第三章　国外抗旱管理体制机制现状和启示

随着干旱灾害在全球造成的影响越来越大，各国政府和社会公众的注意力越来越转向降低干旱风险方面，抗旱工作也由过去被动的应急抗旱和危机管理模式向主动防御和风险管理模式转变。在发达国家中，抗旱管理体制机制比较健全的是美国、以色列和澳大利亚等国家，他们在20世纪八九十年代就提出了干旱风险管理的概念，制定了一系列干旱灾害管理政策，建立了旱情监测预警体系和管理体制。本章通过解析美国、澳大利亚、以色列等国家在抗旱措施和抗旱管理方面的主要做法，梳理其中可供我国建立完善抗旱管理体制机制借鉴的经验与启示，为设计我国抗旱管理体制机制总体框架提供参考。

一、美国抗旱管理体制机制现状

美国国土面积937万km2，居世界第四位，人口2.7亿，年平均降雨量760mm，多年平均径流量29700亿m3，人均1.3万m3。但降雨量时空分布不均，西部稀少，东部和南部较多。以密西西比河流域为界，以东地区年均降雨量800mm以上，局部达2500mm，以西地区年均降雨量多在500mm以下，南加州地区只有50～100mm。由于密西西比河流域以西地区降雨少，而且降雨季节主要在冬季，夏季高温少雨，因此西部的17个州属于干旱、半干旱地区，旱灾发生频率较高。据美国联邦应急管理署测算，美国因干旱造成的经济损失年均达60亿～80亿美元，远远超过了其他气象灾害。近期较为严重的干旱灾害发生在1988—1989年间，造成的经济损失为390亿～400亿美元。

美国是联邦制国家，各州政府具有相对独立的行政管理权。抗旱减灾主要依靠州政府和州以下的县、市政府组织完成，对于一般程度的旱灾，由各州自行处置。美国法律规定，当发生重大灾害时，联邦政府只有在州政府提出请求后，才可向其提供紧急援助，组织协调各州之间及政府各部门之间的工作。美国联邦政府机构中没有设置专门机构统一负责全国的抗旱工作，与抗旱有关的联邦政府机构有：联邦紧急事务管理署、陆军工程师兵团、内务部垦务局、农业部、国家气象局、地质调查局、田纳西流域管理局等10多个机构。各州政府也设有相应或相近的工作机构。

美国应对干旱灾害的指导原则是“预防重于保险，保险重于救灾，经济手段重于行政措施”，将抗旱工作重点放在防灾工作上，建立了比较完善的抗旱减灾管理体系。美国在抗旱管理方面的主要措施是：

（一）建立抗旱减灾法制体系

美国政府早在20世纪70年代就开始从法律上为抗旱减灾提供支持，1970年美国国会通过了《环境保护法》、禁止任何人不经国家批准破坏植被和水源；1991年国会批准了《美国垦务局17个州紧急抗旱法》；1997年国会通过了《土壤和资源保护法》，再次将环保措施细化；1998年国会通过了《国家干旱政策法》，用以规范全国的抗旱救灾工作；2002年国会又通过了《国家干旱预防法》，从法律上为美国防御干旱灾害提供了依据。

1998年7月，美国第105届国会通过了《国家干旱政策法》（National Drought Policy Act），第一次将风险管理引入抗旱工作范畴。该法的宗旨是“为预防和应付严重的干旱危机，对建立综合、协调的联邦干旱政策提供意见和建议，并依照本法设立一个顾问委员会（即国家干旱政策委员会），该法要求委员会对旱情进行全面研究，最后提交一份国家干旱政策报告”。2000年，该委员会向总统和国会提出了以防御为主的政策建议，包括以下要点：把完善抗旱规划、减灾措施、风险管理、资源环境、公众教育等作为干旱管理的核心内容；加强科学家与管理者的合作以增强网络监测预报和信息传递能力；全面发展保险与财政政策并将其纳入管理规划之中；维持应急救援网络，保障资源合理分配，鼓励发展自我救助能力；干旱管理与有效资源利用应以被救助对象为中心。

