新挑战，引发全面变革。党和政府在中国特色社会主义经济体制改革的过程中不断释放活力，引导科技互联网技术崛起、多元社会组织蓬勃发展、社会流动性增加等新趋势，不断地协调推进党的自身建设、重塑中央与地方的关系、调整政府组织结构、转变政府职能，加强城乡基层政权建设等方面的改革，这成为中国渐进式改革开放的政府逻辑与基本内容。

“我国治国理政模式实现了‘权威—民主—法治’的动态平衡，基本形成了以宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境为核心职能，以‘党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障’为框架和以大数据互联网技术为支撑的共建共治共享、公共服务型现代治理新模式。”^[12]自2013年以来，国务院分9批审议通过取消和下放的国务院部门行政审批事项共618项，其中取消491项、下放127项，先后以国发〔2013〕19号、国发〔2013〕27号、国发〔2013〕44号、国发〔2014〕5号、国发〔2014〕27号、国发〔2014〕50号、国发〔2015〕11号、国发〔2015〕27号、国发〔2016〕10号等文件公布。^[13]截至2017年底，国务院部门取消下放行政审批事项1/3以上，工商登记前置审批精简85%，资质资格认定事项压减44%，多数省份行政审批事项减少50%～70%。

毋庸置疑，改革开放40多年所取得的巨大成绩是全方位的。这些巨大成绩的取得是深藏其背后的政治、经济、社会、文化、历史等多种合力共同作用的结果，习近平总书记认为“伟大觉醒”^[14]是其中的关键因素之一。他指出，改革开放是我们党的历史上一次伟大觉醒，使我们党对过去历史进行了深刻的反思，对现实国情进行了清醒的认识，对未来目标有了执着的追求。正是这一伟大觉醒，孕育了新时期从理论到实践的伟大创造。因此，改革开放40多年的经验进一步告诫我们，要对改革开放40多年所取得的经验和经历过的困境继续保持清醒的认识，对我国目前所面临的国际和国内的一些现实问题继续保持清醒的认识，“增强忧患意识，做到居安思危、知危图安”，用中国共产党人强烈的责任意识和使命担当，“应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾”^[15]，带领全国人民尽快实现“全面建成小康社会”的目标。

2012年11月8日，中国共产党第十八次全体代表大会召开，首次提出“确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标”^[16]。而要实现“全面建成小康社会”的宏伟目标，重点和难点都在区域广阔、发展不均衡的中国农村。因此，习近平总书记指出：“小康不小康，关键看老乡。”^[17]全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，最困难最弱势的群体是农民，最需要突破的产业是农业。

十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，对做好新时期农业农村工作做出了重要部署，提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，明确要求要确保亿万农民与全国人民一道迈入全面小康的社会。“全面”不仅体现在经济、政治、文化、社会和生态文明等方面的全面发展，而且还意味着发展成果要真正惠及全体人民。通过对《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》的数据进行整理可以发现，2017年我国城镇人口81347万人，占全国总人口的58.52%；农村人口57661万人，农村人口占全国总人口数的41.48%；城市居民人均可支配收入为36396元、农村居民人均可支配收入为13432元，农村居民人均可支配收入仅为城市居民的36.90%。^[18]由此可见，我国目前依然是世界上城乡差距最大的国家之一，农村社会的发展现状仍然是我国全面建成小康社会的短板（见表0-2）。

表0-2 1978～2017年我国人均可支配收入数据统计

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加快农村全面转型既是一个重大的国家战略，也是一项长期的艰巨任务，需要分阶段稳步推进。当前，虽然我国农村具备了加快全面转型的条件，但是，从农村全面建成小康社会评价体系的指标上看，形势仍然非常严峻（见表0-3）。按照习近平总书记的话说，“实体经济水平有待提高，生态环境保护任重道远；民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题……”^[19]

表0-3 农村全面建成小康社会评价指标体系^[20]

