信息不对称：“大村”作为村民自治基本单元的运作困境

——以米村为研究对象

刘升[1]

摘要：“大村”人多面积大，内部的自然村或村民小组之间在信息的有效沟通方面出现壁垒，致使信息传递不畅，降低了村民的自发组织能力，“大村”巨大的人口基数又稀释了单个村民或少量村民的参与力量。同时，“大村”人多事多，上级部门无法完全掌握村庄信息，降低了上级部门对村庄的行政干预能力，而上级部门出于工作和社会稳定考虑，只能依靠既有的村干部。于是，部分村干部利用“大村”自身结构所产生的信息不对称掌握了信息资源优势，摆脱了上级部门和村民的监督和制约，导致村干部权力过大，致使村民自治形式化，影响了乡村社会的治理效果。为此，将来的研究应探索以“熟人社会”为基础的村民自治单元，以建构有效的乡村治理体系。

关键词：行政村 村民小组 村民自治 村庄结构 信息不对称

一 研究背景和问题提出

党的十九大报告中明确提出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”其中将村民自治放在首要位置，可见村民自治在构建乡村治理体系中的重要作用。实际上，20世纪80年代以来，为应对人民公社解体后出现的农村社会治理危机，源于基层创举的村民自治制度在我国得到广泛推行。经过30多年的发展，村民自治制度在农村实践中取得一些成果，但是，也存在一些问题。2014年中央一号文件首次提出：“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”2014～2018年又连续5年在中央一号文件中明确提出开展村民自治基本单元的试点工作。可见，以大行政村（简称“大村”）为治理单元的村民自治制度出现了一些亟待解决的问题。针对这一党和国家高度关心的事情，学界就村民自治基本单元展开了广泛的讨论。

实际上，对自治单元的争议一直存在。柏拉图和亚里士多德很早就提出，自治单元不能太大，大了无法实施直接的民主（柏拉图，2002：148；亚里士多德，1965：356）。孟德斯鸠（2012：328）认为，“小国寡民”最易实施自治。卢梭（2003：59）认为，良好的国家规模有一个限度，“使它既不太大以致不能很好地加以治理，也不能太小以致不能维持自己”。迈克尔·曼（2002：59～60）发现史前社会的规模有上限，一般都在50～500人。奥尔森（2014：13）发现，小规模有利于集体行动，从而能够促进自治。在我国村民自治早期，村民自治的治理单元即为小的自然村，但21世纪初，我国开始大规模地进行合村并组和撤销村民小组长等一系列改革，村庄规模随之不断变大，推行“大村制”也已成为“中国未来政改的新目标”（刘越山，2008）。随着村庄规模的扩大，村民自治单元也从小自然村转移到“大村”。

为此，很多专家学者对合村并组后的“大村”治理进行了研究。有的认为“大村制”有利于村庄治理，如认为合村并组之后产生的“大村”能够在一定程度上提高行政效率（党国英，2010），改善村民生活条件（林聚任，2012）。也有相关研究认为“大村”不利于村民自治，如王小军（2007）发现，村庄规模的扩大引起乡村社会关系的陌生化，村民在投票时往往对候选人知之甚少，因而难以理性地投票；何俊志、朱忠壹（2011）认为，村庄合并产生的“大村”导致社区异质性增大，使选票难以汇聚，候选人因而不易在村民选举中胜出；廖瑀（2007）研究发现，村庄合并后的“大村”选举有利于来自原“大村”的候选人，而不利于属于原“小村”的参选者，因而选举会加剧村庄内部的矛盾，使派系竞争更为激烈。但既有相关文献的研究视角仍相对单一，因此，本文将从信息传递角度分析“大村”中村民自治的运作状况。

二 “大村”下的村民自治形式化

所谓“大村”，通常是指人口数量、面积都比较大的村庄，这样的村庄大多数是经过合村并组而来的行政村。米村正是一个“大村”，米村在2004年由QB村和HB村两个村庄共40个村民小组合并而来，合并之后成为一个村庄，包含26个村民小组。目前全村户籍人口5600多人，地域面积14.8平方千米。2017年11月，笔者及所在团队在贵州米村进行了长期住村调研，发现米村出现了村民自治形式化的问题。

