第四章 国家与企业利润分配关系调整及宁夏国营企业改革的深化（1987—1992年）

分配体制改革是经济体制改革的关键部分，而国企收益分配体制改革又是整个分配体制改革的核心，所以，国营企业收益分配体制是否合理和完善不仅影响到国企改革的效果，还会影响我国经济体制改革的进程。在此背景下，加强对国营企业收益分配的管理、加快国企收益分配体制改革的步伐，成为一种必然选择。我国以扩大企业自主权为出发点的改革，首先从财权制度改革入手，国家对企业利润分配制度改革，从而打破了国家对企业统收统支的制度。

国家对国营企业分配关系改革有以下几个方面：一是调整国家与企业分配关系，扩大企业留利和更新改造资金规模。经过20世纪80年代初的利润留成，1983年和1984年的两步“利改税”, 1987年后实行企业承包经营责任制的探索，以及90年代后逐步确立“税利分流”方向，形成建立现代企业制度的大思路和国有经济战略性改组方针，在扩大企业财权之后，又将生产经营者的法人主体和市场竞争主体地位逐渐引上轨道。二是改革基本建设资金管理办法。80年代曾有“拨改贷”的探索，并在一些建设项目中试行投资包干办法和对工程进行招标、投标承包的经济责任制。从1988年开始，对中央级基本建设投资实行基金制办法。90年代，终于形成了与市场经济的国际惯例接轨、与现代企业制度相合的企业注册资本金制度。

一、国家对企业放权让利

1978年以前，国家和国有企业利润分配关系基本上实行统收统支的体制。国有企业一直实行利润上缴制度，实现利润绝大部分上缴，不征收所得税。这是由当时高度集中的计划经济体制所决定的。这一时期先后实行了企业奖励基金和超计划利润分成制度、利润留成制度、职工福利基金制度等。从总体上看，国有企业的自主财力非常小，影响了企业和职工的积极性，制约了生产的发展。

（一）企业基金制和利润留成制度

1． 企业利润留成办法改革

1978年以后，国家与国有企业的利润分配关系发生了质的变化。1978年，中共中央作出决定实行“五定”和设立企业基金。所谓“五定”，一是定产品方向和生产规模；二是定人员机构；三是定原料、燃料、动力、工具的消耗定额和供应来源；四是定固定资产和流动资金；五是定协作关系，以保证企业有稳定的生产条件。企业必须保证全面完成国家规定的（产量、品种、质量、消耗、劳动生产率、成本、利润、流动资金占用）8项经济技术指标，全面完成供货合同。全面完成和超额完成国家计划的企业，可以按比例在利润中提取企业基金，主要用于举办企业的集体福利事业。1978年11月25日，国务院批转财政部《关于国营企业试行企业基金的规定》。基金制度改变了企业在统收统支体制下毫无自主财力的状况，一定程度上重新调动了企业完成生产计划的积极性。

1979年，国务院颁布了《国营企业实行利润留成制度的规定》，扩大了企业的自主权。1979年4月，国家经济委员会在全国选择了8家国有大中型工业进行给予企业利润留成的扩权试点。1980年1月22日，为了规范扩权企业的利润留成办法，国务院批转国家经济委员会、财政部《关于国营工业企业利润留成试行办法》，决定从1980年开始在批准的试点企业中试行。同年，在总结试点经验的基础上，财政部和国家经委又下发了《关于国营工交企业实行利润留成和盈亏包干办法的若干规定》，对国营企业普遍实行多种形式的利润留成和盈亏包干办法，使高度集中的计划经济体制下国家对企业统得过死的状况有所改善，有利于正确处理国家、企业与职工三者之间的利益关系。但是，在实际执行中，利润留成基数和比例很难确定，国家与企业的分配关系难以稳定和规范。

2． 宁夏企业利润留成的推进

1979年10月23日，经国家经委和财政部批准，宁夏确定在银川通用机械厂、银川电表厂、银川橡胶厂、灵武绒线厂、西北煤矿机械厂、青铜峡造纸厂、青铜峡水泥厂和自治区电力局（电网部分）8家国有大中型企业进行企业利润留成的扩权试点，主要将以往按工资总额提取企业基金改为按比例实行技术利润留成及增长利润留成的办法，增加了企业生产的发展基金。