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根据对《中国农村发展报告——以全面深化改革激发农村发展新动能》内容的归纳总结，我国农村发展面临的严峻挑战具体表现为：“高成本严重损害农业竞争力、农业机械化亟待转型升级、‘谁来种地’难题尚未破解、农业规模经营面临巨大挑战、农民增收的压力不断增加、农村资源资产浪费严重、农村生态环境亟待改善、乡村治理模式仍需创新八个方面。”^[21]当然，我国农村目前面临的问题，绝不仅仅是中国农村发展报告课题组总结的八个方面，同时还存在着村落空心化、村民老龄化、农村留守孩子的优质教育欠缺、乡风文明建设、农村土地制度全面深化改革、乡村振兴战略实施、乡村治理体系和治理能力现代化建设等许多重大的理论问题和现实问题。下面分9点对这些问题进行具体说明。

1.生产成本增长与农业竞争力降低

自1978年改革开放以来，我国粮食、棉花、油料、水果等主要农产品产量持续增长。1978年粮食产量为30476.5万吨，2016年时达到61625.0万吨；1978年棉花产量为216.7万吨，2016年达到529.9万吨；1978年油料产量为521.8万吨，2016年达到3629.5万吨；1978年水果产量为657.0万吨，2016年时达到28351.1万吨。在改革开放40多年的时间里，大部分主要农产品的产量都有了大幅度提高（见表0-4）。

表0-4 1978～2016年主要农产品产量

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但是，从2004年开始，主要农产品在数量增长的同时，生产成本也快速地增加。稻谷、小麦、玉米三种粮食每亩总成本在2011～2013年出现了“三级跳”状态，连续突破了700元、900元和1000元。到2015年时，三种粮食每亩总成本已达到1090.04元（见表0-5）。

表0-5 2004～2015年我国稻谷、小麦、玉米三种粮食生产成本变化情况

从表0-5中的数据可以发现，稻谷、小麦、玉米三种粮食生产总成本（从2004年的395.45元到2015年的1090.04元）之所以增加是由于人工成本占比（从2004年的35.72%到2015年的41.03%）和土地成本占比（从2004年的13.67%到2015年的19.98%）有较大幅度增长，二者的增长是造成粮食生产总成本快速上涨的关键因素之一。主要农产品生产成本的迅速增加，不仅提升了粮食产品的国内市场销售价格，致使国内粮食价格逼近甚至高于国际粮食的进口到岸完税价格，出现了“洋粮入市、国粮入库”的现象，还削弱了国内粮食在国际粮食市场交易中的竞争力，导致国内粮食价格的竞争优势不足。更重要的是降低了农产品的成本收益率，减少了农民从事农业经营的收益，挫伤了他们从事农业生产和经营的积极性，这便是常说的“谷贱伤农”的危害性。

2.农业机械化面临转型升级

根据《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》要求，“到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现”^[22]。因此，从提升农业发展效率的有效性和农村现代化实现的可能性看，大力推广和实行农业机械化是提高农业生产力、降低农产品生产人工成本的重要手段，也是实现农业适度规模经营的重要前提。在1978年，我国拥有大中型拖拉机55.74万台、配套农具119.20万部，小型拖拉机137.30万台，配套农具145.40万部，农用排灌柴油机265.70万台；到2005年时，我国拥有大中型拖拉机达到139.60万台，配套农具226.20万部，小型拖拉机达到1526.89万台，配套农具2464.97万部，农用排灌柴油机809.91万台；到2016年，我国拥有大中型拖拉机645.35万台、配套农具1028.11万部，小型拖拉机1671.61万台、配套农具2994.03万部，农用排灌柴油机940.77万台（见表0-6）。

