第1章　概述

1.1　研究背景

水利工程征地补偿及移民安置的实施一直是水利工程征地移民管理中的重点和难点。现行水利工程征地移民的实施采用“层层分包”的管理模式，管理机构层级过多，管理效率低，成本高；国家制定的征地补偿和移民安置统一的补偿标准不能完全适应苏南地区征地移民实施管理的需求；移民资金逐级拨付，流经环节多，资金使用效率低；多层级的监督管理无法落实各方的监管职责，降低了监管的效果。而现行苏南地区水利工程征地移民的管理实施在管理体制、资金管理和监督机制等方面与现行国家水利工程征地移民管理实施存在较大的差异，具体分析见如下内容。

1.1.1　苏南地区水利工程征地移民管理体制与国家相比差异大

为保证水利工程征地移民工作的顺利实施，2006年，国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称《条例》），《条例》规定“移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制”。这一体制要求在中央、省、市、县等各级政府设置相应的管理机构，承担相应的管理职责：国务院负责全国水利工程征地移民政策的制定；水利部水库移民开发局负责指导全国水利工程移民工作，拟订水利工程移民政策规章，组织起草水利工程移民法律法规并监督实施；省水利厅组建工程建设管理局作为项目业主，代表省政府进行征地补偿和移民安置管理；地级市政府与项目业主签订包干协议，负责行政区域内水利工程征地移民的管理和监督工作；县级人民政府与上级人民政府签订包干协议，落实行政区域内的征地移民任务和责任；除此之外引进专业的监督评估机构参与其中。由此可见，国家水利工程在征地移民管理实施的过程中，层层设置管理机构，职责相对明确，形成了一套固有的水利工程征地移民管理体制。

苏南地区水利工程征地移民管理的实施采用当地城镇拆迁的管理办法，不单独成立征地拆迁管理部门，而是直接由地方政府成立的城镇拆迁机构负责，监督管理以当地政府监督为主，不设立专门的监督机构，此外也没有专业的监督评估机构参与其中。

因此，在水利工程征地移民的实施过程中，苏南地区与国家水利工程征地移民管理体制具有比较大的差异，机构设置与职能安排等方面不尽相同。

1.1.2　苏南地区水利工程征地补偿和移民安置标准高于国家标准

苏南地区征地移民实施过程中，征地补偿和移民安置标准往往高于国家规定的标准，主要体现在以下几个方面。

1.苏南地区经济发达，收入水平高，当地移民对补偿期望值较高

苏南地区经济发达，2012年人均GDP为101370元，而全国2012年人均GDP仅为38459.57元，苏南地区人均GDP远超全国平均水平。2012年苏南地区城镇居民人均可支配收入为35827元，农村居民人均纯收入为17160元；同期我国城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别为24565元和7917元。苏南地区城镇和农村居民可支配收入同样远超全国平均水平，当地移民对征地补偿期望值也较高。

2.苏南地区征地补偿标准高于国家规定的标准

（1）江苏省规定的补偿标准高于国家规定的16倍标准。《条例》第二十二条规定，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。苏南地区农作物亩产值较高，2009年，走马塘拓浚延伸工程（以下简称走马塘工程）征地，当地耕地亩产值为2000元／亩，则征收每亩耕地所需土地补偿费和安置补助费为3.2万元。2011年，在七浦塘拓浚整治工程征地过程中，耕地被征收前三年平均年产值为2500元／亩进行计算，则所需土地补偿费和安置补助费合计约4万元／亩。

苏南地区执行江苏省相关规定。按照《江苏省政府关于调整征地补偿标准的通知》（苏政发〔2011〕40号）（以下简称40号令）的规定，征收农用地的土地补偿费最低标准，一、二、三、四类地区分别为每亩24000元、21000元、18000元、16000元；安置补助费最低标准，一、二、三、四类地区分别为每人26000元、23000元、17000元、14000元。苏南地区属于一类地区，若按照每亩耕地安置1个农业人口计算，所需土地补偿费和安置补助费约为5万元／亩。而实际上，苏南地区耕地资源稀缺，有的地区人均耕地面积甚至不足0.3亩，征收每亩耕地所需土地补偿费和安置补助费远超过5万元。

（2）江苏省规定的补偿范围大于国家规定的补偿范围。国家《条例》规定土地征收的补偿费和安置补助费仅针对耕地而言，而江苏省40号令规定的征收补偿范围为农用地，包括耕地、园林、林地、牧草地、其他农用地等，与国家相比，范围更为广泛。

