关于黑龙江松花江嫩江干流灾后重建的调研报告

陈雷

（2013年11月）

2013年汛期，我国东北地区发生了严重的洪涝灾害，黑龙江、松花江、嫩江发生流域性大洪水。在党中央、国务院坚强领导和地方党委、政府正确指挥下，依靠现有的防洪基础设施和科学调度，广大军民全力奋战，夺取了抗洪斗争的全面胜利。但由于本次洪水量级大、水位高、历时长、影响范围广，仍然造成重大经济损失，水利等基础设施损毁严重。2013年9月3—5日，我赴黑龙江省同江、抚远、萝北、佳木斯等地，检查黑龙江、松花江防汛抗洪工作，研究灾后重建和三江治理问题。11月4—5日，又陪同李克强总理赴黑龙江省考察灾后重建和水毁工程修复等工作。从调研情况看，三江流域治理严重滞后，防洪安全问题突出，加快黑龙江省、吉林省和内蒙古自治区水毁工程修复，进一步完善黑龙江、松花江、嫩江流域防洪减灾体系十分紧迫。

一、洪水及灾害情况

2013年汛期，黑龙江和松花江流域累计降雨量较常年偏多3～4成，分别为1961年以来的第1位和第2位。受持续降雨影响，黑龙江发生1984年以来最大流域性大洪水，其下游同江以下江段发生超100年一遇特大洪水；松花江发生1998年以来流域性最大洪水，嫩江上游发生超50年一遇大洪水。黑龙江、松花江、嫩江长时间维持高水位，超过警戒水位河段长达3200多公里。松花江、嫩江干流超警戒水位历时46天，黑龙江干流超警戒水位历时58天。嫩江干流嫩江县江段，黑龙江干流黑河市江段、同江至抚远江段水位超历史最高水位，抚远站超历史最高水位达1.55米。

在抗御三江并发的流域性大洪水中，现有防洪工程，特别是1998年以来建设的水利工程发挥了重要作用。尼尔基水库充分发挥了科学调蓄洪水的作用，削减洪峰流量达41%；江河堤防有效保证了沿江重要城市、重要工业区和粮食主产区的防洪安全。但本次洪水仍然造成了重大洪涝灾害损失，据黑龙江省灾情评估统计，洪涝灾害共造成黑龙江省126个县（市、区、农林场）916个乡（镇）受灾，受灾人口541.59万人，紧急转移人口37.69万人，损毁房屋7.39万间，农作物受灾面积3981万亩。

这次洪水造成的水利工程损毁也十分严重。损毁最为严重的黑龙江干流堤防，出现90处堤防险情，出险长度达196公里，占现有堤防的31%，其中萝北县柴宝段、二九○农场段、同江市八岔乡段出现3处大的溃口，同抚江段下游堤防、抚远县通乌大堤大部分漫堤，长时间淹没在洪水之中。松花江、嫩江干流堤防多处发生较为严重的险情，松花江干流堤防出险92处，长度达154公里，嫩江干流堤防出险103处，长度达112公里。

二、洪水暴露出的突出问题

本次流域性大洪水充分暴露出黑龙江、松花江、嫩江治理严重滞后，干流堤防防洪能力低、蓄滞洪区建设滞后、河道行洪不畅等问题突出，与振兴东北老工业基地的国家战略部署、保障国家粮食安全的总体布局、维护国土安全的迫切要求不相适应，已成为我国大江大河治理的薄弱环节。

第一，流域堤防防洪能力低。黑龙江干流堤防始建于上世纪60年代，1984年大水后陆续进行了续建和加固。这些堤防大部分为地方政府和农垦单位自行建设，堤防建设标准低，基础较差，多为沙基沙堤，堤身单薄，一直未进行过系统性治理。1998年大水后，国家安排部分资金开展了黑龙江干流治理。由于长期以来投入少，除黑河、嘉荫等城市段堤防防洪标准为50年一遇外，黑龙江干流其余堤防防洪标准大多不足20年一遇，干流防洪能力极为薄弱。松花江、嫩江干流堤防始建于上世纪50年代。1998年大水后，按照突出重点、分步实施的原则，先后对哈尔滨、长春、齐齐哈尔、大庆、佳木斯、吉林、松原等防洪重点城市和部分县场重点河段进行了治理。总体上看，沿江重点防洪城市防洪标准基本达到100～200年一遇，防洪安全基本得到保障，但县乡段堤防建设普遍不达标，部分县场段堤防防洪标准仍不足20年一遇。

