水管单位财务运行状况及维修养护经费使用管理调研报告

水利部财务司调研组

（2013年11月）

为了解基层水管单位财务运行状况及维修养护经费管理使用情况，帮助基层单位查找问题，解决困难，水利部财务司结合党的群众路线教育实践活动，于2013年10月9日—11月5日组织开展了水管单位财务运行状况及维修养护经费管理使用情况调研。调研工作采取与财务检查相结合的方式，在检查发现问题的基础上，通过调研查找原因，提出有针对性的政策建议。

一、调研单位基本情况

此次调研单位包括淮河水利委员会沂沭泗水利管理局、黄河水利委员会河南濮阳黄河河务局、黄河水利委员会山东菏泽黄河河务局、海河水利委员会漳卫南运河管理局所属55家水管单位及所属12家维修养护公司，调研单位数占水利部水管单位总数的41%。55家水管单位2012年总收入54498.03万元，其中维修养护经费总额为20003.24万元，占水利部维修养护总额的28.24%。12家维修养护公司2012年收入20679万元，其中水利工程维修养护经费17679.58万元，占85.40%。支出20148.62万元，其中人工费用4836.31万元，占24.00%；材料费支出6014.16万元，占29.85%；机械使用费2185.67万元，占10.85%；管理费用1871.37万元，占9.29%；工程外包及其他费用5241.11万元，占6.01%。

二、水管体制改革取得的成效

水管体制改革以来，各流域机构基本完成了体制和机制转变，为水利事业的发展注入了新的生机和活力，取得了明显成效。

（一）理顺了管理体制，建立了配套的运行机制

通过改革，初步实现了管理单位和维修养护单位、其他企业的人员、机构和财产的分离，建立了权责相对明确的管理体制。按照适应社会主义市场经济体制要求，以管理科学、运作规范为目标建立起新的运行机制。

（二）畅通了工程管理和维修养护经费来源渠道

改革后，水管单位的纯公益性事业单位性质得到体现，管理单位人员经费有了大幅提高。在职事业人员基本支出从2006年人均每年2.56万元提高到了2013年的4.07万元，参公在职人员经费基本得到了保障。维修养护经费从无到有，并稳步增长，过去长期制约水利工程管理发展的经费问题得到解决。

（三）维修养护初步实现了专业运作

流域机构设立了专门的维修养护公司，工程维修养护从行政指令变为合同管理。维修养护公司通过完善内部管理制度，降低维修养护成本，提高养护效果，初步实现了专业的运作。

（四）保障了工程安全，改善工程面貌

通过持续稳定的财政资金投入，逐步解决了直管工程老化失修、效益衰减等问题，有效地增强了工程强度，确保了工程安全完整，水利工程面貌也得到了明显的改观。

（五）建立了较为完善的制度支撑体系

流域机构相继建立了一套与新体制相配套的制度办法，对工程管理和维修养护责任主体进行了界定，对项目管理、合同签订、质量控制、竣工验收、经费管理、标准体系等各个环节进行了规范。

三、存在的问题及原因分析

通过调研了解到，部分水管单位在运行和管理过程中仍存在一些不容忽视的问题。如个别水管单位通过签订租赁费、劳务费合同，向养护公司收取相应费用或向企业借款；事业人员在养护企业任职和取酬；超出维修养护经费使用范围，安排了应由基建投资和特大防汛费解决的项目，或用于提高原设计标准工程维修项目；未按预算和实施方案批复的工程量执行；同时，存在部分施工、监理资料不实，合同管理不规范等问题。针对上述问题，我们认真进行了梳理和剖析，这些问题既有单位内部管理制度不健全、措施不到位的原因，也有以下体制机制方面的原因。

（一）水管单位基本支出缺口较大，且自身创收能力差

水管单位多数是参公和事业混编单位。近几年，水管单位逐步落实了参公人员规范津贴补贴政策，但社会保险、医疗、抚恤金以及一些保留的改革性津补贴尚未足额纳入财政保障。同时，为稳定职工队伍，大部分单位对事业身份人员，参照地方事业单位津贴补贴政策或本单位参公人员规范津贴补贴政策执行，提高了支出水平，形成较大的基本支出资金缺口。按照水管体制改革政策中“由财政全额拨款的纯公益性水管单位不得从事经营性活动”的要求，水管单位创收能力逐步削弱，在财政拨款无法满足实际需求的情况下，弥补缺口主要通过与养护企业及其他内部单位的经济往来组织劳务收入、资产租赁收入等。

