第一篇　抗旱管理体制机制

第一章　抗旱管理体制机制现状

抗旱工作涉及农林牧渔业、工业、航运、水力发电、城乡供水、生态环境等多个方面，涉及流域的上下游、左右岸及不同地区之间、流域之间的多种关系，是一项系统性、社会性、政策性极强的工作，反应迅速、运转高效的抗旱管理体制和机制是应对日益严峻的干旱缺水形势的必要手段。本章重点分析我国历史旱灾概况及发展趋势，并根据《全国抗旱规划》和近年来国家出台的一系列政策措施，提出未来一段时间抗旱工作的总体目标和主要任务，为设计完善我国抗旱管理体制机制提供参考；结合实地调研和书面调研，全面梳理我国抗旱管理体制机制现状，为管理体制机制的适应性分析提供支撑。

一、旱灾和抗旱工作概况

（一）旱灾概况及发展趋势分析

我国位于亚欧大陆的东南部，东部和南部濒临太平洋，西北深入亚欧大陆腹地，国土面积辽阔，地势西高东低，呈三级阶梯分布，地形十分复杂。由于不同年份的季风、台风进退时间、强度和影响范围不同，降水在年内和年际间的时空分布差异很大，呈现总体上东南多雨、西北干旱的格局。自东南向西北依次形成湿润、半湿润、半干旱、干旱地区，其中干旱、半干旱地区面积约占全国的60%。

特殊的自然地理和气候条件决定了我国是一个干旱灾害频发的国家。我国最早的旱灾记录见诸于商代的甲骨文，当时就有“人相食”的描述。自公元前206—1949年的2155年中，共发生旱灾1056次，平均每两年就发生一次。历史重旱和极旱时有发生。在1489—1948年的460年中，旱灾范围超10省（自治区、直辖市）有35年，其中1528—1529年、1637—1646年、1874—1879年、1899—1900年、1928—1930年、1941—1943年为历史重旱和极旱年段。1637—1646年（明崇祯十年至清顺治三年）的极端干旱事件，始于陕西北部，于1638年向南扩大到安徽、江苏等省，终于湖南，旱灾遍及全国20多个省区，受灾人口波及中国一半以上人口，最终导致了经济全面崩溃，引发社会动荡。

新中国成立以来，党和政府高度重视抗旱工作，组织实施了大规模的抗旱基础设施建设，使我国抗御干旱灾害的能力有了大幅度提高，但从保障经济社会稳定发展的实际需求来看，我国抗旱减灾体系建设仍严重滞后，表现在干旱灾害频发、旱灾损失严重、社会影响重大等方面，例如1959—1961年、1972年、1978年、1997年、2000—2001年、2006年、2009年、2010年、2011年大旱等。其中1959—1961年、2000—2001年发生的全国性干旱，受旱范围波及全国东北地区、黄淮海地区、长江中下游地区、华南地区、西南地区和西北地区等6大区域近20个省区，尤以1959—1961年特大旱灾造成的损失和影响最为严重，其程度与历史重旱相当。1972年干旱范围涉及海河、黄河、松辽流域。1978年干旱区域为长江中下游和淮河流域。1997年黄河流域干旱。2006年川渝大旱。2009年黄淮海冬麦区发生冬春旱，东北部分地区夏伏旱。2010年西南五省（自治区、直辖市）大旱。2011年北方冬麦区、长江中下游及西南地区先后发生了严重干旱。

分析20世纪50年代以来的历史旱灾资料，可以看出我国干旱灾害呈现以下演变趋势。

（1）发生频次高，且呈增长趋势。从农业因旱粮食损失、农业抗旱能力和水利工程建设情况三方面考虑，采用一个主要指标“农业因旱粮食损失率”和两个参考指标“年均农业成灾比”和“区域人均供水能力”，将农业旱灾等级分为轻度旱灾、中度旱灾、严重旱灾和特大旱灾4个等级。

以1950—2007年资料进行分析，全国发生严重、特大旱灾的年份为22年，发生频次为37.9%，其中1990—2007年期间，发生严重、特大旱灾年份为9年，发生频次为50%，平均每两年全国就要发生一次严重、特大旱灾，旱灾发生频次呈现明显增长趋势，见表1－1。

根据上述各大区1950—1989年和1990—2007年两个时期旱灾发生的频次变化分析，除长江中下游地区外，1990—2007年期间各大区旱灾发生频次高于1950—1989年间旱灾发生频次。北方地区旱灾发生频次和增幅都远大于南方地区。

（2）分布范围广，受旱率和成灾率逐年上升。我国旱灾发生地域十分广泛，往往连片发生，甚至南方和北方同时受旱或先后受旱。如2000年旱灾涉及南方和北方近20个省（自治区、直辖市），2007年旱灾涉及东北、西北、华北以及长江中下游等区域的22个省（自治区、直辖市），2010年旱灾涉及西南五省（自治区、直辖市）。

由于各地农业种植结构调整和农作物单产逐步提高，对农业灌溉保障率提出了更高的要求，而城市生活和工业用水对农业用水的挤占，导致农业用水占全社会用水总量的比例趋于下降，进一步降低了农业灌溉保障率。在上述两方面的因素共同作用下，我国农业受旱率、成灾率呈明显上升趋势，如图1－1所示。

（3）季节性特征明显，连季连年干旱现象更加突出。我国易发生春旱、春夏连旱、夏旱和夏秋连旱。其中春旱、春夏连旱主要分布在北方地区，易旱季节为春旱、春夏连旱的县区在北方地区分布比例达到68%和76%；夏旱和夏秋连旱主要分布在南方地区，分布比例达到63%和84%。

近年来，我国干旱灾害还呈现持续时间长、连季甚至连年干旱突出的趋势。如2000—2001年连续两年发生全国性大旱、2006年川渝特大干旱为夏秋冬春四季连旱、2008年10月至2009年2月北方冬麦区冬春连旱、2009年9月至2010年5月西南五省（自治区、直辖市）大旱，均造成重大影响和损失。

（4）对经济社会发展和生态环境的影响加剧。近年来，我国旱灾影响已由农业扩展到人饮、工业、城市、生态等领域，对城乡饮水安全、经济社会发展以及生态环境造成严重威胁。

1）农牧业生产和粮食安全受旱灾威胁严重。干旱灾害是对我国农牧业生产危害最大的自然灾害。1990—2013年，全国年均因旱损失粮食约2687万t，年均因旱粮食损失率为5.4%。2000年和2001年因旱粮食损失最为严重，损失约600亿kg，损失率为12.7%。牧区草场多年平均受旱面积10亿亩，平均受旱率为18.8%，其中，2000年以后平均受旱面积达12.61亿亩。

2）农村因旱人畜临时饮水困难突出。1990—2013年，全国农村年均因旱饮水困难人口数达2719万人，占同期年均乡村人口总数的3.4%；平均因旱饮水困难大牲畜为2044万头，占同期年均大牲畜总数的12.5%。2000年后，年均因旱饮水困难人口和牲畜的占全国比例居高不下，其中内蒙古、新疆、甘肃、四川、贵州、云南等省（自治区）因旱饮水困难人口占该省（自治区）同期乡村总人数的比例均大于10%，因旱饮水困难牲畜占该省（自治区）同期牲畜总数的比例均大于20%。

3）干旱造成部分城市缺水状况加剧。20世纪70年代以来，全国缺水城市数量明显增加。655个城市中，共有404个城市曾经发生过缺水，占城市总数的61.7%。从城市发生缺水事件的频次变化看，20世纪70年代前，城市缺水事件只在少数城市个别年份发生，20世纪70年代后，特别是20世纪80年代以来，城市发生缺水事件的频次有明显增大。据不完全统计，20世纪70—80年代，有16个地级以上城市共发生32次缺水事件；80—90年代，有45个地级以上城市共发生135次缺水事件；进入21世纪以来，已经有82个地级以上城市、93个县级城市发生过缺水事件，累计发生次数达到782次。