在制定干旱灾害政策和抗旱规划方面，美国若干个州政府取得了实质性进展。20世纪80年代之后，美国各州陆续根据自然及社会条件制定各自的干旱管理政策，其具体的管理计划、干旱指标等不尽相同。在1976—1977年的美国大旱中，各州还没有正式的干旱灾害规划，到1982年，只有3个州有干旱灾害规划。截至2006年，美国中西部各州均制定了干旱防治规划，其中有几个州不仅有州级规划，还授权地方当局制定低一级规划。虽然大多数州级干旱灾害规划都以救灾为重点，却有越来越多的规划开始注重减灾工作。

政府部门依法行政的好坏，要有监督机制，除立法机构对执法机构的监督、上级政府部门对下级政府部门的监督外，特别要重视社会舆论的监督。美国垦务局对外公布“全美旱情监控网页”，每两个月公布一次全国旱情动态信息，供社会各阶层使用和监督。美国联邦紧急事务管理署与新闻媒体保持着密切联系，及时通报情况，一方面是让社会来监督他们依法行政，另一方面也有利于增强社会的防灾减灾意识。

（二）健全抗旱减灾管理体系

为防御干旱灾害，美国建立了国家旱灾理事会和国家干旱预防办公室，负责制定干旱防灾减灾计划，包括旱情监测和早期预警、风险分析、减灾和应急工作，美国各级政府通过实施干旱防灾减灾计划来减少干旱风险。国家旱灾理事会设在联邦应急管理署内，成员包括联邦应急管理署署长、内务部长、国防部长、农业部长等。一旦发生旱灾，从美国联邦政府到相关各州政府、各县均会按照相关法律进入抗旱状态，相关的应急预案逐级展开。在旱情预报上，美国建立了国家旱灾信息综合系统。系统综合了气象数据、旱灾预报及其他信息，对未来的旱灾发展趋势进行预报和评估，并为减轻旱灾提供详尽的数据和建议，以降低干旱灾害的危害和影响。

例如，从2004年11月到2005年2月，美国西部的华盛顿州遭遇历史上最干旱的冬季，降水量创历史最低纪录，有些地区降水量仅为平常年份的10%，严重影响农作物生长、农田灌溉和城市供水，森林火灾发生几率大幅增加。2005年3月10日，华盛顿州州长宣布启动抗旱应急预案，成立水源供给委员会。以生态厅为牵头单位，组成单位包括：美国地质调查局、国家气象局、国家资源保护局、美国农垦局、美国工程兵团、博尼维尔电力管理局等。随之成立水应急执行委员会。各行政长官办公室为牵头单位，组成部门包括：农业、生态、野生动物、健康、军队、社区、贸易、自然资源、巡逻、保卫等。启动抗旱应急预案后，州长马上提交1200万美元的追加预算请求，包括180万美元的已有抗旱账户资金；820万美元的附加资金，用于买水、改善机井装备、实施应急供水项目；200万美元用于支付抗旱应急临时雇佣人员工资、公共培训和相关研究。

（三）推进干旱灾害风险管理

美国将风险管理的理念贯穿于干旱灾害管理过程中，采取积极的方法降低干旱灾害脆弱性，减轻损失。美国西部干旱协调委员会制定了《干旱行动反应指南》，对干旱灾害风险进行评估，供用户确定可以降低未来干旱灾害脆弱性的减灾行动。其核心是确定有关干旱影响的优先程度，并进行排序；研究和探讨这些影响的潜在的环境、经济和社会方面成因；选择针对这些潜在原因的行动。鉴于以往几乎所有的干旱反应都是针对干旱影响的，《干旱行动反应指南》着重考虑干旱影响背后的深层原因就显得非常有价值。其基本程序和工作内容包括以下几个方面：

（1）组织多学科专家工作组，为他们提供足够的数据来分析区域干旱灾害风险水平、成因。在干旱灾害风险分析中，强调公众参与，以加强他们对决策的各个步骤的理解，发挥公众参与管理的作用。

（2）进行干旱影响评估。干旱影响评估从确定干旱的直接后果开始，如作物减产、牲畜死亡和水库水量减少、被迫卖掉家庭财产或土地、迁移或身心的打击等。干旱影响可以划分为环境影响、经济影响和社会影响，且既要考虑过去和现在的影响，也要考虑将来的影响。干旱影响评估对于明确脆弱区域、人口或行动并确定风险水平非常重要，但不能确定造成这些影响的根本原因。