（一）村干部控制村庄人事权

其一，村干部任职时间长。在米村，村干部的任职时间长且非常稳定，除了在2004年合村并组过程中，村干部人数受政策要求必须减少和在2013年村里的老会计到龄退休外，米村村干部成员都非常稳定。虽然很多村民对村干部不满，但没有任何一个村干部被村民选下去，村干部只增不换。

其二，新村干部上台之前都需要经过村委会的培养。新任村干部在参加村民选举之前都要先在村委会里通过临聘的形式工作半年左右，以让村民认识和熟悉一下，然后再通过选举的方式成为正式村干部。没有在村委会工作过的候选人，因村民不认识而几乎不可能成功当选。如此，村干部的培养制实际上替代了选举制，民主选举成了形式。通过这种方式，村干部实际上控制了新任村干部的人选，在米村现有的8名正式村干部中，目前的村主任是乡镇副镇长的亲戚，米村的副书记则是村主任的亲戚，另一名村委会成员是乡镇农业中心主任的亲戚，村会计的父亲是现任村书记之前的老领导。

其三，村干部可以决定村庄其他人事安排。除了村委会人员，对村里的监委会、小组长等人事安排，村干部实际上都可以产生影响。以米村监委会人员为例，2016年换届产生的米村监委会的3名成员中，监委会主任是现任村书记的同学，另外两人也是与村书记关系极好的村民小组长。上一届的3名监委会人员中，监委会主任是现任村书记做妇女主任时候的老主任，对村书记有知遇之恩，监委会的另一名成员是村书记的干爹。这3个人因与村干部关系好，所以从2004年开始做了十多年的村监委会成员。之所以出现村监委会成员都是村干部自己人的格局，实际上也都是村干部安排的结果，他们通过控制村监委会人员的提名、给党员和村民代表做工作等方式来指定监委会人员。

（二）村庄公共利益私人化

在米村，村民认为村干部存在将村庄公共利益中饱私囊的行为，但因缺少证据，所以难以诉说。不过有两件事情可以确定：第一，近年来，国家对农村投入增加，米村有了大量工程，但修院坝路、机耕道等大量工程建设都是同一批人在做，而这些建设的发包都是村干部指定的；第二，在米村，尽管村集体拥有每年60多万元的集体收入，在理论上，这笔资金属于全体村民所共有，但现在每年用于8名村干部的各项补贴、吃饭、办公等开支就高达50多万元，这样，村集体资金主要成了村干部的资金。

相反，在对村民的服务中，米村村干部早已开始实行坐班制，采用和政府部门同样的工作时间安排。每周一到周五的白天上班，周末和节假日正常休息，如果有重要事情则按照加班计算工资，平时也较少下村与村民互动，遇到村民到村委会办事也大多只是选择性地办理。因此，米村村民对村干部的不满非常多，笔者在米村住村调研20天，其间几乎每天都有大量村民找笔者反映村干部的种种问题。在米村村民和一些村民小组长看来，米村至少有80%的村民对现任村干部不满，米村现任村支书则非常保守地估计有20%的村民对村干部不满。2004年米村合村并组之后，虽然村民对村干部怨声载道，每次村庄选举也都会有竞争者出现，但都没有对现任村干部构成有效的挑战。村干部队伍继续保持稳定，村干部只增不换，从没有出现村干部连任选不上的情况。尽管米村大量村民对村干部不满，但又无可奈何。村民既无法通过村民自治中的民主选举以更换村干部，也难以通过民主管理、民主决策和民主监督的方式参与村民自治，甚至无法通过到乡镇上访影响村干部人选。由此可见，米村的村民自治事实上已经变成了“村委会自治”甚至“村主任自治”（徐增阳、杨翠萍，2006），村民自治已经形式化。对此，笔者将从“大村”的村庄社会结构角度分析村民自治形式化现象的内在机制。