4）旱灾造成的经济损失不断增加。旱灾造成的经济损失涉及粮食生产、经济作物和林牧渔业以及城市工业、水电和航运等多个方面。按2000年不变价粗略估算，1990—2008年，全国因旱多年平均年经济损失量约1526亿元，约占同期全国年均GDP的1.47%，因旱造成的经济损失绝对值随着全国经济总量的快速增长呈增加趋势，但因旱造成的经济损失占GDP的比例趋向平稳并略有下降，如图1－2所示。

5）干旱造成部分地区生态环境不断恶化。我国许多地区水资源十分短缺，工农业用水常常挤占生态用水指标，在发生严重干旱时挤占生态用水的现象尤其严重，造成部分河道断流、湖泊萎缩、地下水下降漏斗扩大、湿地面积减小、生物多样性减少、土壤沙化、绿洲萎缩、植被退化甚至死亡，加剧了旱区生态环境的恶化。

（二）抗旱工作目标和主要任务

针对近年来我国干旱灾害频次增加、范围扩大、损失加重的严峻形势，为稳步推进抗旱基础设施和管理体系建设，提高抗御干旱灾害的能力，2011年11月2日温家宝总理主持召开国务院常务会议，审议并通过了《全国抗旱规划》，并要求各级政府和有关部门加强组织领导，结合当地实际制定实施方案，完善投入机制，逐级落实全国抗旱规划确定的抗旱工作目标和任务。

《全国抗旱规划》在全面调查和系统分析我国干旱灾害区域分布和演变趋势的基础上，分析了抗旱工作面临的严峻形势和挑战，总结了多年来抗旱减灾工作的成功经验，结合近年来国家出台的一系列政策措施，从全局和战略的高度，提出了今后一个时期抗旱工作的总体目标和主要任务。

1.总体目标

发生中度干旱（75%来水频率）时，保障城乡居民生活正常用水需求；保障城镇工业正常用水需求；保障灌区农作物生长关键期20～40m3／亩的最基本用水需求；保障非灌区基本口粮田农作物生长关键期20～30m3／亩的最基本用水需求；保障国家级重要自然生态核心保护区的最基本生态用水；保障牧区重点饲草、饲料基地的最基本用水需求。

发生严重干旱时（90%～95%来水频率），保障城镇居民生活正常用水需求、农村居民20～30L／（人·d）的最基本用水需求；保障城镇重点工业企业基本用水需求；保障商品粮基地、基本口粮田和经济作物的作物生长关键期20～30m3／亩的最基本用水需求。

发生特大干旱（97%来水频率）时，保障城镇居民30～40L／（人·d）、农村居民20～30L／（人·d）的最基本用水需求（山丘分散农村居民只解决基本饮用水）；尽可能保障城镇重点工业企业最基本用水需求；保障基本口粮田作物生长关键期20～30m3／亩的最基本用水需求；尽可能保障商品粮基地、主要经济作物的作物生长关键期最基本用水需求。

2.阶段目标

到2015年，以提高严重受旱县、主要受旱县综合抗旱能力为重点，显著改善因旱人畜饮水困难情况。全国年均因旱粮食损失由现状多年平均条件下的390亿kg，降至320亿kg，约占同期年均粮食总产量的6%；年均干旱损失率，由现状多年平均的1.5%，下降至1.1%。

到2020年，严重受旱县、主要受旱县在干旱期间的人饮安全和商品粮基地、基本口粮田的基本用水需求能够得到较高程度保障，一般受旱县的因旱人饮困难情况得到显著改善，全国综合抗旱能力得到明显提高。全国年均因旱粮食损失降至250亿kg，约占同期年均粮食总产量的4.5%；年均干旱损失率下降至0.8%。

3.抗旱工作主要任务

针对当前及未来一个时期面临的严峻旱情形势和抗旱工作目标，我国抗旱工作的主要任务是建立完善全国抗旱减灾工程体系和管理体系，进一步拓展和挖掘水利工程的抗旱能力与功能，建设规模合理、标准适度的抗旱应急备用水源工程，建立健全旱情监测预警和指挥系统、抗旱管理服务体系等，以提升我国抗旱减灾的整体能力和管理水平。全国抗旱减灾体系框架如图1－3所示。

（1）拓展和挖掘水利工程的抗旱功能。全面加强城乡水资源基础设施建设，提升水资源对经济社会发展的保障能力。在保护生态环境的前提下，建设一批大中型骨干水源工程，增强对水资源的调控能力，提高供水安全保障程度，按照“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”的原则建设必要的跨流域和跨区域调水工程，提高缺水地区的水资源承载能力和供水保障能力，逐步完善流域和区域水资源调配体系，尽快完善国家宏观水资源配置格局；充分发挥现有水利工程体系的抗旱功能，采取转换用水对象和用水性质、增加再生水供水量、平时保护好地下水等手段，最大限度挖掘现有水利工程的增供潜力；加强流域和区域水资源配置工程的联合调度和水量统一调度，最大限度增加抗旱供水量。

（2）建立和完善抗旱应急备用水源工程体系。按照轻重缓急，以提高严重受旱县、主要受旱县和一般受旱县区域综合抗旱能力为重点，因地制宜建设各种类型的抗旱应急备用水源工程，包括现有水源工程改扩建，现有水利工程增建抗旱应急引水、提水和输水设施；新建地表水、地下水及其他水源的抗旱应急备用水源工程等。通过应急备用水源工程建设，优化整合各类抗旱资源，科学调度抗旱用水，全面提高抗旱应急供水能力，保障旱期人畜饮水安全，并尽可能减少因旱造成的粮食损失和经济损失。

（3）建设旱情监测预警和指挥系统。建设以土壤墒情监测站网为重点的旱情监测站网，基于旱情综合数据库，结合国家防汛抗旱指挥系统工程的要求，构建旱情监测预警系统平台，实现旱情实时监测、旱情信息服务和旱情分析预测评估，及时有效地进行抗旱预警预报。加强国家防汛抗旱指挥系统工程中抗旱指挥调度系统平台的建设，运用旱情监测预警系统成果，实现抗旱决策和指挥调度。

（4）健全抗旱管理服务体系。建立健全抗旱组织机构体系，加快推进抗旱政策法规体系建设，完善抗旱预案制度，大力加强抗旱减灾基础研究及新技术应用和抗旱宣传培训。结合抗旱减灾需求，以现有县乡两级抗旱服务组织为重点，加大投入，更新设备，进一步提高干旱期间机动送水能力和抗旱浇地能力；结合不同区域情况，建设中央级和省级抗旱物资储备仓库，建立完善全国抗旱物资储备制度。

二、抗旱管理体制机制现状分析

针对我国干旱灾害频繁发生的严峻形势，为了规范抗旱工作，国务院、国家防汛抗旱总指挥部、水利部、财政部、中国气象局等部门先后出台了《中华人民共和国抗旱条例》（以下简称《抗旱条例》）、《特大防汛抗旱补助费使用管理暂行办法》、《抗旱服务组织建设管理办法》、《中央防汛抗旱物资储备管理办法》、《水旱灾害统计报表制度》、《国家防汛抗旱应急预案》、《抗旱预案编制大纲》、《旱情等级标准》、《干旱灾害等级标准》、《气象干旱等级》、《土壤墒情监测规范》等一批法规、规章、制度和标准，使抗旱工作逐步纳入法制化、制度化、规范化的轨道。另外，安徽、重庆、浙江、天津、云南、江西、河南、宁夏、山西、河北、湖北、四川等10多个省（自治区、直辖市）已经完成了《抗旱条例》配套法规的立法工作，出台了省级抗旱条例（防汛抗旱条例）、实施《中华人民共和国抗旱条例》细则或抗旱规定等法规。近年来，颁布出台的有关抗旱法规、规章、制度见表1－2。