（3）进行干旱影响排序。按影响重要程度进行排序。为了公平、有效，排序时需考虑费用、区域范围、公众意见、公平、恢复能力等，决策应尽量代表大多数人的利益。

（4）进行脆弱性评估。目的是识别干旱影响的社会、经济和环境方面的深层成因。譬如，干旱的直接影响可能是作物减产，然而，其深层的原因可能是农民不愿意使用耐旱的种子，或者是种子资源有限，或者是这样做费用太大，或者还有文化信仰的缘故。该评估在影响评估和政策制定之间起到桥梁的作用，引导制定政策时关注脆弱性形成的根本原因，而不是只关注干旱的结果及负面影响。

（5）确定减灾行动。在明确干旱影响的优先顺序和产生脆弱性的根本原因的基础上，确定合适的行动以降低干旱灾害风险。这里特别强调的是减灾行动应与减轻干旱影响的总目标一致，所以，行动的选择要针对根本原因。

（6）制定行动计划。行动选择应该考虑可行性、效益、费用和平等性，并需要明确哪些是现在必须做的，哪些是干旱发生时或发生后做的。

（四）建立干旱监测预警体系

在抗旱工作中，美国政府注重科学与政策相结合。监测和早期预警、风险分析以及应急抗灾是美国应对旱灾的三大要素。美国通过建立不同干旱指数来描述干旱，通过气象监测、水文监测和地下水监测来预报旱灾发展趋势，通过制定抗旱规划来主动防御干旱灾害。美国地质调查局与相关部门、州政府、用水户联合，建立了全国地下水监测网，有5年以上数据的监测井4.2万多个，1200多个监测井实现了自动实时监测、远程数据传输和互联网发布，为实施旱情预报提供了评估依据。宾夕法尼亚应急管理委员会通过对历史水位监测数据分析，提出干旱预警水位和干旱应急水位，一旦地下水位低于干旱预警水位值时，便发出干旱预警信息。

为追踪和展示全美50个州的实时旱情（包括旱灾影响程度以及空间范围），美国国家干旱减灾中心联合美国农业部、商业部研究开发了国家级干旱监测业务产品——干旱监测图（Drought Monitor）。制作干旱监测图，需要综合考虑帕尔默干旱指数、农作物水分亏缺指数、降雨量、多年平均降水量、美国干旱影响评估报告、日径流量、土壤湿度、气候概况、径流量预报、土壤湿度预报、植物和温度情况指标等诸多参数或指数，并将这些信息集成在一幅直观的彩图上，发送给气象、水文、农业、经济等各方面的专家，专家将其个人的意见反馈给制图者，制图者再根据专家意见调整或修改干旱监测图并最终发布。干旱监测图为每周发布一次，能够为政府及社会公众的抗旱决策提供有效的依据，也与各州及地方自己的干旱监测结果互为补充。美国的干旱监测图具有以下几方面的特色：①产品本身具有很好的参考价值，不仅融合了众多量化的指示等客观信息，同时还考虑了专家的主观分析。②在开发模式上实现了部门之间的合作和信息资源共享，而非各部门各自为政，打破了信息壁垒。③产品的目标对象不仅仅是各级政府及相关部门，更以直观、简明的形式吸引了普通民众，对提高公众干旱风险意识起到了很好的作用。

（五）建立抗旱技术支撑体系

在技术上，美国重点是工程抗旱，注重水资源的合理利用与开发。一方面大力开展水利建设，建库蓄水，跨流域调水，开发地下水，弥补地表水源不足，扩大灌溉面积，另一方面推广灌溉技术，发展节水农业，通过发展喷灌、滴灌、改良沟灌等措施，提高灌溉效率。美国农业部下属的农业灌溉技术研究单位有200多个。各研究单位都有农业灌溉技术咨询专家为农民进行技术服务，负责为农民提供灌溉设计、提供设备、指导技术、检测土壤含水量、指导喷滴灌的时间和灌水量等。美国政府在强调人类与自然协调发展的前提下，不断改善抗旱减灾工程措施，同时强调非工程措施的应用。美国还利用生物技术抗旱，已经培育出能够在极端干旱条件下存活并生长的转基因作物。