三 “大村”结构下村民自治形式化产生的内在机制

（一）乡镇干部的行政支持

乡镇干部的行政支持指的是乡镇干部会通过支持现任村干部长期留任的方式影响村民自治。在米村的村干部选举中，以前选举不严格的时候，乡镇通常都是直接提名村干部留任。现在虽然村民选举更加民主，但乡镇干部仍会想办法支持村干部留任。在2016年的米村换届选举中，米村所在乡镇的干部不仅在提名环节帮助现任村干部劝退竞争者，而且到现场监督投票时，对现任村干部私下填写选票等违规行为睁一只眼闭一只眼，对村民发表不满现任村干部的言论则进行严格控制，从而实现对现任村干部的庇护。甚至在现任村干部第一轮支持票数不过关的情况下，在进行第二轮的村民代表投票选举中，乡镇干部直接给村民代表做工作，让他们投票支持现任村干部，从而实现村干部的成功留任。

乡镇干部之所以通过这种行政干预的方式支持现任村干部留任，显然不仅仅是因为双方的私人关系比较好，更主要的还是出于顺利开展工作和维护社会稳定的考虑。

1.顺利开展工作的目标

在米村这种“大村”中，因为人多事多，无论是领导、挂村干部还是村第一书记、下派的人员都难以完全掌握村庄的情况，必须依靠村干部的协助才能顺利完成工作。在米村，虽然乡镇配置了1名包村领导和3名挂村干部，但因为村庄太大，这些包村领导和挂村干部仍然必须依靠村干部来帮他们做具体工作。因为只有村干部对上熟悉政策，对下熟悉村庄中的人头、地头，掌握着村庄多年积累的信息资源，能够比较快捷方便地完成上级安排的各项工作。包村领导和挂村干部经常更换，村干部则因较少更替而在长期具体工作中掌握了村庄各种信息，且很多自上而下的工作周期比较长，工作本身又需要稳定性和连续性，所以对乡镇而言，执行这些工作的人的稳定性就很重要。在米村，村庄中的医保、社保、纠纷调解等日常工作因为村民人数的增多而增多。同时，近年来，国家大幅增加对农村的投入，米村的基础设施建设、创文迎检、精准扶贫等非常规性工作也迅速增多。如2013年，米村开始为要从村里经过的高速公路做征地拆迁工作；2015年，米村大规模推进国土整治和精准扶贫等工作；2016年，米村为上级安排的“创文”工作而忙碌了一整年，通常都是一件工作没有结束又来另一件工作。通过村里这些工作可以看出，这些自上而下的项目都需要在村里落地，对乡镇干部而言，他们要完成这些工作，就必须获得村干部的帮助。随着这些村庄事务性工作的增多，从工作延续性的角度出发，自然是掌握信息的村干部对维持这些工作的顺利延续更有利。在此背景下，对乡镇干部而言，村干部实际上成了他们开展工作的重要帮手，因此，保持村干部的稳定性就成为乡镇干部的重要目标。

2.维护社会稳定的目标

对乡镇而言，社会稳定是对他们进行政绩考核的重要指标，有“一票否决”的重大意义。村干部更换很有可能让退下来的村干部心生不满，从而影响地方稳定。一方面，“大村”人多事多，利益矛盾纠纷也多，发生问题的可能性和影响都大。村民和村干部之间因不太熟悉又让村民对村干部缺乏牢固的信任关系，加上乡镇干部和村干部在具体工作中经常存在很多不规范的地方，退下来的村干部很容易利用这些瑕疵挑起村民的不满情绪，进而造成社会不稳定。另一方面，作为参与者，村干部比普通村民更加清楚乡镇、村委会以及各级官僚体制的内部运作情况，所以能够更有针对性地利用政府软肋挑起村民的不满情绪，带动群众上访或诱发其他可能的群体性事件，从而带来不稳定因素，而这是乡镇干部要极力避免的情况。因此，维持现有村干部结构和利益成为“大村”所在乡镇维持地区稳定的默认安排。