经过多年的探索和实践，目前我国已经初步形成了一整套统一指挥、部门联动的抗旱管理体制和工作机制。尤其是2009年2月26日国务院颁布实施了《抗旱条例》，其内容涵盖了从旱灾预防、抗旱减灾到灾后恢复的全过程，明确了各级人民政府、有关部门和社会公众在抗旱工作中的职责和义务，建立了一系列重要的抗旱工作制度和机制，完善了抗旱保障机制，从而将抗旱工作纳入了法制化的轨道。

（一）抗旱管理体制现状

我国抗旱组织机构体系分为中央、流域、地方三个层面，即国家防汛抗旱总指挥部、七大江河及太湖流域防汛抗旱指挥机构和各省（自治区、直辖市）、地（市）、县级防汛抗旱指挥机构，以及各级人民政府有关部门和解放军、武警部队等，如图1－4所示。

1.中央层面

国务院设立国家防汛抗旱总指挥部，负责组织领导全国的抗旱工作，其办事机构国家防汛抗旱总指挥部办公室设在水利部，承担国家防汛抗旱总指挥部的具体工作，其抗旱职责是：

（1）组织、协调、指导、监督全国防汛抗旱工作。

（2）组织协调指导台风、山洪等灾害防御和城市防洪工作。

（3）负责对重要江河湖泊和重要水工程实施防汛抗旱调度和应急水量调度。

（4）编制国家防汛抗旱应急预案并组织实施，组织编制、实施全国大江大河大湖及重要水工程防御洪水方案、洪水调度方案、水量应急调度方案和全国重点干旱地区及重点缺水城市抗旱预案等防汛抗旱专项应急预案。

（5）负责全国洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的洪水影响评价工作，组织协调指导蓄滞洪区安全管理和运用补偿工作。

（6）负责全国汛情、旱情和灾情掌握和发布，指导、监督重点江河防汛演练和抗洪抢险工作。

（7）负责国家防汛抗旱总指挥部各成员单位综合协调工作，组织各成员单位分析会商、研究部署和开展防汛抗旱工作，并向国家防汛抗旱总指挥部提出重要防汛抗旱指挥、调度、决策意见。

（8）负责中央防汛抗旱资金管理工作，指导全国防汛抗旱物资的储备与管理、防汛抗旱机动抢险队和抗旱服务组织的建设与管理。

（9）负责组织实施国家防汛抗旱指挥系统建设，组织开展全国防汛抗旱工作评估工作。

（10）承办国家防汛抗旱总指挥部和水利部领导交办的其他事项。

2.流域层面

七大江河及太湖流域设立流域防汛抗旱总指挥部，其中长江、黄河、淮河、海河、松花江、珠江、太湖流域设立防汛抗旱总指挥部，辽河流域设立防汛抗旱协调领导小组，其办事机构设在流域管理机构。流域防汛抗旱指挥机构负责组织协调所管辖范围内的有关抗旱工作，主要职责是：

（1）了解掌握本流域旱情。

（2）协助指导本流域有关省（自治区、直辖市）的抗旱工作。

（3）组织制定和实施本流域水量调度预案。

（4）制定和实施本流域跨省（自治区、直辖市）水量应急调度实施方案。

（5）负责审查本流域省（自治区、直辖市）级抗旱预案。

3.地方层面

有防汛抗旱任务的县级以上各级地方人民政府设立防汛抗旱指挥部，在上级防汛抗旱指挥部和同级人民政府的领导下，负责组织领导本行政区域的抗旱工作，其办事机构设在同级水行政主管部门。地方各级防汛抗旱指挥机构主要职责是：

（1）贯彻执行并组织制定有关抗旱工作的法规、政策、制度。

（2）及时掌握雨情、水情、旱情、灾情并组织实施抗旱减灾措施。

（3）组织制定并监督实施抗旱预案和水量应急调度方案。

（4）负责抗旱资金的筹措使用以及抗旱物资的储备、调拨和管理。

（5）组织协调有关部门落实抗旱用油、用电等优惠政策。

（6）负责抗旱服务组织建设和管理。

（7）负责抗旱信息系统建设管理。

（8）开展干旱灾后评估和抗旱工作总结。

（9）组织开展抗旱宣传教育和培训。

（10）推广应用抗旱新技术、新产品、新设备。

多年来，各省（自治区、直辖市）按照国家防汛抗旱总指挥部的要求，切实加强组织领导和沟通协调，加强抗旱组织机构建设，进一步理顺抗旱管理体制。甘肃省1995年7月将省防汛和防旱抗旱两个办公室合并为省抗旱防汛指挥部办公室，各市（州）、县（市、区）也都合并抗旱防汛业务和职能，调整防汛抗旱指挥部成员单位，充实了各级防办人员和力量。湖南省防指首次在全国范围内设立副厅级办公室，目前14个市（州）防办有9个升格为副处级，另5个实行主任高配，131个县级防办中72%升格为副科级。安徽省防办2008年由事业单位转为参公事业单位，2009年转成行政机关，2010年升格为副厅级单位，内设抗旱调度处具体负责抗旱管理工作。河南省水利厅积极协调省编办，设立了6名正处级防汛抗旱督察专员，河北、福建、广西、贵州等省（自治区）防汛抗旱督察专员也基本配备到位，实现了有专门人员、专门队伍主抓防汛抗旱督查，加大了对各级各部门防汛抗旱监督检查力度。

4.成员单位

各级防汛抗旱指挥机构主要成员单位包括宣传、发展改革、工业与信息产业、公安、水利、气象、农业、民政、卫生、财政等多个部门，各部门的抗旱职责如下。

（1）宣传部门：负责把握抗旱工作宣传导向，及时协调、指导新闻宣传单位做好抗旱宣传报道工作。

（2）发展改革部门：组织审批抗旱规划，负责抗旱设施、重点工程除险加固建设、计划的协调安排和监督管理。对干旱期间出现的物价异常上涨情况依法进行干预和制止，确保物价稳定。

（3）工业与信息产业部门：负责抗旱期间的通信保障及重要抗旱物资设备的调度协调等工作。

（4）公安部门：负责维护旱区社会治安秩序，依法打击造谣惑众和盗窃、哄抢抗旱物资以及破坏抗旱设施的违法犯罪活动；协助有关部门妥善处置因旱引发的群体性治安事件，维护社会稳定。

（5）民政部门：负责旱灾核查，管理、分配及监督使用救灾款物；组织、指导和做好救灾捐助等工作；组织协调安置旱区受灾群众的基本生活。

（6）财政部门：负责抗旱资金筹措、拨付和监督使用。

（7）住建部门：负责职责范围内受旱城市供水管理工作。

（8）交通、铁道和民航部门：负责抗旱物资及设备等交通运输保障工作。

（9）水利部门：负责拟定水利工作的方针政策、发展战略和中长期规划，组织起草有关法律法规并监督实施，组织编制和实施抗旱规划，统一管理水资源，组织指导抗旱基础设施及水利工程的建设、运行、管理，组织实施江河及重要水利工程的抗旱调度、做好水资源的调配和保护工作，组织、指导和监督节约用水工作，负责监测和收集雨情、水情、水质、墒情、工情等抗旱信息，对水利工程进行灾后检查评估和恢复。