表0-6 1978～2016年我国主要农机拥有量（年底数）

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从1978年到2016年，大中型农业机械的数量从55.74万台增加到645.35万台，增长了10倍多；农业机械总动力从11749.9万千瓦增加到最高量的111728.1万千瓦（2015年），增长了约8.5倍。这有力地推动了我国农业机械化和农村现代化的发展进程，也是解决农村劳动力转移之后“谁来种地、如何种地”难题的明智选择。但是，我国农业机械化的增速从2011年后开始放慢，表现为：一是大中型农机具的增长速度连续多年放缓。2015年的增长率为6.93%，仅为2011年的一半多点（2011年增长率为12.36%）。^[23]二是三种粮食的机械作业费增速也开始连续下降。在2015年，三种粮食的每亩机械作业费为139.60元，增速由2012年的12.19%下降到4.12%。大中型农机具数量和机械作业费增速的“双回落”，一方面意味着我国大中型农机具数量正趋于饱和，农机作业市场竞争日益充分，通过增加大中型农机具数量来提高农业生产力、降低人工成本的空间正在变小；另一方面，通过提升市场需求来激发新型农业机械的研发和使用，加快我国农村农业机械化的全面普及，快速实现农业现代化的目标，也成为一种愿景。

3.“谁来种地”难题的破解

自实行家庭联产承包责任制后，土地承包经营权的下放大大调动了广大农民的生产积极性，出现粮食增产、农民增收的新景象，农民不再为吃不饱饭这一问题发愁。粮食供给有了充分的市场保障，很多农民有了充裕的农闲时间。因此，一部分不甘心闲置在家的农村剩余劳动力，作为第一批吃螃蟹的冒险者勇敢地走出农村、走向城市，他们成为那个时代最早的农民工。此后，我国的农民工队伍不断壮大。在改革开放的40多年里，随着第一代农民工慢慢变老，第二代农民工、第三代农民工相继出现。《2017年农民工监测调查报告》的数据显示，到2017年时，我国农民工总量达到28652万人。同时，随着农民工数量的增长，其结构也发生了很大变化。“2017年，成为农民工结构变化的一个重要的年份：1980年及以后出生的新生代农民工逐渐成为农民工主体，占全国农民工总量的50.5%，比上年提高0.8个百分点。”^[24]

2017年，农民工的特征也有了一些新的变化。一是从农民工整体的年龄结构看，主要以青壮年劳动力为主。40岁及以下的打工者所占比重为52.4%，50岁以上的打工者所占比重为21.3%。二是从农民工所具备的文化程度方面分析，完全没有受过教育的打工者是极少数，大概只占1%；上过小学或具有小学文化程度的打工者占13%；读完初中后出来打工的农民工所占比例最大，达到58.6%；具有高中文化程度的农民工占17.1%；具有大专及以上文化程度的农民工占10.3%。三是农民工对职业的选择也有了较大改变，他们主要从事第二产业和第三产业，其中从事第二产业的打工者所占比重为51.5%，从事第三产业的打工者所占比重为48%。从所从事的具体行业方面分析，从事制造业的打工者所占比重为29.9%；从事建筑业的打工者所占比重为18.9%；从事交通运输、仓储和邮政业的打工者为6.6%；从事住宿和餐饮业的打工者为6.2%；从事居民服务、修理和其他服务业的打工者比重为11.3%。四是从农民工接受技能培训的种类及数量方面看，接受非农职业技能培训的占30.6%，接受农业技能培训的占9.5%。

随着农村劳动力大量向城镇转移，农户兼业化、农业人口老龄化现象突出，从20世纪末到现在，农业劳动力结构性不足问题日渐严重。《第三次全国农业普查主要数据公报》（第五号）的数据显示：“2016年，全国农业生产经营人员31422万人，其中女性14927万人。在农业生产经营人员中，年龄35岁及以下的6023万人，年龄在36至54岁之间的14848万人，年龄55岁及以上的10551万人。”^[25]（见表0-7）

表0-7 农业生产经营人员数量和结构

新生代农民工基本没有参加过农业生产，他们早已习惯了城镇的生活方式，不愿回到农村从事农业生产，当然，他们也可能根本就不会种地了。现有农业劳动者随着年龄的增大逐渐丧失劳动能力，而新型职业农民队伍的形成还需要一个过程，因此，我国农业生产正在面临“谁来种地”的现实难题。