1980年9月1日，宁夏回族自治区政府批转《关于全区工业交通增产节约、增收节支工作会议情况的报告》。决定从当年起，由自治区财政对自治区属各工业局实行“利润包干、超额分成”的办法。对亏损企业，实行定额补贴、计划控制，超亏不补、减亏留用。

1980年9月30日，经自治区政府批准，大河机床厂、银川毛纺厂被列为自治区首批实行“独立核算、国家征税、自负盈亏”的企业，国家征税后企业所得的利润可以自行支配，企业在经营管理上有了更多的自主权。扩大了企业在计划、销售方面的自主权，允许企业按市场需要自主安排生产计划和承接加工订货。

1981年6月20日，自治区政府批转自治区经济贸易委员会《关于工业调整意见的报告》，对亏损企业实行减亏包干、超亏不补、减亏留用，微利企业实行利润包干、超额留用。

1981年，银川商检局商检财务实行单独核算，由国家商检总局统一管理，按照国家经济贸易委员会、财政部《国营工业企业利润留成试行办法》的规定，实行定额补贴。1981年，吴忠县工业局进行了利润包干、减亏超盈分成、超亏不补的试点，在20个国营建筑业恢复按工程预算成本的2.5%提取法定利润，同时，在有还款能力的工业企业中推行改财政拨款为银行贷款。至1982年，全区工业企业普遍实行了盈亏包干、超利润分成、减亏分成或留用，全区工业生产开始回升。宁夏的利润留成试点给予企业更多的自主权，调动了工人工作的积极性，这一时期职工的工资收入有了很大的提高。

（二）企业劳动工资制度改革

改革以前，国营企业的分配制度实行“按劳分配”的原则，但是由国家下达工资奖金总额指标，控制企业的工资、奖金分配，严重压抑了广大职工的生产积极性。为了改进和完善企业工资总额同经济效益挂钩，进一步调动企业职工的积极性，1985年国务院发布《关于国营企业工资改革问题的通知》（国发〔1985〕 2号），从1985年开始，在国营大中型企业中，实行职工工资总额同企业经济效益按比例浮动的办法。1989年，《国务院批转劳动部、财政部、国家计委关于进一步改进和完善企业工资总额同经济效益挂钩意见的通知》（国发〔1989〕 25号），明确企业主要靠提高经济效益给职工增加工资。实行工资总额随经济效益浮动的办法是企业工资制度的一项重大改革，涉及面大，政策性强，关系到发展生产和每个职工的切身利益。

根据中央国营企业工资改革的精神，宁夏在全民所有制企业推行工资总额同经济效益挂钩的办法，合理地解决国家与企业的工资分配关系，深化企业劳动工资制度改革，增强企业活力，充分调动了企业和职工的积极性。从1982年开始，宁夏许多国营企业先后实行浮动工资制、计件工资制、记分计奖制、超基数联销计奖等办法，使职工个人收入同企业经营效益直接挂钩，初步克服了平均主义现象，调动了广大职工的积极性。1984年，国营企业实行工资制度改革，统一了工资标准，进一步贯彻了按劳分配原则，广大职工收入普遍提高。

1985年1月5日，自治区政府发出《宁夏回族自治区国营企业工资制度改革试行意见》的通知，全面部署企业工资制度改革工作有两点：一是企业根据自身效益确定增加工资，二是简化并套入新的国家统一工资标准。

为了进一步推行和完善企业内部经济责任制，搞好劳动工资改革的试点工作，1986年9月26日，自治区政府发出《宁夏回族自治区国营企业实行劳动合同制实施细则》《宁夏回族自治区国营企业招用工人实施细则》《宁夏回族自治区国营企业辞退违纪职工实施细则》《宁夏回族自治区国营企业职工行业保险实施细则》。这些政策措施进一步重塑企业分配格局，完善企业分配制度和企业财产关系，稳定了企业劳动关系，在企业形成了激励与约束相融的机制。

1988年5月28日，宁夏回族自治区政府批转自治区劳动人事厅《关于全民所有制企业单位实行工资总额同经济效益挂钩办法的实施意见》和《关于国营企业单位实行承包经营责任制中劳动工资、奖励等问题的处理意见》。1989年2月28日，自治区政府办公厅批转自治区劳动人事厅、财政厅、税务局《关于开展集体企业职工退休费用社会统筹的报告》。8月22日，自治区政府批转劳动人事厅《关于全区国有企业试行优化劳动组合的实施意见》。1990年6月23日，自治区政府批转自治区劳人厅等5部门《关于改革和完善国营企业工资奖金若干问题的意见》。国营企业工资制度改革就是要贯彻执行按劳分配的原则，以体现奖勤罚懒、奖优罚劣，体现多劳多得、少劳少得，体现脑力劳动和体力劳动、复杂劳动和简单劳动、熟练劳动和非熟练劳动、繁重劳动和非繁重劳动之间的合理差别，使职工的劳动报酬同其劳动贡献密切挂钩，这一改革成为深化企业改革、完善企业经营机制的重要环节。