所以，乡镇干部从顺利开展工作和维护社会稳定角度出发，只要现任村干部做得不特别过分，即便出现村民上访的情况，乡镇干部也还是会通过一些行政干预措施保持村干部队伍的稳定。尽管《村民委员会组织法》规定乡镇不得干预包括村民选举在内的依法属于村民自治范围内的事项，但在现实中，这些模糊的规定非常容易遭到越界，导致“实际运行‘村治’被嵌入了大量的‘乡政’因素，因而乡镇政府与村庄之间‘指导—协助’关系和‘命令—服从’关系同时并存，在村庄治理中共同发挥作用。实际运作中的乡村互动关系表现为‘命令、指导、服从、协助’关系”（卢福营，2006：89）。

（二）村民集体行动能力不足

在“大村”结构中，随着村庄人数增多，单个村民甚至是单个村民小组的选票被“大村”的巨大人口基数所稀释，所能发挥的作用降低，村民自发组织的大规模村民集体行动则因受到村庄结构影响而变得非常困难，因此难以影响村干部连任。

1.“大村”中信息传递的成本太高

其一，“大村”信息传递的人员成本提高。不同于村民小组或自然村，“大村”已经超出了传统“熟人社会”的范围，所以新候选人要当选村干部就必须通过选举动员以争取不熟悉村民和陌生村民的支持（邓燕华，2012）。米村现有26个村民小组，最多的一个村民小组只有360人，其他25个村民小组的人数都在100～300人。可见，即便是最大的村民小组也连村里1/10的人口都不到，这就意味着没有任何一个村民小组的人口能够在村庄总人口中占据压倒性优势，村庄选票事实上已经被高度平均化。在米村巨大的人口基数和平均化的人口分布格局下，如果要通过选举当上村干部，根据2016年底的换届选举情况来看，至少需要2000张支持选票，即至少需要10个左右村民小组的全票支持才有可能当选村干部。要组织动员超过10个村民小组的全部选民给自己投票，对普通村民而言，即便是仅仅挨家挨户地做自我介绍和信息沟通，以得到村民的信任，其所投入的时间和精力成本都将非常高，这已超出一个普通村庄精英的承受范围。而那些没有被动员到的村民在对新候选人不了解的情况下仍大多会选择支持相对熟悉的现任村干部。正如米村现任村主任对于2016年村庄反对派的选举拉票行为直接不屑地表示：“我就让你拉到3个小组的票又能怎么样，我还有23个（村民小组）呢！”

其二，“大村”信息传递的空间难度提高。“大村”人口分散，居住空间大，这种分散的地理空间分布结构也给信息传递带来了很多困难，使得信息汇聚功能减弱。米村目前的26个村民小组散落在14.8平方千米的土地上，这些村民小组有的距离近一些，有的距离则非常远。在米村，从最远的村民小组到村中心地带的村委会，走路至少需要2个小时，开车也要40多分钟。在这种分散的地理空间格局下，距离较近的村民小组之间还可能有一些工作和生活上的往来，大家能够相互认识，但距离稍远的村组之间则基本不会有接触，“农民一般的日常生活很少会超过‘自然村’的范围，‘自然村’是在农民长期的生产、生活中形成的”（吴理财，2005）。可见，村民的活动范围很少超过自然村或村民小组的范围，即便是村民小组长这样一些人际关系比较广的村庄精英，对非本村组的事情也大多比较陌生。在这种信息分布格局下，村民小组之间的集体行动就因信息沟通不畅而变得非常困难。