4.农业规模化经营面临的全新挑战

一是从事规模农业经营的人数（包括本户生产经营人员及雇佣人员）为1289万人。其中，男性劳动者有680万人，女性劳动者609万人，男女的比例几乎持平。虽然说“妇女能顶半边天”，不用质疑她们的工作能力，但这同样也证明在农业规模经营中对劳动者素质要求发生了变化。对劳动者不再仅仅要求有身体的力量，而更多的是要求他们提高学习能力，成为有知识、有文化、掌握一定技能的新型劳动者。二是年龄在35岁及以下的从事规模农业经营的人数约为272万人，占总人数的21.1%，这一数据更清楚地说明，年轻的劳动者只占了总人数的1/5（见表0-8）。^[26]

表0-8 规模农业经营户农业生产经营人员数量和结构

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从农业经营规模所占有的土地数量上看，全国农业普查资料的数据显示，“1996年时，我国农民平均土地经营规模为0.67公顷，2006年下降到0.61公顷，农地经营面积不足1公顷的农户数量的比重占到了92%”^[27]。2003年我国户均地块数为5.722块，其中规模不足0.033公顷的有2.858块，规模在0.033～0.067公顷的有1.194块，在0.067～0.133公顷的有0.813块，在0.133～0.2公顷的有0.342块，规模在0.333公顷以上的仅有0.233块。^[28]如何解决农户分散承包造成的土地细碎化问题，提高农业经营规模，一直受到党和政府以及社会各界的高度关注。作为中国共产党十七届三中全会的重要文件，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出要“建立健全土地承包经营权流转市场”，土地流转被作为规模经营的主要实现方式加以鼓励推行。

随着社会经济的不断发展和改革开放力度的不断加大，以及农民收入结构、农业生产经营方式、农作物种植模式等的一系列变化，土地作为基本的生产资料，流转现象日益普遍，流转规模不断扩大。从2007年开始，我国农村承包地流转的面积不断增加，2016年全国承包地流转面积达到4.71亿亩（见图0-2）。但是，从当前土地流转规模、流转结构和流转质量看，土地流转还处于一个较低的水平。在此状况下，尽快把小农生产引入现代农业发展轨道，提高农业经营规模，走符合中国国情的适度规模经营道路，是当前农业转型升级面临的一项巨大任务。

图0-2 2007～2016年我国农村承包地流转情况

5.农民增收的压力释放

截止到2016年底，农村居民的可支配收入主要由工资性收入、经营净收入、财产净收入和转移净收入等部分组成。表0-9中的数据显示了我国农村居民从2013年到2016年人均收入的变化状况。

表0-9 2013～2016年农村居民人均收入情况

从表中的数据可以发现，2015年之前，其经营净收入和工资性收入是农村居民人均可支配收入的主要构成部分，约占整个收入的80%。而到2015年时，工资性收入开始超过经营净收入。在2016年，在农村居民可支配收入中，工资性收入、经营净收入、转移净收入分别占40.6%、38.3%和18.8%，而财产净收入仅占2.2%。从2014～2016年，农村居民人均可支配收入增长金额中来自工资性收入的比重高达46.4%，经营净收入占26.9%，转移净收入占24.1%，而财产净收入仅占2.7%，说明农村居民的收入来源主要依靠劳动所得。

但是，在我国经济发展进入新时代后，农村居民收入增长率出现减缓势头，原因主要有两点。其一是农业经营净收入对农民增收的贡献逐渐减弱。2014～2016年，农村居民人均第一产业净收入年均名义增长率只有4.8%，在各类收入来源中是增速最低的部分，其对农民增收的贡献为14.7%。其二是农民工工资增速也出现回落。从全国数据上看，农民工在2016年的月均收入为3275元，比2015年增加203元，增长率为6.6%，比2015年回落了0.6个百分点。而随着国家市民化进程的加快，相当部分农业转移人口在城镇落户并实现市民化后，农民的增收难度会进一步加大。

6.如何优化和美化农村生态环境

2010年2月，环境保护部、国家统计局和农业部联合组织调查组，对我国环境的污染问题进行了抽样调查，并发布了《第一次全国污染源普查公报》（以下简称《普查公报》）。《普查公报》指出，此次全国污染源普查对象总数为592.6万个，包括工业污染源157.6万个、农业污染源289.9万个、生活污染源144.6万个、集中式污染治理设施4790个。^[29]从调查结果看，农业污染源已经超过工业污染源和生活污染源，成为污染水资源的最大来源。我国大规模使用农业化学品不过短短的三四十年，就将以往能够消纳城市生活污染、长期创造正外部效应的农业，肆无忌惮地改造成为制造严重负外部性的产业。^[30]