（三）计划管理体制的改革

1.“拨改贷”的背景

在传统体制下，国营企业实行统收统支的财务管理制度，盈利上缴、亏损补贴、企业资金筹措与使用主要通过财政统收统支的单一渠道实现。企业的固定资产投资全部由财政拨款，国家对企业核定经常性的流动资金定额（1993年7月1日以前的财务制度称这部分流动资金为“定额流动资金”），定额内的流动资金也由财政拨付。只有少部分季节性、临时性的补充流动资金（1993年7月1日以前的财务制度称这部分流动资金为“非定额流动资金”）才由银行贷款来解决。也就是说，在传统体制下，国家财政既要为国营企业拨付固定资金和定额流动资金，又要从事审批企业决算报表、固定资金报废核销、收取利润等经营活动。国家对国营企业这种统收统支、统负盈亏的做法，实质上是对国营企业的经营活动后果承担无限责任。

国营企业改革前，生产经营所需要的资金全部由国家拨给。企业没有资金的成本意识，吃国家资金的“大锅饭”。为了改变企业“无偿”使用国有资金的状态，增强国营企业使用资金的成本意识，以此达到对企业资金需求加以控制的目的；同时，也为了减少国家财政支出、减少国家财政对国营企业的负担，将国家对国营企业的资金拨款改为企业向银行贷款。

2． 推行两个“拨改贷”

1979年8月28日，国务院批转国家计委、国家建委、财政部《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》及《基本建设贷款试行条例》，试行将基建拨款改为银行贷款，贷款业务由中国人民建设银行办理。这就是有名的“拨改贷”的开始。

1980年11月12日，国家经委、财政部、建设银行联合发出通知，决定从1981年起，将国家经委、财政部安排的部分挖潜、革新、改造资金由国家拨款改为试行银行贷款。同年11月18日，国务院又批转国家发展计划委员会等单位《关于实行基本建设拨款改贷款的报告》，决定从1981年起，凡是实行独立核算、有还款能力的企业，进行基本建设所需的投资，除尽量利用自有资金外，一律改为银行贷款。也就是说，今后国家建设的项目，国家不再出资。由建设者即以后的经营者自己向银行贷款，贷款的本金和利息都由经营者自己归还。

1983年下半年，国家开始实施第二个“拨改贷”。1983年6月25日，国务院批转中国人民银行《关于国营企业流动资金改由人民银行统一管理的报告》，决定从当年7月1日起，除按照原来的体制由财政拨付企业的定额流动资金仍然留作企业的“自有流动资金”外，需要增加的流动资金，由企业自筹，或者通过向银行贷款解决，国家财政不再向企业增拨流动资金。1984年12月14日，国家发展计划委员会、财政部、中国人民建设银行颁发《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，决定自1985年2月1日起，凡是由国家预算安排的基本建设投资，无论是企业还是事业单位，全部由基本建设拨款改为银行贷款。至此，所有国有单位的基本建设和更新改造投资全部改为银行贷款。在投融资体制上，中央进行了“拨改贷”改革，成立了国有资产管理局。

两个“拨改贷”以后，国营企业失去了从国家得到资金的可能性。但是在1988年以前，国家财政仍然承担着国营企业的部分还贷责任。

1983年4月29日，财政部颁发《关于对国营企业征收所得税的暂行规定》，规定从当年开始，对国营大中型企业按实现利润的55%征收所得税，但允许企业使用税前利润归还银行本息。1988年，国家实施税收制度改革，明确了“税利分流、税后还贷、税后承包”政策，规定企业债务由税前还贷改为税后还贷，原来由财政减税负担一部分还贷责任，改为全部由企业的盈利偿还。1997年以后，国家对于特殊行业的国营企业不再给予经济补偿。1997年的全国财政工作会议正式提出，财政要逐步减少在竞争性领域的活动，以确保公共财政和改革方向。与这个改革方向相适应，财政部门逐步取消了对竞争性领域国有企业的亏损补贴，财政对国营企业的补贴从1991年的510亿元下降到1995年的327亿元。1997年以后，除公共服务行业、军工行业及少量中央特困行业外，各级财政已经不再给予国营企业财政补贴。