（二）“管养分离”不彻底

从调研情况看，大部分水管单位与养护公司呈现逐步一体化趋势，管养职责不清晰，养护公司未能真正成为独立市场主体。一些养护公司法人代表由水管单位或上级主管单位人员兼任，养护公司人员、业务实际由水管单位或上级主管单位管理。同时，养护公司在职职工的工资待遇、级别职称等实质上仍按照事业单位管理。养护公司职工退休后，待遇仍参照水管单位同等人员标准执行，社保统筹与事业身份同等人员标准差额部分由养护公司负担。另外，还存在个别养护公司职工到水管单位退休的现象。个别职工主观思想上仍认为自己是管理者，不愿从事工程维修养护施工等重体力劳动工作，造成个别维修养护项目转分包的情况。

（三）养护公司缺乏政策支持，自身发展能力较差

水利工程管理体制改革时，划拨给养护公司的资产主要为养护管理房和一些工器具，目前这些工器具基本已达报废年限。维修养护公司组建近十年来，一直缺乏专业设备和基础设施改造方面的专项资金投入，也不能使用养护经费进行大型设备购置和基础设施改造，加上改革时分流的大多数职工年纪较大，学历层次较低，且受制于现行体制机制，难以吸引人才，养护企业整体状况日趋恶化，在市场竞争环境下缺乏独立的生存发展能力。

（四）维修养护管理方式与实际情况脱节

目前，水管单位在维修养护经费预算申请、实施方案编制、项目考核等方面，始终是将养护公司作为直属单位来对待，以维修养护《定额标准》为主要依据，要求养护公司必须严格按照定额中基本固定的量价来编制与执行，这与实际情况已完全不相适应。一方面《水利工程维修养护定额标准》是10年前制定的，水管体制改革以来，市场环境、施工方式发生了很大变化，人工费、材料费、机械费的价格持续上涨（部分取费标准变化见表1），而定额中的取费标准一直未作调整，按定额费用标准，不可能完成定额规定的工程量，客观上造成了实际养护工程量与定额工程量不一致；另一方面由于定额标准工程量是按照历史年份平均值确定的，相对固定，而实际执行工程量因需求不同而上下变化，造成大部分单位实际完成工程量与预算和实施方案编制的工作量不一致。

（五）管理制度有待完善

维修养护经费专项工程与超常洪水造成的较大工程抢险、水毁工程修复及其他专项费用的界限没有明细规定，维修养护经费在实际使用中与基本建设或防汛费安排的水毁修复项目之间存在交叉情况。

四、建议

解决上述问题，一方面需要进一步完善制度，加强管理，更重要的是要着力完善体制机制，改进政策设计，建立维修养护经费规范使用管理的长效机制。为此，提出以下建议：

（一）进一步提高水管单位基本支出财政保障水平

积极研究政策，加大与财政部门沟通，在前期水管单位经费大幅提高的基础上，进一步加大基本支出财政保障水平，让各水管单位的职责真正回归到水管体制改革的初衷，纯公益性水管单位基本支出由财政负担，不得从事经营活动；准公益性水管单位在核定的财政资金到位情况下，经营项目分离脱钩，真正做到事企分开。

（二）深化水管体制改革，实现“管养”彻底分离

在事业单位分类改革中，结合各流域水利工程管理工作实际，明确水管单位公益属性和职责定位，改变当前水管单位人员身份混编、管养责权不清的状况。改革完善养护公司人员配置、流动、薪酬等制度，提高效率，控制成本，激发活力，进一步支持维修养护企业独立运行和加强积累。

（三）加大对养护公司支持，逐步提升市场竞争能力

积极争取国家政策支持，为养护公司补充、更新必要的专业机械设备；鼓励养护企业引进专业经营管理和技术人员，加大培训力度，改善人员年龄、学历和技术结构，增强养护公司参与市场竞争的软实力；引导养护公司与系统内其他有资质的施工企业进行重组、整合，提升市场竞争力和影响力。

（四）探索改进水利工程维修养护管理方式

逐步推行水管单位维修养护政府购买服务的方式，根据工程维修养护实际需求，编制堤防、控导、水闸、泵站、水库等不同水利工程维修养护技术质量标准，水管单位据此与养护企业签订合同，养护企业通过收费服务保证工程设施达到相应标准，并定期接受水管单位检查考核。建议各流域机构选取若干水管单位开展试点，取得经验后逐步推广。

调研组成员：吴文庆 裴宏志 周明勤 张永杰 张 程杨建桥 刘澄洁 聂 勇 李家祥 乔淙溪盖志杰 孙 伟 许学强 姜福森 许佳元郁建国