随着工业化和城镇化的快速推进，以及化学农业模式的迅速扩张，土地污染尤其是耕地土壤污染是当前农村环境面临的突出问题。2014年4月17日，环境保护部和国土资源部联合发布了《全国土壤污染状况调查公报》（以下简称《调查公报》），《调查公报》指出：“全国土壤总超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。”（见图0-3）污染类型以无机型为主，有机型次之，复合型污染比重较小，无机污染物超标点位数占全部超标点位数的82.8%。其中，耕地土壤点位超标率为19.4%、林地土壤点位超标率为10.0%、草地土壤点位超标率为10.4%、未利用地土壤点位超标率为11.4%。在所调查的55个污水灌溉区中，有39个灌溉区存在土壤污染，超标点位高达26.4%。^[31]

图0-3

资料来源：《从数字看我国土壤污染现状》（新华社记者秦迎编制）。

另据国土资源部中国地质调查局（2015）对13.86亿亩耕地的调查，1999～2014年，有8.2%的耕地存在重金属污染，其中西南区最严重，约为22.3%；有29.3%的土壤碱化趋势加剧，pH值上升了0.64，造成土壤板结、肥力下降；有21.6%的耕地酸化严重，pH值降低了0.85，造成耕地质量下降。

农村水污染问题也日益突出，不少地方水环境质量出现了恶化趋势。由于水资源地和水环境污染，目前农村饮用水安全问题还没有得到根本解决。到2014年，全国仍有4012万人没有享用到安全的饮用水。农村生态问题也不容乐观，据《第一次全国水利普查公报》数据显示，全国“土壤水力、风力侵蚀面积为294.91万平方公里”^[32]，占普查范围总面积的31.12%。2015年在国家重点生态功能区的512个评估县中，生态环境质量“变差”的有65个，占12.7%。全国草原生态总体恶化趋势尚未根本扭转，草原退化、沙化现象严重，中度和重度退化草原面积占1/3以上，全面重点天然草原牲畜超载率达15.2%，近1/7的草原未得到休养生息，自然灾害和鼠虫生物灾害频发。

农业的传统生产方式和生产经营技术落后，造成化肥、农药、农膜的过量使用，导致农业面源污染十分严重。2014年农业源排放的化学需氧量（COD）为1102.4万吨，氨氮排放量为75.5万吨，分别占全国排放总量的48.0%和31.7%。农业面源污染主要是由于不合理使用农药、化肥、地膜，以及不合理处置规模化畜禽养殖业的废弃物。根据农业部2016年的统计数据，我国农作物化肥施用强度为328.5公斤/公顷，远高于世界平均水平，是美国的2.6倍、欧盟的2.5倍。2015年全国农膜的用量为260.4万吨，相当于欧美各国和日本使用量的总和。农药的使用量情况同样如此，2012～2014年全国农药年均用量为31.1万吨。化肥、农药和农膜的长期大量使用，给农村生态环境造成巨大的损失。此外，全国每年畜禽粪污染产生量高达38亿吨，而综合利用率不到60%。^[33]

7.从社会治理体系和治理能力上创新乡村治理模式

村民自治是我国社会主义基层民主制度的重要组成部分，村民自治制度是我国的一项基本社会政治制度。1982年《中华人民共和国宪法》首次提出：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”^[34]1994年民政部在《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》中进一步要求：“通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的系统程序和制度，全面增强和提高村民的参政议政意识和能力，发动和依靠群众，把村委会建设成为自觉执行党的政策和国家法律、法规，履行自治职能，管好本村事务和具有较强凝聚力的群众性自治组织。”^[35]1998年11月4日，第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，首次从法律角度确认了村民委员会性质是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，强调其实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。村民自治制度经过30多年的实践探索，现在已经日趋完善，国家在农村全面建立村民委员会，办理基层公共事务和公益事业，开展议事协商，反映村民诉求，维护群众利益，调解民间纠纷，协助政府开展有关工作。