其三，“大村”中异质化的村民利益增加了信息有效传递的难度。马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”（马克思、恩格斯，1995：82）可见，利益相关构成人们集体行动的关键。但在“大村”中，一方面，随着打工经济的兴起，外出打工让村民利益异质性增大。由于外出务工，村民对农村生产生活的依赖程度大大降低，村内利益不断收缩，在时间、精力有限的情况下，村民在村庄中投入的时间、精力自然也大大减少。在村民利益分化下，与村民直接利益不相关的信息属于“无效信息”，村民也不会关注。在村外，村民因工作时间、工作地点和工作内容等不同，互相之间联系较少，利益相关性也较差，很少开展有效合作。村民的利益越来越多元，村庄中能够集合大部分村民公共利益的事情越来越少，即便是一两个自然村的事情，在整个“大村”人口结构面前，也会被巨大的村庄人口基数稀释成小部分人的事情，从而不会对村干部产生太大影响。且在大村中，个人分得利益与自治范围成反比，即个人分得利益的多少随着自治范围扩大而缩小（李松有，2017）。当村民利益被“大村”结构稀释后，普通村民参与村庄事务的意愿会降低，这就让信息传递成本更高。另一方面，在“大村”形成过程中，“大村”都是合并众多村民小组而成，村民小组成为利益的实体。不同村民小组之间情况不同，为了避免矛盾，当初涉及村民小组土地、债务等与村民切身利益相关的因素都没有变动。在合村并组过程中，通常也会根据不同村民小组的情况而“一村多治”，所以村民的地缘认同和村庄生活范围等都没有随着村庄的扩大而变大，还是维持在之前的村民小组范围内。从中可以看出，普通村民对其他村民小组的情况既没有精力也没有兴趣知晓，在“大村”中，村民关心的只是本村民小组内部的事情。此时，因相互不熟悉和利益多元，信息就难以精准传递到利益相关村民手中，村民自然难以有效组织联合。

这样，在“大村”中，“人口多、地域广，地域之间没有共识，农民认同感不强，参与机会少，参与成本高，参与质量比较低”（邓大才，2014）。“大村”内部实际呈现以村民小组或自然村为单元的组织“碎片化”状态，信息无法在这些村民小组之间有效传递，村民的关注重点自然也主要是在村民小组层面，信息分布也呈现“碎片化”状态。普通村民很难将这些“碎片化”的村庄小组有效联合起来，无法形成合力，自然也难以影响村干部的连任。

2.“大村”中信息的保密性弱

信息要通过语言、文字等载体进行传播。“大村”中，信息传递过程具有规模大、时间长、涉及人员多等特点，在人多嘴杂、利益不一致的情况下，很容易导致信息在传递过程中的外漏，进而导致集体行动的失败。在2016年米村的一次集体行动中，因为信息外漏，村干部提前做了准备而让一次村民集体行动失败。在2016年村干部选举中，米村有两个村民小组的200亩土地之前承包给外来老板种植桃树，当时签订了十年期的长期合同，老板几年前因经营不善跑了，欠下这两个村民小组几年的土地承包款。因为当时的外来老板是村干部引进的，土地也是村干部帮忙从村民手中承包，所以当时米村中的反对派看到机会，准备利用这个机会引导村民集体不投给这些村干部。但村干部知道后，立刻让村集体接手这些桃树，使用村集体资金给这两个村民小组填补了外来老板欠下的土地租赁款，从而打破了村民因为利益而形成的短暂联合。

对村干部而言，因为“大村”集体资源相对较多，他们能够调配的资源也较多，所以当他们了解到村民反对他们的集体行动信息后，就可以有针对性地进行应对。一方面，利用村集体资源，村干部可以对村民的一些集体不满进行分化瓦解和适当弥补，防止形成对自己有冲击力的挑战。另一方面，利用村集体资源为自身建构防护网，将村庄利益网络化，通过工程发包等方式笼络一批村民。而一旦通过利用村庄集体资源构筑了这个利益共同体，对其他想对抗村干部的竞争者而言，他们要对抗的就不再是少数几个在位的村干部，而是众多利益相连的小团体，其难度之大可想而知。这样，村干部利用手中的各种资源，在得到信息后就可以有针对性地展开行动，从而瓦解村民的集体行动，维护自己的村干部地位和利益，这也让“大村”中的村民自发组织集体行动更加困难。