为有效缓解干旱造成的影响，美国政府还采取了一系列的抗旱减灾措施。短期应对措施主要是通过安排政府应急资金对相关计划予以援助。长期应对措施主要包括：①利用水银行调节水资源时空配置。1979年、1991年和1993年，美国爱达荷州、加利福尼亚州和得克萨斯州相继建立了水银行，并利用水银行进行抗旱。水银行向社会提供各种水价和其他必要的交易信息，并严格执法把关；买卖双方要向州自然资源保护委员会提出申请，以便获得暂时或永久转移水权或所持有的水量。②利用经济杠杆调控水资源分配。经济杠杆在调控水资源分配中发挥着重要作用。比如，加利福尼亚州西南部圣迭戈农场的灌溉用水量是120万m3，水费为17美元；而在圣迭戈市内，居民消耗同量的水却得支付水费1311美元，城市水价高出农村水价77倍，有效调控着水资源消费结构。③利用生物转基因技术抗旱防灾。美国科学家已经利用现代生物技术培育出具有强抗旱性能的转基因烟草，下一步将把这种技术应用于西红柿、水稻、小麦、棉花等农作物，培育出有更强抗旱和节水性能的作物品种。

（六）建立干旱灾害保险制度

水旱灾害的发生一般具有区域性、局部性和阶段性等特点，因此对一个国土面积较大的国家来讲，多数地区是受灾较轻或基本不受灾的。因此，建立保险形式的社会保障机制，能够有效地将区域或局部灾害损失予以分散转移，由全体投保人共同承担风险，通过保险赔偿，从而达到减轻受灾地区经济损失、促进灾后恢复和社会稳定的目的。另外灾害保险还能够有效地提高公众的防灾意识，从而促进防灾减灾工作的开展和经济社会发展的良性循环。

美国农业干旱保险由农业部主管，属于政策性保险，政府给予农场主基本的农业损失赔偿。如果农场主想要得到更多的赔偿，则需要通过购买商业保险来实现。

二、澳大利亚抗旱管理体制机制现状

澳大利亚国土面积769万km2，其中约70%属于干旱或半干旱地带，中部大部分地区不适合居住。由于降雨量很小，大陆1／3以上的面积被沙漠覆盖。能作畜牧及耕种的土地只有26万km2。

澳大利亚是世界上最大的干旱大陆。在所有影响澳大利亚的自然灾害中，干旱灾害造成的经济损失最为严重。干旱灾害除影响城市居民生活和农牧业生产外，还常常引发森林大火、沙尘暴、土地退化等次生灾害。20世纪90年代以前，澳大利亚的抗旱对策与其他国家一样，都是以应急抗旱和危机管理为主。1990年他们提出了转变抗旱管理的理念，即干旱是自然现象的一部分，农牧业生产应该与其他商业行为一样，把干旱作为一种潜在风险来考虑；政府应以提高社区的自我适应力和自我恢复能力为目标，建立干旱风险管理机制。澳大利亚在抗旱管理方面的主要措施是：

（一）制定国家干旱管理政策

1992年，澳大利亚政府颁布了以可持续发展、风险管理和农业结构调整为主旨的《国家干旱管理政策》，成为较早提出和实施干旱风险管理的国家。澳大利亚干旱管理政策包括帮助农民实施风险管理，实施农民收入税方案，提供旱灾福利补贴，政府提供专项资金用于资助干旱预警预报、风险管理等。澳大利亚从1994年开始实施抗旱新政策，新政策鼓励农民与农业生产有关部门采取自力更生的方法应对旱灾，确保尽早恢复农业生产，保持农业的世界先进水平。农民资助与政府帮扶结合。《国家干旱管理政策》规定，在应对气候变化造成的干旱风险中，农民必须承担重要责任，将商业、财政管理与生产、资源管理相结合，确保农业经营中的财政和自然资源得到合理高效利用。政府帮助建立有益于实施财产管理和风险管理措施的整体环境，通过建立包括激励机制、信息交换、教育培训、土地保护以及科研开发在内的一套管理体系，来鼓励和保障农业生产者采用完善的财产管理措施。除联邦政府可以提供旱灾援助措施之外，州政府也可以进一步提供援助措施，但这些措施不能违背国家干旱政策的总体原则。