但在实际工作中也存在一些问题，村民自治制度的实施面临着新情况和新问题。一方面是在工业化、城镇化推动下，部分农村出现了村民集中居住和村庄合并的趋势，居住的外来人口增多，原有的以农村集体组织成员为主的村民自治形式已经难以适应。另一方面是在一些农村居民居住分散、交通不便的山区丘陵地带，有些村民委员会的管辖半径过大，涵盖的农村集体经济组织过多，土地等集体资源、资产权属关系复杂，内部利益关系协调困难，导致村民自治流于形式，村民意愿表达不畅，农村基础设施和基本公共服务难以有效共享，村民小组内部公共事务无人管理，公益事业难以成功实施。另外，部分地区村民自治仍受到乡镇政府、村支部、宗族等力量的干预，广大村民参与村民自治的意识和能力均有待提高。在村民自治的治理方式上，一些地方主要体现为村主任、村支书、村“两委”班子等部分人的个人“管制”。在民主选举环节中，部分地区候选人之间竞争呈白热化，拉票、贿选问题比较严重。有些地区还因竞选导致宗族之间、帮派之间的争斗，村庄里原有的亲情关系遭到较严重破坏。除民主选举存在的这些问题之外，一些地区的村民自治，对村民参与民主决策、民主管理和民主监督的重视程度明显不足。一些地方村务公开力度明显不够，重要事项及村里财务状况往往不对全体村民公开，或者只选择性公开一些内容。村民民主决策、民主管理和民主监督的权利受到限制。一些地方的村干部认为让村民来参与乡村事务的管理是不必要之举，对此有排斥和打压心理，很少给村民提供参与村级事务的机会，甚至对部分村民提出的合理化建议也采取置之不理的态度，这明显与党中央和国务院制定的政策相违背。《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求：“发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。”^[36]

我国现在已经进入了全面深化改革的新时代，农村经济社会结构发生了深刻变化，乡村治理机制面临新挑战。具体表现为：其一，农业组织形式和生产方式的转变，要求创新乡村治理机制。中共中央办公厅、国务院办公厅在印发的《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案的通知》中提出，一些地方立足本地实际，开展了探索村民自治有效形式的试验，多数地方在保持现有村民委员会设置格局的前提下，在村民小组或自然村建立村民理事会、村民监事会、户主会等多种形式的自治组织载体；有些地方按照确有必要且具备条件的要求，合理调整村民委员会设置格局，以1个或相邻的几个村民小组、自然村为单元，设立村民委员会，并同步建设党的基层组织。特别是近年来，随着我国农业转型升级的加快，农民合作社、现代农业企业等新型农业经营主体大量涌现，它们在乡村治理中发挥着重要的作用，但同时也有可能对村“两委”职能具有一定的替代性，从而加剧乡村治理的复杂性，增加系统治理的难度。其二，农村集体经济组织、农村股份合作经济组织与村“两委”的关系亟待理顺。《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》将农村集体经济组织看成“特殊的经济组织”，并对当前农村集体产权制度改革的顶层设计进行了统筹安排和部署；2017年10月1日起正式实施的《中华人民共和国民法总则》，在第九十六条中指出：“农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人。”^[37]新的组织和产权制度安排，要求新的乡村治理模式与之相匹配。其三，乡村治理机制如何适应农业转移人口市民化、农村社区化的需要值得注意。当前，传统农区缺乏产业支撑和就业机会，大量农村劳动力常年外出务工，导致农村空心化、农民老龄化和“三留守”问题突出，由此引发了一系列的农村社会问题，也带来了农村基层组织松散化、职能弱化和干部队伍老化等问题。