综上所述，在“大村”这种人多地广的村庄结构下，信息传播处处受限，村民组织集体行动的难度增加，而个体或少量村民在“大村”的巨大人口基数下又难以发挥作用。由此，尽管村民普遍对村干部不满，但在信息难以有效传递、村民难以大规模有效组织的情况下，“大村”中村民要自发组织起来反对村干部就变得非常困难。

四 信息不对称结构下的“大村”治理困境

（一）信息不对称下的村民自治形式化

在信息经济学中有两种性质的信息：一种是所有局中人都知道的信息，即共同知识或对称信息；另一种是并非所有局中人都知道的信息，即某些局中人拥有而另一些局中人没有的信息，称为不对称信息（刘志鹏，2010）。具体而言，所谓“信息不对称”，是指市场交易中参与交易的一方比另一方拥有更多的信息，处于信息优势地位，从而产生利用信息不对称进行欺骗的动机，信息拥有方为牟取自身更多的利益使另一方的利益受到损害（王则柯，2006：4）。而随着信息社会的来临，信息的重要性日益重要，“信息不对称”在社会治理中也得到越来越多的运用。

具体到村民自治方面，从组织形式而言，我国村民自治的基本单元经历了从“小自然村”到“大行政村”的转变过程。而随着村庄自治规模的扩大，村庄内部的信息分布和传递已经发生了巨大变化。在传统自发形成的自然村或村民小组中，村民出于生产和生活需要居住相对集中，村民在日常的生产生活中通过频繁交往进一步让村庄成为一个“熟人社会”，这就让村庄中的各种信息在自然村这个小范围的“熟人社会”中传播。自然村中的村民利用茶余饭后、晚上串门等休闲时间或者劳动中途的休息时间，在街头路口、田间地头、院坝庭落等村庄公共空间或村民家中的私人空间，通过说闲话、聊天等方式就可以低成本地就自然村中发生的事情进行信息互通。且因为自然村是每个村民共同的生活和工作空间，村庄信息与每个村民都息息相关，村民对其村庄中的信息自然也都非常关心，乐于接收信息和传递信息。这样，自然村的每个村民都成为信息的传递者和获得者，这就让自然村中信息传播的信度和效度都非常高，实现了信息在自然村中快速有效和低成本地传播，从而让村庄中产生的各种信息都能够很快被全体村民知晓，村民之间也就掌握了基本对称的信息量。此时，无论是自然村中的村民之间还是村民与村干部之间都很少存在信息不对称的情况。在此种情况下，自然村中村干部的更替自然也不需要什么信息成本。但通过行政合并而产生的行政村与自发形成的自然村不同，行政村都是合并多个自然村而成的，规模较大。随着村庄自治单元规模的扩大，这些“大村”已经超出了普通村民的日常工作和生活范围。于是，一方面，绝大多数村民在时间、精力都有限的情况下，不可能对超出自己工作的生活范围且与自己关系不大的事情都了解。一般而言，根据关系的亲疏和居住距离的远近，村民对周围的人会构成“熟人—半熟人—陌生人”这样一个关系圈层结构（贺雪峰，2000）。在这个关系圈层结构中，对附近熟人的信息，村民大多能够比较容易地掌握，但因为“大村”往往已经超出了普通村民的生活和工作范围，对绝大多数村民而言那里已经构成一个“半熟人”甚至是“陌生人”的关系圈层结构，村民自然就对其他自然村或村民小组的事情不甚了解，同时也因为与自己无关而不关心。另一方面，在城乡差距的背景下，很多村民常年在外打工，其工作和生活的重心已转移到了村外，这些村民投入村庄的时间和精力较少，对村庄事务的关心减少，自然对村庄中的各种信息掌握也较少。因此，对“大村”中的普通村民而言，由于“大村”人多面积大，空间距离的扩大和人员数量的增多都让信息传播难度增加，信息传播的有效性也大大降低，这些因素都让村民除了本小组的信息，对其他村民小组中绝大部分的信息难以有效掌握，进而影响“大村”中普通村民的思想认知和集体行动能力。