1994年，澳大利亚发生了有记录以来最严重的干旱灾害，《国家干旱政策》遭受了极大的考验。澳大利亚总理在视察灾情后决定只对灾区生活极端困难的人提供维持基本生活的“福利性补贴”，而不再开展更大范围的救援行动。1997年以后，“福利性补贴”政策扩展到其他灾种，并更名为“异常情况救济金”。但2002—2003年的严重干旱又对这一救济金政策提出了挑战，主要问题是难以界定干旱条件下什么是“异常情况”，以及如何界定受旱地区准确的地理范围。针对这些问题，除了对重灾区提供救济金外，还允许重灾区周边农场主提出申请。即使申请未被批准，仍然可以获得最多6个月的福利性补贴，被批准者则可得到最多2年的收入补贴。通过实施干旱风险管理，澳大利亚的农场主在2002年成立了具有200亿澳元的农业风险管理基金，专门用于应对干旱灾害等。

（二）实行严格的水资源管理制度

澳大利亚形成了以州政府为中心的权责明确、适度统一、运转有效的水资源管理体制。澳大利亚水资源属于州政府所有，管理权限主要在地方，传统的水权是附着在土地上一并属于私有的。20世纪90年代，澳大利亚联邦政府提出水改革计划，实施国家水质管理战略，采取措施保护地下水，并促使各州进行改革。各州把水权从土地中剥离出来，明确水权，开放水市场，允许进行永久和临时性的水权交易，用水户可以将富余的、不用的分水量出售赢利，也可将取水权永久卖掉。各州改革供水管理体制，组建政府控股的供水公司，实行现代企业管理制度，赋予企业和经营者更大的自主权。澳大利亚政府还建立了各种供用水户协会，鼓励社会公众参与水资源管理。

以墨累—达令流域各州为例，通过上述措施，该流域水资源状况在可持续利用方面呈现出新的态势，各州不再索求更多的分水，而是寻求对州内用水需求实施控制，促进了节约用水；水权交易促进了用水结构的调整，使水向高附加值用户转移，实现了水资源的最佳分配；水质管理趋向于更严格地限制排放和更高标准的处理污水，并实行水域纳污总量控制；拥有更多自主权的农业灌溉和城镇供水企业在追求利润的同时，纷纷提高服务水平，保证优质供水；公众积极参与水资源管理，全社会节水意识有较大提高。

（三）制定干旱管理规划

干旱管理规划（DMP）整合了供水系统的短期干旱应急规划和长期战略规划。因而，澳大利亚在制定干旱管理规划（DMP）时不得不在提高供水系统安全性的实施费用和供水短缺期间的影响（包括经济的和非货币的影响）之间寻求平衡。

澳大利亚相关水政策要求公众要最大程度地参与到水资源管理的决策中。通过让公众参与供水系统的安全决策的制定，能够使公众认识到用水限制必须作为供水系统运行的一个常规部分。一旦确定了供水系统的恰当安全标准，即可制定出与所采用的安全标准相适应的战略规划。同时，财政规划是干旱规划必须整合的一个部分。为满足不断增长的供水需求所投的资金必须列入“财政规划”中，短期干旱应急行动的阶段费用支出（包括紧急供水费用以及用水限制措施的执行所导致的收入损失）也应列入其中。

制定干旱管理规划应严格遵循澳大利亚自然资源与环境部（CNR）规定的框架体系。该框架体系概括如下：

步骤1：确定系统运行的预期目标。

步骤2：确定现有系统供水短缺的风险与相关影响。

步骤3：确定应对供水短缺风险和影响的战略对策。

步骤4：干旱应急规划、长期供水战略规划和商业规划的复核与修正。

步骤5：制定一个监测和评估系统绩效的框架，以确定在运行条件发生变化时是否需要对供水系统的长期战略规划和干旱应急规划进行复核。

（四）改善供水基础设施

澳大利亚是世界上最干旱的大陆之一，水资源在许多地区都是稀缺资源。由于水资源危机严重，确保长期的水资源供给是澳大利亚面临的主要问题。该国采取了一系列改进城市供水的措施，包括海水淡化以及将回收水引入饮用水供给网，以缓解水资源的短缺问题，并减轻供水对气候的依赖。近年来，澳大利亚论证建设了几个海水淡化工厂。其中，位于珀斯的海水淡化工厂是澳大利亚第一家向公众大规模供应淡化海水的工厂，投资达3.87亿澳元，2007年运行以来，为西澳大利亚州75%的人口供应了大约17%的饮用水。澳大利亚还在废水回收利用、地下水开采与含水层储水、暴雨回收与地表水库建设等方面采取了一系列行动。澳大利亚许多城市和乡村为了缓解水资源短缺的问题和气候对供水的影响，纷纷尝试利用再生水将这些水用来为娱乐设施供水，例如公园、高尔夫球场、景观水流，或者农业灌溉。