8.保障农村留守孩子享受优质教育的权利

2012年，全国妇女联合会儿童工作部、中国人民大学人口与发展研究中心共同组成课题组，在《中国2010年第六次人口普查资料》数据支持下，开展了针对全国农村留守儿童、城乡流动儿童状况的调查研究，形成了《中国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》。根据样本数据推算，到2013年时全国农村留守儿童数量超过6102.55万人，占农村儿童总数的37.7%，占全国儿童总数的21.88%。^[38]这些留守儿童主要集中在四川、河南、安徽、广东、湖南等劳务输出大省，分别占全国农村留守儿童的11.34%、10.73%、7.26%、7.18%和7.13%。

2016年3月，国家民政部、教育部、公安部在全国范围内联合开展了农村留守儿童的精准摸排工作，确定其数量为902万人。“其中，由（外）祖父母监护的805万人，占89.3%；由亲戚朋友监护的30万人，占3.3%；一方外出务工另一方无监护能力的31万人，占3.4%。有36万农村留守儿童无人监护，占4%。从范围看，东部省份农村留守儿童87万人，占全国总数的9.65%；中部省份农村留守儿童463万人，占全国总数的51.33%；西部省份352万人，占全国总数的39.02%。从省份来看，江西、四川、贵州、安徽、河南、湖南和湖北等省的农村留守儿童数量都在70万人以上。”^[39]

2017年9月，中国社会科学院国情调查与大数据研究中心，联合腾讯手机充值、腾讯公益，通过深入走访等方式，就留守儿童做了专题研究，发布了《留守儿童调查报告》。对留守儿童的群体特征、存在的问题及问题成因、个人发展趋势做了比较全面的分析，澄清了人们过去对留守儿童的一些误解，特别是认为留守儿童天然带有贫困基因，他们一定来自贫困家庭。而根据课题组调研获得的数据分析，我国农村现有留守儿童（16岁以下）5000万人以上，其中只有大约20%来自低收入家庭，超过70%的留守儿童来自一般收入家庭，来自中高收入家庭的比例大约为10%。^[40]造成留守儿童现象的真正原因往往不是其家庭没有足够的经济支付能力，而是现行的教育制度和户口制度。

从近10年我国政府对留守儿童现状的调查结果看，他们主要分布于中西部省份。之所以分布于这些地区，客观原因是农村经济发展水平的落后导致劳动力大量外流，而社会经济发展水平的提高为人们进入城市生活提供了活下去的平台，从而使西部大量的男性和女性都有能力在城市立足。主观原因是人们对美好生活的向往与社会经济发展不均衡的矛盾冲突，城乡发展水平的差异性，使农村的年轻一代既想生活在城市，但又受到自身经济实力和生存现状的限制，不得不把孩子留在农村，让年老的父母隔代养育。从上面的调查数据也能发现，就现有单个的留守家庭来说，他们并不一定是经济最差的那一部分群体，他们可能比一般的家庭经济收入更高。满足留守孩子的生活所需绝对不是大多数家庭面临的最大问题，他们已经不再处于缺吃少穿的状态，而更多事实说明，他们可能比非留守儿童享受着更好的物质生活。当然，这些留守孩子还是缺少一些东西，那便是优质教育资源，因为农村没有市级、省级、国家级示范学校，这是所有西部地区农村儿童面临的最严重的社会问题。

9.从国家战略高度实施乡村振兴战略

2017年10月18日，习近平总书记代表十八届中央委员会，向大会做了题为《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》的发言。他指出：“从现在到二○二○年，是全面建成小康社会决胜期。要按照十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社会各项要求，紧扣我国社会主要矛盾变化，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，坚定实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略……”^[41]同时特别强调，实施乡村振兴战略，“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。根据习近平总书记的指示，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。同时，要进一步巩固和完善农村基本经营制度，创新农村基本经营模式，提升村民农业经营收益。深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度，让广大村民对维护自己的土地权益保持充分的信心。

“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道。加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍。”^[42]汉代司马迁说：“农，天下之本，务莫大焉。”^[43]清朝李塨说：“农，助天地以生衣食者。”^[44]正因为农业关乎国计、关乎民生，因而实施乡村振兴战略，加快农业科技进步，创新城乡融合发展体制机制，实施城乡一体化发展，以工业反哺农业等，是为了在全社会形成合力，共筑乡村生活的新未来。