反观村干部，随着村庄自治单元规模的扩大，村干部的重要性也发生了巨大变化，在自然村中，信息传递快且成本低，普通村民在日常的生活和工作交流中也能实现对村庄内部信息的掌握，此时村干部掌握的村庄内部信息并不会比其他村民多。而到了合并而来的“大村”，村庄规模的扩大和信息的增多都让掌握村庄信息的成本大大提高，普通村民既没有时间和精力，也没有兴趣去获取那些与自己关系不大的信息。这样，普通村民大多只能掌握本自然村的信息，对其他自然村的信息则掌握较少。而村干部的职务给了现任村干部结构性优势，因为村干部的工作和生活基本都在村庄内部，村干部借助工作关系跨越了单个的自然村，其村干部的工作身份大大降低了他们获取信息的成本。尽管村干部在对单个自然村信息的掌握方面与自然村内部的其他普通村民相差无几，但就整个“大村”而言，村干部所掌握的信息要远远多于普通村民。由此，在这种情况下就产生了普通村民与村干部之间的信息不对称，村干部在“大村”层面掌握了比普通村民更多的信息资源。

信息本身就构成一种资源性权力（刘升，2018）。在“大村”人多地广的结构下，信息权力成了小部分村干部手中的特权。在“大村”中，一方面，在方向结构维度方面，信息的传播包括横向和纵向两个方向：横向上，因为村民小组内部构成利益相关的“熟人社会”，出现了以村民小组为边界的划分，信息主要是在村民小组内部流通，在小组与小组之间，由于失去了“熟人社会”的村庄社会基础，信息传递变得比较困难，从而构成了横向的信息传递壁垒，信息传递信度和效度在经过村民小组时都大大降低（见图1）；纵向上，“大村”人多事情多，在“乡镇—村干部—村民”这个信息传递结构中（见图2），乡镇干部与普通村民的信息沟通能力弱，无论是自上而下还是自下而上的信息传递，只有村干部能够成为整个村庄的信息中心，能够熟悉和掌握村庄的全部情况。无论是乡镇干部还是普通村民在具体工作中都必须依靠这些村干部，新上任的村干部短期内也难以熟悉和掌握“大村”的各种信息。这样，出于顺利开展工作和维护社会稳定的考虑，乡镇干部倾向于让掌握信息的村干部留任，为此，乡镇干部甚至会动用行政干预的方式来支持现任村干部留任。另一方面，在内容维度方面，村庄信息包括村庄公共信息和村民个人信息，村庄公共信息包括村庄集体资产、集体建设和资源分配等的情况。在“大村”中，村民小组内部传播的主要是村民个人信息，因为村庄公共信息涉及“大村”的众多村民小组，涉及范围广，普通村民难以具体掌握和核实本村民小组以外的事情，这就导致普通村民难以真正掌握村庄公共信息，村庄的集体公共行动更加难以开展。

图1 “大村”结构信息横向传播过程

图2 “大村”结构信息纵向传播过程

综上所述，村庄规模变大，“大村”内部已不再构成一个“熟人社会”。此时，不同自然村或村民小组之间的村民因无法实现信息的有效互联互通而难以产生共识和大规模的集体行动。同一个自然村或村民小组中的村民尽管可以沟通信息和展开行动，但单个自然村或村民小组的村民在“大村”巨大的人口基数中被稀释，难以有效发挥作用。上级政府部门因难以掌握村庄信息也不得不依靠既有的村干部来维持村庄稳定。如此，在“大村”中，自下而上的村民力量集中因整合成本太高，难以实现，村民力量分散则又难以发挥有效监督和制约作用。因此，“大村”无疑提高了普通村民的政治参与成本，这就让村庄事务和村庄利益被少数几个村委会成员长期控制，导致村民自治形式化。