实施“利改税”和“拨改贷”的目的，均在于推动国营企业逐步建立自负盈亏的经营体制。

在监管体制上，1988年4月，为了加强对国有资产的管理，理顺国家与企业的财产关系，国务院直属的国有资产管理局成立，行使国有资产所有者的代表权、监督管理权、投资和收益权、处置权。

进入20世纪80年代后期，随着发行股票的企业增多，对股票交易的需求压力相应增大。经中国人民银行批准，上海（1986年）和深圳（1987年）先后建立了股票柜台交易市场。其后，两地先后于1990年和1991年成立了规范的证券交易所，主要在于缓解已经发行在外、且具有相当规模的股票交易需求的压力。据中国证监会的统计，从1987年至1990年年末，我国共向社会发行了可流通股47亿股，筹集资金47亿元。资本市场的建立不仅为国企改革提供了融资渠道，还为国企改革的深化奠定了基础。

3． 宁夏计划管理体制改革

改变资金无偿使用状况。宁夏从1981年开始，在有还款能力的工业企业中将财政拨款改为银行贷款。1983年，在全区地方国营工业交通企业全面推行国家财政拨流动资金有偿占用办法。国营企业所需流动资金，改由人民银行统一管理，实行全额信贷制。每月按月初国拨账面余额计算缴纳流动资金占用费，按月息2.1‰由开户银行计收利息。除科研、学校、行政单位等没有还款能力的基本建设继续使用财政拨款投资外，其他由自治区安排的预算内基本建设投资都逐步由财政拨款改为银行贷款，并根据不同行业的情况实行差别税率。1990年，自治区计委成立了综合投资公司，负责管理自治区经营性“拨改贷”投资，按期收回本息、利润，以利周转使用，滚动发展。在项目建设中普遍推行招标投标办法，引进竞争机制，提高了建设效益。

同时，改进固定资产投资管理，下放固定资产投产项目审批权限，简化审批手续。经过1984年以后几次放权，银川可审批自筹资金建设、总投产在1500万元以下的生产性项目和800万元以下的非生产性项目；石嘴山市、银南和固原行署、自治区各厅局可审批1000万元以下生产性项目和500万元以下非生产性项目，其余市县和大中型企业可审批500万元以下生产性项目和300万元以下非生产性项目。对小型项目的项目建议书、初步设计等程序也进行了简化。

缩小生产和流通领域中计划范围。从1985年开始，宁夏缩小工业生产性计划范围，扩大企业自主权，纳入自治区工业产品由200种减少到50种，除国家管理的12种指令性产品（即原煤、水泥、轮胎3种产品中的统配部分；发电量、铝、合成氨、化肥、化学医药5种产品中的国家任务部分；凸版纸中地方自用课本纸部分，以及炼焦用洗精煤、卷烟、黄金）以外，其余产品实行指令性计划或市场调节。减少了计划商品和统配物资的品种和数量。自治区计划管理的商品由50种减少到13种；除保留国家管理分配的一部分钢材、木材、水泥、铝、煤炭、天然气、聚乙烯、聚丙烯等物资外，其他全部放开。

4.“拨改贷”的影响

企业固定资产投资和企业流动资金两个“拨改贷”的普遍推行，对国营企业的影响是致命的。因为在“八五”计划以前，国营企业的融资方式单一。企业要想扩大再生产，如果没有所有者的资本金投入，也无法通过直接融资来追加资本金，只有依赖银行贷款。在当时的体制环境下，实际上是让国营企业做无本生意，对以后的国有改革和发展留下了严重的隐患，出现了一批没有资本金的国营企业，国营企业变得负债累累，据统计，1980年时，国营企业的资产负债率仅为18.7%，至1993年上升为67.5%，而1996年全国清产核资时，企业资产负债率平均已达到71%，其中相当一部分企业在扣除资产损失和潜亏挂账后，负债率大于100%。①国营企业陷入资金运转的困境，很多企业成为亏损企业，形成了大量的呆坏账，银行的金融资产质量不断恶化。

①邵宁等：《中国企业脱困报告》，北京：经济管理出版社，2002年，第7页。