由以上两方面可见，苏南地区征地补偿标准远高于国家标准。

3.苏南地区移民安置小区建设标准高

苏南地区城镇化水平高，安置小区的建设标准基本参照城镇商品住房的建设标准，一方面小区房屋结构主要为钢筋混凝土结构，而传统的移民安置区建设结构多为砖混结构。另一方面，小区内外部配套设施齐全，远超过传统安置小区的三通一平（水通、电通、路通和场地平整），内部设施包括地下车库、小区交通道路、供水管网、排水管网、天然气管网、电视电话通信设施、供变电设施、公共照明设施、绿化工程和公共设施等；外部配套项目包括自来水主管道、高压电供电线路、通信线路、交通道路、排水排污管网等。据此两方面导致安置小区的建设成本远高于传统的移民安置小区建设成本，达到3000元／m2左右。

4.苏南地区采取进社保的生产安置方式，生产安置投入资金量大

《条例》中规定“对农村移民安置进行规划，应当坚持以农业生产安置为主，遵循因地制宜、有利生产、方便生活、保护生态的原则，合理规划农村移民安置点。”但苏南地区人地矛盾尖锐，不适应农业生产安置的方式，大多采用进社保生产安置的方式，由此导致生产安置成本较高。根据苏南地区社会保障的有关规定，苏南地区被征地移民社会保障资金约4万元／人，每亩约安置1.5个人，合每亩6万元左右，因此，将被征地农民纳入城乡社会保障体系，需要当地政府贴补大量的安置补偿资金，生产安置补偿标准较高。

基于以上分析，苏南地区水利工程补偿标准远高于国家规定的标准。

1.1.3　苏南地区水利工程征地移民的监督机制不完善

1.内部监督执行力度不够

苏南地区水利工程征地移民内部监督中：①主要是当地政府执行监督管理职能，未设置独立的监督机构，对监督人员的作用也不够重视，监督力度不够；②国家大中型水利工程建设项目较少，政府部门对水利专项移民安置业务不熟悉，相应的监督管理力度较低；③地方政府既是征地移民管理的实施机构，又是征地移民的监督部门，有失公正性，容易造成内部管理疏漏，影响监督结果的可信度。

2.外部监督机构不健全

根据《条例》规定，国家对移民安置实行全过程监督，对征地补偿和移民安置资金的使用和管理实行稽察制度，对拨付、使用和管理征地补偿和移民安置资金的有关地方人民政府及其相关部门的负责人依法实行任期经济责任审计。同时，《条例》还规定，国家对移民安置实行全过程监督评估，签订移民安置协议的地方人民政府和项目法人应当采取招标的方式，共同委托有移民安置监督评估专业技术能力的单位对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用情况以及移民生活水平的恢复情况进行监督评估。

苏南地区水利工程征地移民外部监督主要是同级部门之间的监督管理，如由地方审计局、财政局对地方水利局进行监督，由于地方水利工程征地移民的投资大多由地方政府出资，对于征地补偿和移民安置资金的拨付和使用，上级审计、纪检、稽查等部门的监督管理相对较弱，容易引发地方水利工程征地移民实施过程中不合理现象的发生。此外，尚未引入移民监理和监测评估机构作为独立的第三方监督评估机构履行外部监督职能，难以在征地移民管理实施的过程中及时发现问题，缺乏对移民搬迁安置的后续生产和生活的监督和关注，容易造成移民安置后的遗留问题，给社会和谐与稳定带来风险。

3.移民实施过程中参与及申诉渠道不够畅通，参与制度执行不到位

现行国家水利工程征地移民过程中彻底贯彻执行公示制度、民众参与制度，将核定的实物量、补偿标准、补偿资金以及实际兑付使用的结果张榜公示，将资产评估结果反馈给移民逐户进行核实，充分反映了移民的意见，有力地减少了征地移民过程中的矛盾，保障了征地移民工作的顺利进行。

苏南地区水利工程征地移民管理实施过程中虽然颁布了一些信息公开和公示制度，对征收农村集体土地的实物量、房屋及附属物设施、企业房屋和设备搬迁等相关信息进行公开，这体现出地方政府对水利工程征地移民的社会监督给予了一定的重视。然而，在实际操作过程中，由于参与及申诉渠道不够通畅，参与制度执行不到位，移民无法积极参与到社会监督中，降低了社会监督的效果，导致移民诉求不能得到有效沟通和处理，容易造成移民情绪不稳，甚至出现个别过激行为。

由此可见，苏南地区水利工程征地移民的监督机制并不完善，需要加强和改进。

综上所述，国家和地方水利工程征地移民的管理和实施，在管理体制、资金管理和监督机制等方面具有差异性，有必要对这三个方面进行全面研究，构建适宜苏南地区水利工程征地移民的管理模式，为苏南地区水利工程征地移民管理实施的顺利进行提供理论和实践指导，同时为促进其他地区水利工程征地移民的有效实施提供借鉴。