出于更长远的节水考虑，澳大利亚部分地区城市居民生活已经实现分质供水。对于还没有条件实现分质供水的地区，开始着手准备，如对城市居民用水的各种生活用水进行了分类计算，为实施分质供水提供了依据。城市居民生活用水主要包括户外用水、厨房用水、洗浴用水、洗衣用水和冲厕用水五个方面，各自所占的比例依次为39%、12%、21%、14%和14%。其中户外用水和冲厕用水完全可由中水替代，这样，城市居民生活用水仅47%使用公共自来水。

（五）加强用水需求管理

澳大利亚政府还十分注重需水管理，采取严格的限制用水规定，通过许多水资源保护措施来减少水的需求总量，即利用水价机制鼓励公众和家庭用户减少用水量，以及针对工业行业的用水效率计划，并提供资金奖励。以墨尔本为例，限制用水分为四个级别，各个级别有相应的限制用水规定，何时采用哪个级别的限水规定主要依据蓄水和河流流量情况决定。总的原则是限制户外用水，居民生活和绝大多数商业用水不受影响。被限制的用水主要包括三个方面：①私人和公共花园浇水、运动场和街头树木浇水。②洗车用水。③室内游泳池用水。四个级别的具体限水规定如下。

第一级限水规定：隔天6：00—8：00和20：00—22：00可以浇花园；

第二级限水规定：一级限水规定外加不准浇草坪；

第三级限水规定：每隔2天6：00—8：00和20：00—22：00可以浇花园，浇灌方式只能采取手持喷壶浇灌或管灌；

第四级限水规定：禁止浇灌花园。

除四级限水规定外，墨尔本市还长期执行时间为10：00—20：00不准浇灌花园的规定。

（六）充分利用雨洪资源

由于地表水资源匮乏，澳大利亚政府逐渐将雨水资源化提上议事日程，以应对日益严重的干旱灾害。目前，通过房屋雨水收集系统实现雨水资源化已开始得到普及。

澳大利亚的房屋雨水收集系统主要由地表以上雨水收集系统和地下储水系统两部分组成。目前，澳大利亚对新建房屋已有明确规定，要求建房的同时，建好房屋的雨水收集系统，已建房屋改造时也要遵守这种规定，对于已有房屋提倡加装建造雨水收集系统。无论是新建、改造或是增设雨水收集系统时，政府都给予相应的资金补助。房屋雨水收集系统的水资源由系统所有者支配使用，主要用于私人花园和草坪浇灌以及洗车等。当系统所有者有富余的水资源时，也常以低于市政公共自来水的价格出售给邻居使用。

（七）建立全国农业监测系统

澳大利亚全国农业监测系统（NAMS）是一个评估干旱灾害影响的公共网站，采用信息技术管理进行干旱灾害风险评估和应对所需要的各种数据。NAMS简化了干旱灾害救济申请和评估过程，是澳大利亚农业利益相关者进行防灾和风险管理的工具。

NAMS项目的启动最初源于1992年实施的澳大利亚国家干旱政策，澳大利亚农业官员们迫切需要一种工具，以便更好地识别干旱灾害影响的社区，使干旱灾害救灾计划可以更有效、更公平地帮助有需要的农民。NAMS于2005年4月启动，主要有以下两方面目标：①提高干旱灾害救济申请和评估过程的效率和透明度。②为干旱灾害防御和风险管理提供更好的支持。

NAMS的开发基于主要利益相关团体间的广泛协商和合作，包括来自联邦、州和地区政府、农业生产者、行业组织和科研机构的代表。开发过程由一个指导委员会管理，委员会成员由州政府和联邦政府委派，包括气象学家以及澳大利亚国家、各州和地区政府农业部门的代表。该委员会设立了两个咨询小组，一个负责网站的科学内容，另一个负责与农业产业机构的联系。这两个委员会对数据和分析系统的合理应用提出建议。现在，委员会继续监督信息的质量、准确性等。