第二，蓄滞洪区建设滞后。胖头泡、月亮泡2处蓄滞洪区是松花江流域防洪工程体系的重要组成部分，与白山、丰满、尼尔基水库及沿江堤防工程共同承担哈尔滨市城市防洪任务，可使哈尔滨市防洪标准提高到200年一遇。胖头泡蓄滞洪区面积1994平方公里，区内人口17万人，蓄滞洪容积45.6亿立方米。月亮泡蓄滞洪区面积686平方公里，区内人口1万人，蓄滞洪容积21.9亿立方米。两处蓄滞洪区虽已纳入国家蓄滞洪区名录，但长期以来没有作为建设重点，仅开展了部分应急工程建设。胖头泡蓄滞洪区现有围堤81.3公里，均不达标，进出水口门无闸控制；月亮泡蓄滞洪区现有围堤160公里，已达标24公里，仅占15%。同时，蓄滞洪区内安全台、安全区、安全撤退道路等安全设施建设不健全，预警预报系统缺乏，无法有效运用，急需加快建设。

第三，嫩江松花江河道行洪不畅。嫩江、松花江河道内存在大量围堤、套堤等违章建筑，严重缩减了行洪断面；河道内滩地大量种植玉米等高秆作物，行洪时阻水严重；由于多年未发生大洪水，部分江段河道萎缩、滩地淤积抬高，泄洪能力明显下降。在本次大洪水中，虽经尼尔基水库拦洪调蓄，河道内洪峰流量明显削减，但松花江、嫩江一些堤段同流量水位仍然明显偏高，据分析，嫩江干流尼尔基以下河段同流量级水位偏高0.1～0.6米，江桥、肇源等河段10年一遇左右洪水流量，其水位超过20年一遇，大大增加了防洪压力。松花江、嫩江干流清障势在必行。

第四，“关门淹”问题严重。堤防保护区内的松嫩平原、三江平原地势低平，本次大洪水暴露出穿堤泵站、涵闸等排水设施不配套，涝区排涝工程体系不完善，排涝能力低，干流长时间高水位造成较大范围的“关门淹”。据统计，黑龙江省农田受涝面积高达3000多万亩，占全省耕地总面积的15%以上。

此外，黑龙江、嫩江、松花江水文监测站点数量不足、站间距离过长、应急监测和通讯保障能力低，部分受洪水威胁的县和重要城镇没有水文站点，特别是黑龙江干流水文站点更少，给洪水预测预报和防汛抢险造成困难。

三、加快三江流域灾后恢复重建

黑龙江、松花江、嫩江流域是国家重要的商品粮生产基地、能源生产基地、老工业基地和重要生态屏障，也是“两大平原”现代农业综合配套改革试验区的主体区。加快三江治理工程建设，从根本上增强流域防洪排涝综合减灾能力，对促进流域各地经济社会持续健康发展，保障国家防洪安全、粮食安全、生态安全、国土安全具有重大意义。同时还要看到，在当前我国经济形势错综复杂、下行压力和诸多风险依然存在的背景下，加快推进三江治理工程建设，可以发挥重大水利工程投资规模大、产业链条长的优势，有利于增加有效投资需求、带动相关产业发展，对稳增长、促改革、调结构、惠民生具有重要作用。

三江治理是一项系统工程，要坚持以下原则。一要坚持科学规划、统筹兼顾。正确处理区域防洪排涝与水资源综合开发和生态环境保护的关系，正确处理上下游、左右岸、干支流、各省区之间的关系，科学安排堤防加固、河道清淤疏浚、蓄滞洪区、排涝、湿地保护等各项工程建设。二要坚持尊重规律、人水和谐。在加快防洪工程建设的同时，要尊重和顺应自然规律，规范人类活动，严防侵占行蓄洪空间，确保行洪通道畅通，维护河湖健康生命。三要坚持建管并重、长效运行。进一步深化水利工程建设和管理体制改革，充分发挥建筑市场功能，选择最优秀的施工队伍，同时，协调好工程建设与建后管护，落实工程管护主体、责任、经费，保障工程良性运行和效益充分发挥。