（10）农业部门：负责推广应用耐旱作物品种和旱作农业节水技术，指导旱区调整农业种植结构，负责农用抗旱物资的储备、调剂和管理工作。

（11）商务部门：负责监控旱区重要商品市场运行和供求形势，协调抗旱救灾和灾后恢复重建物资的组织、供应。

（12）卫生部门：负责旱区的疾病预防控制、医疗救护和卫生监督执法工作，检测饮用水水源卫生状况，防止重大传染病疫情发生。

（13）电力部门：负责抗旱用电的供应和调度，执行国家有关抗旱用电优惠政策。

（14）广播电影电视部门：负责组织指导各级电台、电视台开展抗旱宣传报道工作。

（15）气象部门：负责气象监测和预报工作，及时提供气象干旱信息，适时开展人工增雨作业。

（16）部队、武警、人武部门：参加有关抗旱救灾工作。

其他有关部门和单位按照相关职责做好抗旱工作。

5.抗旱工作责任制

抗旱减灾是一项跨部门、跨地区、跨学科的系统工程，需要协调有关部门和组织干部广大群众积极参与。因此，加强抗旱工作的组织领导、形成抗旱合力、以最小的投入取得最好的抗旱效果就显得十分重要。《中华人民共和国抗旱条例》除了在总则中提出“抗旱工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、部门协作、分级负责”，还在相关条款中对各级人民政府、各级水行政主管部门、防汛抗旱指挥机构的其他成员单位、防汛抗旱指挥机构的办事机构职责提出了具体明确的要求。对流域机构的抗旱工作职责也作了明确界定。

目前，我国抗旱工作已经建立了行政首长负责制，明确要求各级政府主要领导对本地抗旱工作负总责。抗旱责任制主要包括：行政首长抗旱负责制、抗旱指挥部门岗位责任制。

（1）行政首长抗旱负责制。各省（自治区、直辖市）、地（市）、县（区）、乡（镇）级政府一般都有一名主要负责人分工抓抗旱工作，并在新闻媒体上进行公示，形成分片包干、一级抓一级、层层抓落实的抗旱工作格局。

为了落实《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国抗旱条例》关于防汛抗旱工作实行各级人民政府行政首长负责制的规定，每年汛前，国家防总、监察部都要将全国大江大河、大型及防洪重点中型水库、主要蓄滞洪区、全国重点防洪城市防汛行政责任人和全国抗旱行政责任人名单予以通报，要求各省（自治区、直辖市）结合本地实际，逐级落实本地区的其他江河、水库、蓄滞洪区、城市等的防汛行政责任人和抗旱行政责任人，并向社会通报，接受社会监督，同时要求各级防汛抗旱行政责任人按照防汛抗旱职责要求，及时上岗到位，熟悉防汛抗旱工程情况，督促落实各项防汛抗旱措施，切实履行防汛抗旱工作职责，对因玩忽职守、工作不力等造成严重损失的防汛抗旱行政责任人，将按照《中华人民共和国防洪法》、《抗旱条例》、《中华人民共和国行政监察法》和《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，依法依纪追究责任。为提高地方行政责任首长的业务技能，国家防总、监察部在公布防汛抗旱责任人名单、强化责任制监督的基础上，连续多年举办行政首长培训班，对防汛抗旱行政责任人进行防汛抗旱业务知识培训。

近年来，各省（自治区、直辖市）严格落实地方行政首长负责制，强化应急值守，勇于接受监督。甘肃、江苏、黑龙江等省将抗旱责任人名单在电视、广播、网络等媒体公示，接受社会和群众监督，形成了比较完备的抗旱减灾工作责任体系；云南、山东等省各级政府主要负责人对辖区内的抗旱工作负总责，将抗旱工作任务纵向落实到市、县、乡镇、村委会、村组，横向落实到各单位各部门，切实做到思想认识到位、责任落实到位、工作措施到位、督促检查到位；安徽省防指每年年初都下发关于做好防汛抗旱准备工作的通知，要求各地全面落实抗旱责任制，开展抗旱监督检查，填写相关责任卡等；湖南省每年汛前，各市（州）政府向省政府递交防汛抗旱责任状，进一步加大抗旱工作责任的落实。

（2）抗旱指挥部门岗位责任制。各级防汛抗旱指挥机构成员单位实行部门分工责任制，建立健全各种岗位责任制，各成员单位有明确的抗旱工作职责和承担的抗旱任务。在发生干旱期间，各相关职能部门分工负责、协同配合，全力投入抗旱工作。

（二）抗旱管理机制现状

抗旱工作包括旱灾预防、抗旱减灾、灾后恢复等不同阶段。本部分通过梳理相关法律政策和典型地区的实地调研资料，逐项分析旱灾预防、抗旱减灾、灾后恢复、督察考核等环节的各项抗旱管理机制现状，为构建抗旱管理体系机制提供依据。

1.旱灾预防

旱灾预防主要包括建立健全抗旱预案制度、抗旱规划制度、抗旱信息管理及报送制度、抗旱经费投入机制、抗旱服务组织建设和扶持机制、抗旱物资储备制度、支持抗旱科技创新机制等方面。

（1）抗旱预案制度。抗旱预案是突发公共事件预案体系的重要组成部分。推行抗旱预案制度是各级政府有计划、有准备地防御干旱灾害，最大限度地减轻干旱灾害对城乡人民生活、生产和生态环境等造成的损失和影响，增强抗旱工作主动性的一项重要举措，是推动抗旱工作规范化、制度化的一项重要内容。

我国自2003年起开展抗旱预案编制工作，几年来水利部先后制定了《抗旱预案编制导则》、《跨流域跨省区（区域）水量应急调度预案编制大纲》等指导性文件。截至2012年年底，全国已编制完成31个省级抗旱预案、346个地级抗旱预案、2275个县级抗旱预案以及85个地级城市抗旱预案和207个县级城市抗旱预案。另外，七大流域防总均已开展了流域抗旱水量调度预案编制工作，其中太湖内防总编制的《太湖流域洪水与水量调度方案》是我国首个防洪和供水统筹调度的预案，为其他江河制定洪水与水量统一调度方案开了先河；长江委防总和湖南、江西等省完成了《长江水量调度方案》、《湘江水量应急调度预案》和《赣江水量应急调度预案》等预案的编制审批工作；松花江防总已经完成《松花江水量应急调度预案》。

近年来，各级防汛抗旱指挥机构按照抗旱预案适时启动抗旱应急响应措施，科学调度各类抗旱资源，保证了抗旱救灾工作高效有序进行。黑龙江省作为全国抗旱预案编制试点省份，2006年12月《黑龙江省干旱灾害应急预案》经省政府批准实施，目前全省87个市（地）、县（市、区）已全部编制了抗旱预案，其中有70个经过了审批；贵州省近年来先后完成了省、市（州）、县三级抗旱总体应急预案及贵阳市等13个建制城市抗旱专项预案编制工作，在2010年、2011年大旱期间，还组织编制了覆盖全省所有乡镇政府所在地的《贵州省2010年特大干旱灾害城镇应急供水预案》和《贵州省2011年9月至2012年4月干旱灾害城镇应急供水方案》；甘肃省从2007年开始组织编制《甘肃省抗旱应急预案》，经多次讨论修订完善，2009年2月5日经省政府批准正式实施，各市州、县区级基本编制完成了抗旱应急预案。此外，相关流域机构也大力推进抗旱预案编制实施工作，海委2007年3月基本编制完成了《海委抗旱预案》；黄河委防总2008年7月颁布实施了《黄河流域抗旱预案（试行）》，大力促进了黄河流域抗旱工作的规范化、制度化。

从近几年的抗旱实践来看，抗旱预案制度这种提前准备的有针对性的应急计划，与干旱灾害发生时的临时反应相比，是一项更周密更有效的抗旱减灾措施，使抗旱工作更具前瞻性和科学性。