NAMS是一个公共网站，包括气象、生产和经济条件等方面的信息，帮助管理干旱灾害风险。通过NAMS，澳大利亚行业机构、生产商、研究人员、政府机构和一般公众可以进行600多个地区的任何可用分析查询。NAMS还可进行不同空间尺度的分析查询，包括国家尺度、州尺度、地区尺度和流域尺度。NAMS由国家、州和地区农业及其他政府部门共同出资建成，超过30个组织提供澳大利亚农业区内定期更新的气象和生产数据。

三、以色列抗旱管理体制机制现状

以色列地处地中海东岸，国土面积2.1万km2，境内地形狭长，南北长约500km，东西平均宽约90km，除西部沿海有不足总面积1／5的平原外，其余为高原、峡谷、荒漠和山区，自然条件较差。从降雨量来看，全国年平均降雨量为350mm，北部地区年降雨量较大，可达800～1000mm，自北向南递减，最南端的埃特拉市年降雨量不足30mm，全国有一半以上地区的年降雨量在180mm以下。

以色列境内仅有一条约旦河，年径流量5.2亿m3，加利利湖是全国唯一的地表水水库，库容近10亿m3，全国可供利用的水资源约20亿m3，其中，地表水占31%，地下水占52%，骤间雨水利用占5%，污水回收和微咸水占12%。按1992年统计的人口525万人计，以色列人均水资源量不足400m3，是世界上人均水资源量最低的地区之一。以色列的国土面积一半以上属于半沙漠地区，土壤贫瘠和缺水成了以色列农业发展的两大难题。

1955年以色列议会制定并通过了《水法》。《水法》规定全国境内的所有水资源归国家所有，其开发利用必须着眼于满足居民和国家发展需要；国家水利管理委员会负责全国水资源的管理，负责制定水利政策，制定用水计划和水资源开发规划，负责废水开发、海水淡化、控制废水污染和土壤保护等。以色列在抗旱管理方面的主要措施是：

（一）实施用水配额制度，强化计划用水

以色列国家水利管理委员会每年先把70%的用水配额分配给有关用水单位，其余30%的配额根据降雨情况予以分配。为鼓励节水，用水单位交纳的用水费用按照其实际用水配额的百分比计算，超额用水，加倍付款。由于严重缺雨少水，为确保工业用水，国家水利管理委员会曾连续两年将农业用水配额减少50%，农民因此遭受的损失由国家负责补偿。

（二）建设全国供水网络，统一调度用水

以色列80%的水资源分布在北部地区，而该地区的灌溉土地仅占总土地面积的35%；20%的水资源分布在南部地区，而灌溉土地却占总土地面积的65%。为解决这一南北水资源供需不均的问题，以色列于1953年开始建设国家输水系统，耗资数亿美元，于1964年完工。从此，北部的淡水通过大小输水管道、运河、水库、隧道、蓄水坝和抽水站，一直送到了南方干旱的沙漠地区，使那里的不毛之地变成了一片片生机勃勃的绿洲。

经过多年的建设和改建，越来越多的乡村和城镇将他们原有的地方供水系统和国家输水系统连接起来，逐渐形成了一个全国性的配水网络。处理后的污水也用不同颜色的管网连为一体，专门用于农业灌溉。所有提水设备和用水单位都安装了计量装置，全部用计算机控制，全国每日用水多少，各水源地储水情况、水在网络里的流向是否合理等都一目了然地反映在中央控制室里，真正做到了水资源管理的科学、准确、及时和现代化。

（三）加强法规制度建设，依法促进节水

以色列政府早就意识到水资源短缺的严重性，从1948年开始，以色列人就开展了“不要浪费一滴水”的运动，并制定了一系列法规，以加强国家对水资源的控制，使水资源得到有效利用。如1955年政府制定了水计量法和水井控制法；1957年制定了水灌溉控制法、排水及雨水控制法；1959年制定了水法。以色列在制定每一部法律的同时，都相应地制定和颁发与之相配套的法规、条例及其实施细则。在各类法律规定中，水法是最基本、最主要、最全面的水管理法规，共分6章159节。以色列水法明确规定：国家水资源是公有财产，在国家控制之下，必须用于其公民的利益及国家的发展。未持有水资源委员会签署的年用水许可证者，任何单位和个人不允许对任何水源进行抽取和使用；所有的用水户，都必须安装计量水表，按计划供水；赋予水管理委员会更大的权力，防止水源的污染。由于法制健全，执法严格，增强了人们的节水意识，使节约用水逐步成为人们的自觉行为。