（二）村民自治形式化的消极影响

1.破坏了村民的民主参与权，影响村民自治的效果

按照村民自治制度规定，村民选举产生的村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

村干部群体的长期稳定性意味着封闭性。“大村”特有的村庄结构让村民自治的民主选举很难产生，而“村民委员会成员可以连选连任”的村民自治制度规定让村委会成员可以无限期连任，“只进不出”的村干部结构导致了村干部的职业化和终身制，影响了普通村民在村庄中的参政议政权。普通村民公平竞争、参与村庄治理的空间和机会被“大村”结构所稀释，普通村民被边缘化。对像米村这样人口比较多的“大村”而言，村干部因得到“大村”结构保护而很少遇到挑战，所以基本都是一直工作到退休。对普通村民而言，即便是他们有能力、有公心，也往往因为“大村”的结构而难以当选，从而影响了普通村民的参政议政权。

同时，村民代表大会在“大村”结构中也难以起作用。按照村民自治制度规定，村里的重大事情都要经过村民代表大会的讨论决定才能实施，但米村规模太大，村民代表也不了解其他村民小组的情况，少量村民代表的反对在“大村”人口基数下同样不起作用。在米村的由52个村民代表构成的村民代表大会中（26个村民小组，每个村民小组有2名村民代表），要影响一个村庄的决策，根据规定实行多数决原则，即需要26个村民代表的支持。也就是说，除了本村民小组的2个代表外，还需要再找12个村民小组的代表支持，这在村民代表不了解其他小组具体情况和村民代表互相也不熟悉的“大村”中几乎难以实现。如此，决定村庄重大事项的村民代表大会也成了少数村干部的“橡皮图章”，无法有效发挥监督和管理作用。这样，“大村”中所谓的村民自治变成了形式。在米村就出现了很多贫困户指标、村庄建设项目等通过村民代表大会安排给村干部自己人的情况。

2.给国家和社会带来不稳定因素

村民自治本就带有“减压阀”的作用，当村民对村干部不满意的时候，可以通过村民自治中民主选举的方式将村干部换掉，重新选举合适的村干部并监督村庄治理，以减轻基层治理中的问题，防止问题累积和扩大。

在米村这种“大村”中，村干部利用村庄结构形成了一个非常稳定的利益集团，这个利益集团占据着村庄的集体资源和公权力，并利用这些资源和权力来为自己谋利。因为受到村庄结构的影响，村民难以通过民主选举替换村干部，基层的“减压阀”难以发挥作用，村民诉求得不到及时解决，村民的不满和怨气就容易积累。尽管这些不满和怨气暂时没有集中爆发，但一旦出现新的导火线，就可能激发这些矛盾，从而造成国家和社会的不稳定。

五 结论

相对于自然村或村民小组而言，“大村”因人多地广而不再是“熟人社会”，这样的社会结构让“大村”内部村民小组之间的信息传递出现障碍。由此，村民自发的集体行动就因信息传递不畅而难以有效组织，单个村民或少量村民的联合又在人口基数巨大的“大村”中难以发挥作用。乡镇干部也因“大村”人多事杂的结构而难以掌握足够的村庄信息，只能依靠掌握信息优势的村干部展开工作。于是，利用“大村”特有的结构，村干部摆脱了乡镇干部和村民的监管，成了无人能够有效监管的中间地带，以事实上的“村干部自治”代替了名义上的“村民自治”，从而影响了村民自治制度在“大村”中的治理效果。

党的十九大报告中明确提出“实施乡村振兴战略”，“治理有效”成为新时代“乡村振兴”战略的总要求之一。要实现“乡村振兴战略”中的“治理有效”，需要响应党和国家要求，构建适合村民自治的基本治理单元，这个合适的治理单元必须能够实现低成本的信息互通互信，让村民具有集体行动的能力。因此，中国农村应建构以“熟人社会”为基础的村民自治单元，以提高村民自治的效果。

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（本文责任编辑 邓燕华）

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[1]刘升，博士，贵州大学公共管理学院副教授（liusheng1949@126.com）。本文系贵州省社科规划青年课题（18GZQN32）、贵州大学引进人才科研项目（2017006）和贵州大学文科重点学科重大科研项目（GDZT201709）的阶段性成果。