（2）抗旱规划制度。抗旱规划是对某一区域抗旱减灾工程和非工程体系的总体布局，是防御和减轻区域干旱灾害的重要指导性文件。编制和实施抗旱规划，对抗旱减灾工作进行长远的谋划布局和系统建设，是保障城乡供水安全和粮食安全，保护生态与环境，支撑经济社会可持续发展的一项重要任务。抗旱规划主要内容包括干旱灾害及抗旱基本情况调查与评估、指导思想和目标任务、抗旱应急备用水源及其工程体系、旱情监测预警和抗旱指挥调度系统、抗旱服务管理体系、投资估算与规划实施意见、规划实施效益评价和环境影响评价、保障措施等。抗旱规划编制基本流程如图1－5所示。

2007年12月，国务院办公厅印发了《关于加强抗旱工作的通知》（国办发〔2007〕68号），提出要加强对抗旱工作的统筹规划，明确要求各地区结合经济发展和抗旱减灾工作实际，组织编制抗旱规划，以优化、整合各类抗旱资源，提升综合抗旱能力。水利部、国家防办于2008年开始在全国范围内部署开展抗旱规划编制工作，在指导各省（自治区、直辖市）编制省级抗旱规划的基础上，组织编制了《全国抗旱规划》，提出了今后十年我国抗旱减灾的总体目标、战略任务和区域布局，以抗旱应急备用水源工程体系、旱情监测预警和抗旱指挥调度系统、抗旱管理服务体系为主要建设内容，筹划了全国抗旱减灾体系建设，提出了相关政策措施。2011年11月2日，国务院常务会议审议并批复了《全国抗旱规划》。这是我国首次编制出台关于抗旱减灾工作的全面规划，对于加快构建与经济社会发展要求相适应的抗旱减灾体系，形成抗旱减灾长效机制，保障城乡居民饮水安全、粮食安全和生态安全具有重大战略意义。

为做好全国抗旱规划的实施工作，根据2013年国务院第20次常务会议要求，水利部会同国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）、财政部、农业部按照突出重点旱区、集中解决抗旱应急水源的原则，编制了《全国抗旱规划实施方案（2014—2016年）》，国务院副总理汪洋两次召开国务院专题会议研究审定《实施方案》。为加快推进全国抗旱规划组织实施工作，水利部积极协商财政部落实规划实施专项资金，2014年6月中旬下达了2014年抗旱应急水源工程中央财政专项补助资金100亿元，并制定印发了《水利部关于下达2014年抗旱应急水源工程建设任务的通知》和《抗旱应急水源工程建设管理办法》，经国务院领导同意，会同国家发改委、财政部、农业部联合印发《实施方案》，明确了今后3年的建设任务和项目建设管理等相关要求。为保证抗旱规划的顺利实施，水利部与25个省（自治区、直辖市）签订了抗旱应急水源工程建设责任书，进一步落实各级政府抗旱规划实施的主体责任。同时，国家防办还派出多个工作组开展专项检查，督促各地加快进度，切实做好规划实施各项工作。

各有关省（自治区、直辖市）根据水利部的部署和要求，抓紧编制和落实省级实施方案，确定2014年建设项目和投资计划，制定技术大纲和实施细则，按照各类工程建设程序，积极组织开展项目前期工作，协调财政部门抓紧下达中央补助资金，积极落实地方建设资金，各项工作正在有序有效开展。甘肃省成立了抗旱规划项目建设领导小组，组织召开了2014年引调提水项目实施合规性审查会议和抗旱规划项目建设座谈会，并协调落实了30万元省级抗旱规划前期工作经费。河北省研究制定了《河北省抗旱应急水源工程项目建设实施办法》，及时下达了59项引调提水工程建设任务，省水利厅还与38个县（市、区）人民政府签订了抗旱应急水源工程项目建设责任书。

（3）抗旱信息管理及报送制度。抗旱信息管理是抗旱工作的重要内容。及时准确了解掌握抗旱信息，可为各级政府和有关部门制定抗旱减灾对策和措施提供重要的科学依据。根据抗旱信息性质和信息来源情况，抗旱信息分为旱情监测信息、抗旱基础信息、抗旱统计信息3大类。

1）旱情监测信息。旱情监测信息是由气象、水文、墒情等监测站点定期监测的信息，包括气象信息、地表水和地下水信息、土壤墒情信息、水质信息、遥感信息、农情信息等。

2）抗旱基础信息。包括与抗旱有关的基础地理信息、社会经济信息、农业基本信息、灌溉面积基本信息、农村人口和大牲畜基本信息、水利工程基本信息、抗旱服务组织基本信息、干旱缺水城市基本情况及供用水情况、重点生态干旱脆弱区基本信息、水量调度方案、抗旱组织机构信息、抗旱法规、抗旱预案、历史旱灾信息、历史遥感数据等。

3）抗旱统计信息。由抗旱工作人员层次汇总统计的信息。包括旱情动态统计信息、农业抗旱情况统计信息、旱灾及抗旱效益统计信息、其他行业因旱受灾情况信息、城市干旱缺水及水源情况统计信息、城市抗旱情况统计信息、生态抗旱统计信息、抗旱日常管理信息等。

为了规范抗旱信息统计报送工作，国家防总、国家统计局联合下发了《水旱灾害统计报表制度》，并根据经济社会发展对抗旱工作提出的新要求及时进行修订完善。国家防办组织开发了抗旱统计信息管理系统，基本形成了抗旱信息的统计上报制度。抗旱信息统计上报的具体规定如下：

a.开始报旱至启动Ⅳ级抗旱应急响应期间，每周三上报《农业旱情动态统计表》、《农业抗旱情况统计表》。

b.启动Ⅲ级和Ⅱ级抗旱应急响应期间，每周一、周四上报《农业旱情动态统计表》、《农业抗旱情况统计表》。

c.启动Ⅰ级抗旱应急响应期间，每日上报《农业旱情动态统计表》、《农业抗旱情况统计表》。

d.建制城市出现供水短缺时，开始填报《城市干旱缺水及水源情况统计表》，并在供水短缺持续期每月第一个工作日上报。

e.城市缺水状况出现明显变化时，填报《干旱缺水城市基本情况及用水情况统计表》、《干旱缺水城市供水水源基本情况统计表》。

f.每年12月底以前，《农业旱灾及抗旱效益统计表》（年报）、《农业抗旱情况统计表》（年报）、《城市干旱缺水及抗旱情况统计表》（年报）。

g.无旱情时，有关报表可暂时停报。

（4）抗旱经费投入机制。做好抗旱工作需要投入大量的人力、物力和财力。为了支持各地做好抗旱工作，中央财政在预算中设立了特大抗旱补助费，主要用于补助遭受严重干旱灾害的区域进行监测旱情、兴建应急抗旱水源和抗旱设施、添置提运水设备及运行的费用。具体开支范围包括：

1）抗旱设备添置费，即因抗旱需要添置水泵、汽（柴）油发电机组、输水管、找水物探设备、打井机、洗井机、移动浇灌、喷灌滴灌节水设备和固定式拉水车、移动净水设备、储水罐等抗旱设备发生的费用。

2）抗旱应急设施建设费，即因抗旱需要应急修建的泵站、拦河坝、输水渠道、水井、塘坝、集雨设施等费用。

3）抗旱用油用电费，即抗旱期间采取提水、输水、运水等措施而产生的油、电费用。

4）抗旱设施应急维修费，即抗旱期间抗旱设施、设备应急维修发生的费用。

5）旱情信息测报费，即抗旱期间临时设置的旱情信息测报点及测报费用。

6）中央抗旱物资储备费用，即水利部购置、补充、更新中央抗旱物资及储备管理费用。

7）其他费用，即抗旱新技术新产品示范、推广费用。

为了加强中央特大防汛抗旱经费的管理，水利部、财政部联合制定了《中央特大防汛抗旱经费管理办法》，并根据我国经济社会发展情况和抗旱工作的实际需要多次进行修订。《中央特大防汛抗旱经费管理办法》规范了中央特大防汛抗旱补助费的申请、下拨、使用程序，强化了监督检查规定。各受旱省（自治区、直辖市）申请中央特大抗旱补助费，需要按照《中央特大防汛抗旱经费管理办法》规定程序由省级水利、财政两部门联合申报，并按照规定的范围使用，不得随意挪用。中央特大抗旱补助费的设立，不仅有力地支持了各地抗旱工作，而且在引导地方各级政府增加抗旱投入方面起到了积极作用。据统计，2000年以来，中央财政补助各省的特大抗旱经费共计159.5亿元，平均每年超过10亿元。