（四）高度重视科技运用，研制先进设备

以色列人充分意识到，先进的灌溉设备对提高水的利用效率是至关重要的，因此他们舍得在研发灌溉设备新产品中花大本钱，下苦功夫，长期坚持不懈地研究开发和推广先进的节水灌溉技术，把灌溉土壤变成灌溉作物。目前，以色列可以生产世界上最先进的成套节水灌溉设备，大到大型喷灌机，小到微喷、滴头以及各类管道、管件、过滤器和施肥装置、自动控制的闸阀、水处理装置、专用计算机等一整套产品。针对资源缺乏，土地分散，作物品种多、价值高和劳力缺乏等特点，以色列优先发展节水且能耗低的灌溉技术产品和自动控制设备。国家以灌溉设备的产品质量，除制定有统一的标准外，还设有检测机构，进行认真的监督和严格的管理。一旦产品质量出现问题，受到用户投诉，生产厂家将受到重罚，直至禁止其产品进入市场。他们生产的输水管道，裸露在地面上的寿命一般都达10年以上，埋在地下的时间更长。如今以色列的节水灌溉已进入标准化、科学化和自动化控制阶段，能够在各种不同条件下按要求进行程序灌溉，自动控制灌水时间、灌水次数，自动调节流量、水压，自动控制施肥等，喷、滴灌溉面积已达90%以上，灌溉用水效率在80%以上。随着先进节水设备和技术的推广，不仅用水量逐步降低，而且产量大幅度提高，产品的品质也有极大地改善。目前以色列的农业种植结构发生了很大变化，由大田作物向水果、蔬菜、花卉等高效益、出口型方向发展，农产品自给率已达95%（粮食需进口），除满足国内需求外，还出口世界各地。

（五）实行差别水费制度，鼓励节约用水

以色列对水资源管理的严格不仅体现在灌溉系统的现代化方面，而且对用水户的管理也相当严格，所有的用水户都按量收费，并实行差别收费以及按计划供水和超用惩罚制度。城市和工业用水收费较高，虽然农业用水占全国用水总量的75%左右，但为了发展农业生产，政府对农业用水实行补助，如淡水成本为0.3美元／m3，农民交0.15美元，经过处理后的污水用于灌溉的成本为0.33美元／m3，农民交0.14美元。农业生产用水实行定量不定时，根据土地面积的多少，全年配给一定的水量。水量用到规定数额，计量装置自动控制关闭闸门。超额用水则多交水费，除按规定的价格计收差别水费外，还要增加2～3倍的罚款，而且其超用的部分计入来年的用水配额，如果连续超量使用，最终将停止其用水资格，即便使用自己土地上的水井里的水也照此执行。但通常的情况却是，多交水费往往超过增产带来的效益，农民宁愿采用新的抗旱节水措施来扩大种植面积，提高效益，也不会多耗用水量。

（六）千方百计广开水源，有效增加供水

以色列淡水资源十分有限，且容易开发的水资源已得到全部开发，为增加可用水量，以色列千方百计广开水源。①在雨季积极开展人工降雨，一般增雨效果达10%～15%。②利用湖库塘坝河道充分拦蓄地表径流，回灌地下水，以备夏季缺水时作物生长需水之用。③建立多个污水处理厂，将所有城市生活污水收集起来，经过处理后用不同颜色的管道送至农田用于灌溉，这部分水量占城市生活污水的60%，工业污水或含有害物质的水不允许与生活污水混同排放，全国每年使用经过处理的污水进行灌溉达2亿m3。④咸水淡化和盐水灌溉。

通过以上措施和几十年的努力，以色列的农业发展取得了出色的成就：耕地面积从建国时的16.5万hm2增加到了44万hm2，农业产值增长了16倍，为人口增长的3倍多，农田灌溉面积从建国时的3万hm2增加到目前的25.5万hm2。目前，农业在以色列的经济中起着重要作用，占全国总劳力3.5%的农民创造了5%的国民生产总值，带来了5.6%的出口值。