要重点实施以下建设任务。

第一，着力推进干流堤防工程建设。黑龙江干流堤防应进行全面系统治理，按照有关规划及规程规范要求进行达标建设。松花江、嫩江干流堤防建设要在现有基础上，按照《松花江流域防洪规划》确定的标准，对险工险段和未达标堤段进行达标建设，同时将支流回水堤纳入治理范围，形成堤防封闭圈。堤防建设中要统筹考虑排涝需求，根据自排与强排的需要，合理布设穿堤泵站、涵闸，与灌区建设的排水体系有机结合。保护区农田应结合灌区建设、小型农田水利等项目完善灌溉排水体系。黑龙江、松花江、嫩江干流沙基沙堤多，河面宽阔、风大浪高，发生洪水时高水位持续时间长，要因地制宜采取防渗、防冲和防风浪措施，对摆动剧烈、塌岸严重的河段加强控导工程建设。

第二，着力加强蓄滞洪区建设。将胖头泡、月亮泡蓄滞洪区作为提高松花江干流防洪能力的重要措施加快建设，根据国务院批复的《松花江流域防洪规划》和《全国蓄滞洪区建设与管理规划》，加高加固蓄滞洪区围堤，建设分洪退水口门、撤退道路、预警预报系统等设施，科学规划建设安全区，保障区域内群众避险和安全转移，及时分蓄洪水。要加强蓄滞洪区管理，规范区内土地利用，控制人口增长，建设项目必须符合防洪要求。黑龙江、吉林两省分别编制完成了胖头泡、月亮泡蓄滞洪区建设可行性研究报告，水利部已组织进行了技术审查，下一步要抓紧修改完善。

第三，着力抓好河道清障和中小河流治理。加强河道管理，对严重阻水的河段，要下决心进行清障，按照“谁设障，谁清除”的原则，落实地方政府的清障责任。对于泄洪能力明显不足的河段，要结合河势控导工程，采取适当切滩、扩挖河道等开展清淤疏浚，以保障河道行洪畅通，清淤疏浚纳入干流堤防工程一并建设。开展松花江、嫩江河道地形测量，进一步复核河道行洪能力。流域内主要支流和中小河流治理，要按照国务院批准的《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》，加快组织实施。

第四，着力加快水毁修复和水文设施建设。黑龙江、松花江、嫩江干流堤防损毁严重，被淹地区的农村饮水安全工程和农田水利设施也遭受严重损毁，水毁修复任务重、时间紧。要突出重点，优先对黑龙江干流溃口段堤防和水毁严重的堤段进行修复，同时做好度汛预案，确保防凌安全和2014年汛期度汛安全，为尽快恢复灾区生产生活秩序和春耕生产创造条件。堵口等重点堤段的水毁修复，要按照达标要求一次建成，抓紧完成黑龙江二九○农场段、萝北县柴宝段、同江市八岔乡段等3处溃口段堵口复堤。尽快完成水毁农村饮水安全工程和农田水利设施水毁修复，力争2014年汛前完成黑龙江、松花江、嫩江干流水毁严重堤段的修复。尽快完善三江流域尤其是黑龙江界河水文监测站网，加强水文测报等基础设施建设，提高水文预警预报能力和水平。

四、有关建议

第一，加快三江治理前期工作。黑龙江、松花江、嫩江为大江大河，干流防洪工程建设目标任务十分明确，建议三条江河、两个蓄滞洪区分别直接编制可行性研究报告，由中央审批立项。黑龙江、吉林、内蒙古三省区已基本完成松花江、嫩江治理可行性研究报告编制工作，黑龙江干流治理也有一定的前期工作基础，下一步要抓紧编制黑龙江干流治理可行性研究报告，尽快修改完善松花江可行性研究报告和嫩江治理可行性研究报告。建议国务院有关部门本着特事特办、急事急办的原则，在项目立项审批、土地预审、环境影响评价等方面给予全力支持。

第二，加大中央资金支持力度。三江治理共分5个单项工程，即黑龙江干流治理工程、松花江干流治理工程、嫩江干流治理工程和胖头泡蓄滞洪区建设、月亮泡蓄滞洪区建设，估算投资282亿元。为加快工程建设，建议适度提高中央投资比例。黑龙江、松花江、嫩江治理工程以及胖头泡蓄滞洪区、月亮泡蓄滞洪区建设，中央按80%安排投资。水文基础设施建设按现有渠道安排。

第三，积极落实地方配套资金。在中央加大投入的同时，地方也要多渠道筹集建设资金，把三江治理作为资金安排的重点，集中力量用3～5年左右时间完成治理任务。对于水毁工程修复，建议有关省区根据发展改革委、水利部《关于中央水利投资向修复水毁水利工程倾斜的通知》和财政部《关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知》精神，统筹使用中央已安排的存量资金，用于水毁修复。