从省级财政来看，全国有12个省（自治区、直辖市）财政在预算中设立了不同规模的省级抗旱专项经费。云南省财政每年在预算中安排抗旱经费500万元，全省有6个州市、31个县区把抗旱经费纳入本级年度预算，2009年以来全省累计筹集抗旱救灾资金51.55亿元。贵州省财政每年在预算中安排抗旱经费1000万元，市（州）级财政安排20万～100万元，县级财政安排10万～30万元，2010年、2011年大旱期间省级财政追加年度抗旱经费7000万元。山西省每年都安排省级抗旱专项资金，从2011年开始由1000万元增加到2000万元。甘肃省近三年利用群众投劳折资、银行贷款、企业捐助等多种方式共筹集抗旱资金2.1亿元。另外，安徽等个别省还出台了抗旱用电优惠政策。

（5）抗旱服务组织建设和扶持机制。抗旱服务组织是基层水利部门组建的应急抗旱专业队伍，具有机动灵活、快速反应的特点，是对水利工程抗旱能力的重要补充。

20世纪80年代中期，以河北省承德地区水利局为代表，在当地财政部门的支持下，通过建立县级抗旱服务组织，将国家下拨的特大抗旱补助费用于购置抗旱机具，由抗旱服务队统一管理，在抗旱中实行租赁使用、有偿服务。这一改革有效地克服了长期以来抗旱资金层层下拨、一次性消耗、难以形成固定资产、无法长期发挥效益的弊端，很好地解决了旱区群众的抗旱难题，受到了基层干部群众的好评。1989年水利部发文，向全国推广承德地区这一经验和做法，自此抗旱服务组织建设开始在全国兴起并蓬勃发展，队伍规模不断壮大，在促进农业增产、农民增收、农村经济社会发展等方面发挥了重要作用。

经过20多年的建设和发展，目前全国已基本建成了以县级抗旱服务队为龙头，以乡镇抗旱服务分队为依托，以村级农民抗旱协会和抗旱专业户为基础的社会化抗旱服务网络。按照国务院的决定，2011年以来中央财政先后安排抗旱资金25.04亿元，按每队200万元的补助标准，支持冬麦主产区、长江中下游和西南地区17省（自治区、直辖市）1252支县级抗旱服务队购置抗旱设备，大大提升了抗旱服务组织整体实力和应急抗旱能力。目前，全国已建成各级抗旱服务队11634支，其中省级14支、市级116支、县级2338支（其中列入全国抗旱规划范围的2144支）、乡镇级9166支，合计有正式职工12万人、仓储面积91万m2，各类抗旱物资设备总价值53亿元，最大抗旱浇地能力345万亩／d，应急送水能力3.1万t／次。山东省在中央扶持政策的推动下，进一步加大抗旱服务组织建设和抗旱物资储备力度，建成县级抗旱服务队142个，全省储备各类抗旱物资6.7亿元，最大抗旱浇地能力8.8万亩／d，应急送水2561t／次。江苏省2009—2011年各级财政共下拨抗旱服务组织建设经费2.2亿元；苏州吴江市、常州武进市分别投资2000万元、1300万元建成防汛抗旱设备存储基地5800m2、4000m2。湖北省荆州市2011年大旱期间安排2400多万元用于抗旱服务队购置抗旱设备、维修物资仓库。

多年来，各地抗旱服务组织始终坚持服务农业、服务农民、服务农村的宗旨，通过为广大农民提供机动灵活的服务，解决了群众面临的抗旱难题，在促进农业增产、农民增收、维护农村稳定等方面发挥了重要作用，成为抗旱减灾的突击队和服务农民的排头兵。据不完全统计，近三年来，各地抗旱服务组织累计应急打井14万眼，完成抗旱浇地面积2.0亿亩·次，解决了4700多万人·次因旱临时性饮水困难，挽回粮食损失125亿kg，抗旱减灾效益超过200亿元。

（6）抗旱物资储备制度。建立完善全国抗旱物资储备体系和管理制度，确保抗旱关键时期抗旱物资的及时供应和调拨使用，平抑严重受旱地区抗旱物资价格上涨，是降低农民抗旱成本、提高各地应急抗旱能力的重要措施。《中华人民共和国抗旱条例》第十九条规定：“干旱灾害频繁发生地区的县级以上地方人民政府，应当根据抗旱工作需要储备必要的抗旱物资，并加强日常管理。”2011年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（以下简称2011年中央1号文件）进一步明确提出要“着力推进县乡两级防汛抗旱服务组织建设，健全应急抢险物资储备体系，完善应急预案”。国务院办公厅《关于进一步做好当前抗旱工作的通知》（国办发明电〔2011〕3号）明确要求各有关地区和防汛抗旱指挥机构要加强抗旱物资储备，按照协议储备与实物储备相结合的原则，科学规划、统筹确定储备种类、规模和地点，完善管理制度，规范调拨程序，切实发挥物资使用效益。根据国务院第142次常务会议精神，2011年中央财政安排专项经费2亿元，由国家防汛抗旱总指挥部办公室通过政府采购方式购置抗旱物资（包括提水输水找水设备、储水净水节水设备和动力设备），并储备在华北、黄淮、西北和西南等地的15个现有的中央防汛抗旱物资储备仓库，同时水利部、财政部联合出台了《中央防汛抗旱物资管理办法》，规范了防汛抗旱物资的采购、储备、调用、回收等工作程序。目前，广东、湖北、湖南、河北等省也落实了本省防汛抗旱物资储备计划，完善省级及以下物资储备制度，以满足防汛抗旱工作之需。

2011年，长江中下游地区和西南地区先后发生严重旱情，国家防总先后向湖北、湖南、贵州、重庆、云南五省（直辖市）紧急调拨总价值达2000万元的中央抗旱物资，对五省（直辖市）做好抗旱工作起到了积极推动作用。

（7）抗旱科技创新机制。为缓解长期困扰我国经济社会稳定发展的干旱灾害问题，国家有关部门通过组织实施863、科技支撑（攻关）、基础研究和研究开发条件建设、科技产业化环境建设等科技计划，在旱灾机理研究、抗旱预警预报技术、干旱灾害应对与防范等方面实施了一批重大科技项目，如农业育种技术培育耐旱新作物，农业灌溉技术提高节水水平、增加用水效率，新材料和生物技术提供保墒防渗措施，3S技术提高旱情监测和分析水平等，为我国家抗旱减灾工作提供了一定的科技支撑。

近年来，作为全国抗旱工作的主管部门，国家防总、水利部加大投入力度，开展了大量抗旱基础课题的研究，先后完成了“中国抗旱战略研究”、“中国干旱风险管理战略研究”等重大课题，制定了《旱情等级标准》、《抗旱预案编制导则》、《抗旱规划编制导则》、《抗旱工作评价标准》、《跨流域跨省区水量应急调度预案编制大纲》等技术标准，组织开展干旱频率、干旱水位（流量）特征值、干旱区划及风险评估、抗旱能力评估等课题研究，取得了一大批研究成果。

2.抗旱减灾

抗旱减灾主要包括抗旱应急响应机制、抗旱应急水量调度机制、抗旱信息统一发布机制、抗旱物资紧急征用机制等方面。

（1）抗旱应急响应机制。根据《中华人民共和国抗旱条例》的规定，当旱灾发生时，县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构应该按照抗旱预案规定的权限，启动抗旱预案，发布干旱预警，启动相应的抗旱应急响应，组织开展好抗旱减灾工作。

为规范国家防汛抗旱应急响应工作程序和应急响应行动，提高应急处置工作效率和水平，保证抗洪抢险、抗旱救灾工作高效有序进行，经国务院领导同意，国家防总2008年7月印发了《防汛抗旱应急响应工作规程》。该规程是在《国家防汛抗旱应急预案》的基础上，对国家防总防汛抗旱应急响应程序和行动进行细化和规范。当发生水旱灾害事件时，国家防总根据规程规定启动相应级别的应急响应，国家防总各成员单位、流域防总及省（自治区、直辖市）防汛抗旱指挥部根据工作职责及规程开展相关工作。各省（自治区、直辖市）也制定了本地的防汛抗旱应急响应工作办法。防汛抗旱预警发布后，各地根据防汛抗旱预案，加强对当前雨情、水情、工情、旱情的监测，及时掌握汛情旱情的发展趋势，采取相应的防汛旱措施，确保了防汛抗旱工作有章可循。

《防汛抗旱应急响应工作规程》的出台对完善我国防汛抗旱应急响应机制起到了重要作用。2011年国家防总先后启动防汛抗旱应急响应14次，发出紧急部署和调度命令80多个，派出150多个防汛、抗旱和防台风督察组、工作组、专家组，商财政部及时安排度汛应急资金、特大防汛抗旱补助费和专项资金80.6亿元，多次向水旱灾区紧急调拨防汛抗旱物资，为夺取全国防汛抗旱工作的全面胜利发挥了重要作用。

（2）抗旱应急水量调度机制。《中华人民共和国抗旱条例》规定：“发生干旱灾害时，地方政府应当按照统一调度、保证重点、兼顾一般的原则对水源进行调配，优先保障居民生活用水，合理安排生产和生态用水；有关抗旱指挥机构应当按照批准的抗旱预案，制定应急水量调度实施方案，统一调度辖区内的水库、水电站、闸坝、湖泊等所蓄的水量；有关地方政府、单位和个人必须服从统一调度和指挥，严格执行调度指令”。

抗旱应急水量调度是指为应对由于严重干旱或突发事件所造成的紧急缺水而实施的临时性应急水量调度，以缓解严重缺水带来的城乡生活、工农业生产和生态环境等问题。抗旱应急水量调度包含两个层面的含义：①对干旱受灾区的现有水源通过转换用水途径、利用水库死库容、截潜流、适当超采地下水和开采深层承压水等非常规措施，增加干旱期间的可供水量。②将隶属于不同流域、不同省级行政区（包含省级行政区内不同区域）范围内的水源临时从相对丰沛区调入短缺区，以缓解干旱受灾区的基本用水需求。抗旱应急水量调度机制包括调度方案编制、批准与实施、后期处置等方面。

进入21世纪以来，我国已经多次实施大规模的抗旱应急调水工作。国家防总、水利部先后7次实施引黄济津应急调水，用以缓解天津市的用水危机；为抵御咸潮危害、全力保障珠海、澳门供水，先后7次实施珠江水量统一调度；为缓解区域生态危机，近几年各流域机构防总和省（自治区、直辖市）先后实施了引岳济淀、引黄济淀、引察济向和扎龙湿地、南四湖生态应急调水等。2014年黄淮海地区发生严重夏伏旱，为保障城市供水和生态用水，国家防总组织长江防总、淮河防总和河南、湖北、江苏、山东四省防指，通过南水北调中线从丹江口水库向平顶山市实施抗旱应急调水，通过南水北调东线从长江向南四湖实施生态应急调水。其中，河南省平顶山市应急调水自2014上8月6日开始至9月20日结束，历时45天，累计向平顶山市水源地白龟山水库调水5011万m3，有效缓解了城区100多万人的供水紧张状况。南四湖生态应急调水自2014年8月5日开始至8月 24日结束，历时20天，累计向下级湖调水8069万m3，调水后湖水位抬升0.44m，湖区水面增加99km2，湖区生态环境明显改善，调水沿线航运紧张状况得到有效缓解。

（3）抗旱信息统一发布机制。《中华人民共和国抗旱条例》第四十九条规定：“国家建立抗旱信息统一发布制度。旱情由县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构统一审核、发布；旱灾由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级民政部门审核、发布；农业灾情由县级以上人民政府农业主管部门发布；与抗旱有关的气象信息由气象主管机构发布。报刊、广播、电视和互联网等媒体，应当及时刊播抗旱信息并标明发布机构名称和发布时间。”

国务院办公厅印发的《国家防汛抗旱应急预案》明确规定：“汛情、旱情及防汛抗旱动态等信息，由国家防汛抗旱总指挥部统一审核和发布；涉及水旱灾情的，由国家防汛抗旱总指挥部办公室会同民政部审核和发布；涉及军队的，由军队有关部门审核”；“重点汛区、灾区和发生局部汛情的地方，其汛情、旱情及防汛抗旱动态等信息，由各级防汛抗旱指挥机构审核和发布；涉及水旱灾情的，由各地防汛抗旱指挥部办公室会同民政部门审核和发布。”

未经审核或者授权，其他任何单位和个人不得擅自向社会发布抗旱信息。为避免旱情发布的混乱，对社会产生不良影响，目前各有关部门基本上都依据相关规定进行抗旱信息发布。

（4）抗旱物资紧急征用机制。根据《中华人民共和国抗旱条例》的规定，在发生特大干旱，严重危及城乡居民生活、生产用水安全，可能影响社会稳定的，经省级人民政府批准，省级防汛抗旱指挥机构可以宣布本辖区内的相关行政区域进入紧急抗旱期。在紧急抗旱期，防汛抗旱指挥机构有权组织动员本行政区域内各有关单位和个人投入抗旱工作，并根据抗旱工作的需要，在其管辖范围内征用物资、设备、交通运输工具。

3.灾后恢复

灾后恢复是抗旱减灾结束后恢复生产生活秩序的重要环节。灾后恢复主要包括旱灾核查评估和抗旱效益评价机制、灾后补偿机制、旱灾保险制度等方面。

（1）旱灾核查评估和抗旱效益评价机制。旱灾核查评估及抗旱效益评价是做好抗旱工作的前提和基础，客观准确评估旱灾损失和抗旱效益可为抗旱减灾宏观决策提供参考和依据。根据《中华人民共和国抗旱条例》的规定，县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构应当及时组织有关部门对干旱灾害影响、损失情况以及抗旱工作效果进行核查和评估，并将核查评估结果报告本级人民政府和上一级防汛抗旱指挥机构。

1）旱灾核查。一般情况下，各级防汛抗旱指挥机构每年年底组织同级民政、农业、气象等成员单位成立核查工作组，组织开展旱灾核查工作，也可在一次严重或特大旱灾过程结束后，适时开展旱灾核查工作。旱灾核查内容包括：《水旱灾害统计报表制度》中干旱灾害统计数据来源是否可靠，各项统计数据逻辑性及计算方法是否合理，上报程序是否符合报旱制度的规定。旱灾核查程序包括资料查阅、资料分析、实地调查、结果分析、核查意见、结果处理等。

2）旱灾评估。旱灾评估是指在掌握历史与当前旱灾数据基础上，利用统计学等数理方法建立旱灾评估指标体系，并在此基础上运用适当的定量方法，对干旱灾害所造成的社会财产损失、对生产和生活造成的破坏以及为灾区恢复正常社会秩序的投入进行评价和估算。旱灾评估内容主要有：灾后现场调查、统计直接损失；次生灾害的影响评估；间接损失估算；旱灾对社会与环境影响的评估。旱灾评估应采取点面结合的办法，从定性和定量两个方面进行评估，定量评估方法主要有统计方法、指数方法、综合评价方法等。

3）抗旱效益评价。抗旱效益是指由于采用工程、非工程或其他综合抗旱措施而避免或减轻的干旱灾害损失或可能增加的效益，主要表现为经济效益、社会效益和生态效益三个方面。抗旱经济效益主要体现在通过采取抗旱措施最大限度保证生产所产生的经济效益。抗旱社会效益主要是指通过实施抗旱措施在保障社会安定和促进社会发展中所发挥的重要作用。抗旱生态效益主要是指通过实施抗旱措施在维持自然生态系统平衡过程中所发挥的作用。抗旱效益评价过程包括确定评价对象、建立评价指标体系、确定评价方法、收集数据资料等。

（2）灾后补偿机制。灾后恢复是抗旱减灾、恢复生产生活秩序的重要环节。旱情缓解后，旱区受灾群众所面临的问题主要包括三个方面：①饮水设施可能遭到损毁，如小型水坝由于长期缺水发生裂缝，地下水位下降导致现有设备不能提水等；②农业生产问题，如作物绝收后的补种、改种等问题；③过大的抗旱支出可能会引起较为贫困地区群众经济困难。各级人民政府及有关主管部门主要围绕这三个方面帮助农村群众恢复生产和开展灾后自救。

中央和地方各级政府在帮助恢复生产和灾后自救的职责有所不同，其中中央、省、地、县四级政府主要从组织管理和规划及技术的方面提供帮助，而镇、乡级人民政府主要发挥组织和落实的作用。

帮助群众恢复生产和灾后自救所涉及的各级政府主管部门，主要涉及农业、水利、民政等部门。农业部门的职责主要是为群众选取适宜的种子及提供种植、田间管理技术服务等；水利部门的主要职责是为修复或重建的供水或灌溉设施提供技术服务和资金支持；民政部门的主要职责是掌握农作物受灾和农村居民生活困难状况，妥善安排好受灾地区群众的基本生活。

另外，地方人民政府防汛抗旱指挥机构要及时归还紧急抗旱期征用的物资、设备、交通运输工具等，并按照有关法律规定给予补偿。

（3）旱灾保险制度。近年来，全国31个省（自治区、直辖市）开展了农业保险试点，很多农民都从农业保险补偿中切实受益，但总体来看，与旱灾有关的农业保险险种很少。据统计，2009年发生严重旱灾的10多个省份中，只有安徽省明确将旱灾纳入政策性农业保险的保险责任。2010年，全国已有13个省（自治区、直辖市）将旱灾纳入政策性农业保险的保险责任范围。中国发展研究基金会资助项目“中国农业保险现状、问题与政策”调研报告认为，国内全部试点地区都采取了多风险、多灾因的保险保障。尽管各省（自治区、直辖市）根据当地具体的灾害状况，涵盖的保险责任略微有所不同，但大都涵盖了各省（自治区、直辖市）发生较为频繁和易造成较大损失的灾害风险。例如，吉林省的农业保险主要承保那些无法抗拒的自然灾害，包括暴雨、洪水（各级政府主动实施行蓄洪除外）、内涝、风灾、雹灾、旱灾、冰冻（霜冻及障碍性低温冷害）等。浙江省则以本省发生频率比较高、对农业生产影响比较大的灾害为主，种植业主要包括台风、洪涝、暴雨、冰冻和常见病虫害，养殖业主要包括重大疫病和自然灾害等，基本覆盖了浙江自然灾害的80%以上。

从近几年旱灾保险实践来看，我国旱灾保险的投保标的、投保方式以及政府、企业、农户各方权责利等方面尚不明确，需进一步加强研究。

4.督察考核

抗旱工作督察考核主要包括抗旱工作督察机制、考核评估机制等方面。

（1）抗旱工作督察机制。近年来，国家防总高度重视防汛抗旱督察制度建设，先后多次召开专题会议进行研究部署，并先后派出三个调研组赴国家发改委、国土资源部、国家安监总局等部门调研督察制度建设情况，制定出台了《2011年国家防总督察组派出办法》。按照2011年中央1号文件中关于“加强国家防汛抗旱督察工作制度化建设”的要求，为规范防汛抗旱督察工作，提高防汛抗旱工作成效，2012年4月28日国家防总正式颁布了《国家防汛抗旱督察办法》。《国家防汛抗旱督察办法》对防汛抗旱督察原则、督察内容、督察措施、督察方式、督察程序、整改要求、法律责任等方面进行了规定，并提出防汛抗旱督察工作实行分级负责制，国家、流域和地方防汛抗旱指挥机构应建立防汛抗旱督察体系，完善防汛抗旱督察工作制度，流域和省级防汛抗旱指挥机构应依照《国家防汛抗旱督察办法》的相关规定制定实施细则。

从实施情况来看，防汛抗旱督察内容主要包括以下几方面：①防汛抗旱法律、法规、政策执行落实情况。②防汛抗旱责任制落实情况。③防汛抗旱队伍、物资及各项预案的准备情况。④防御洪水方案、洪水调度方案、抗旱预案、抗旱水量应急调度方案执行情况；台风防御、山洪灾害防御、城市防洪、水库安全度汛等专项预案执行情况。⑤江河洪水、渍涝灾害、山洪灾害、台风暴潮灾害、蓄滞洪区运用、严重干旱、应急调水等调度决策指令执行情况。⑥水库（水电站）垮坝，堤防决口；洪水、山洪、台风灾害造成严重人员伤亡；城市受淹造成基础设施损毁、严重影响城市正常运行；严重干旱和重大水污染影响城乡供水等灾害处置情况。⑦防汛抗旱专项工作情况，如山洪灾害防御、城市防洪、国家防汛抗旱指挥系统建设等。⑧其他需要督察的事项。

《国家防汛抗旱督察办法》的颁布施行，为建立我国防汛抗旱督察制度奠定了坚实的基础。为建立完善全国防汛抗旱督察制度，经中编办批准，在国家防汛抗旱指挥部办公室专门设立6个防汛抗旱督察专员编制（司局级）。根据国家防汛抗旱指挥部的要求，各省（自治区、直辖市）也正在加快推进防汛抗旱督察制度建设，对抗旱工作责任制落实、抗旱预案编制、抗旱基础设施管理维护、抗旱应急调水组织实施、抗旱物资储备、抗旱服务组织建设等进行监督检查。目前，河南、广西、贵州、福建、河北、山东等省（自治区）已分别设立防汛抗旱督察专员岗位，其他省（自治区、直辖市）正在加紧推进防汛抗旱督察制度建设工作。

（2）考核评估机制。为调动各方面的积极性，国家防办和一些省区防办建立了抗旱工作定期评比、考核制度，对防办能力建设、防汛抗旱信息上报、新闻宣传等各项抗旱工作制定不同的评分、考核标准，定期进行评估考核，总结经验，查找不足，以推动抗旱管理工作的水平提高。贵州省2008年以来每年都委托有关科研单位对抗旱工作、抗旱预案实施效果等进行总结评估，同时专门组织开展了2009—2010年特大干旱灾害及抗旱工作评估，为今后应对类似的干旱灾害提供参考和借鉴。辽宁省开展了典型灾害年旱灾评估工作，先后编撰出版了《辽宁省2000年特大旱灾》、《辽宁省2001年春旱纪实》、《2006年辽西北地区特大伏旱》、《直面辽宁省2007年夏旱》、《抗旱2009年干旱实录》等专著，省防汛抗旱指挥部每年6月中旬都要派出多个督查组，对各市、县防汛抗旱准备工作进行督查。2009年以来，云南省委、省政府督查室加大督查工作力度，派出多个工作组从不同层次和角度详细检查了各地市抗旱保民生工作开展情况。