党内法规制度贯彻执行情况研究*

刘长秋、肖晋、张冉、马彦、史聪、严佳扬、刘高宁

党内法规是具有法规制定权的党的中央或地方组织制定的、旨在调整党内关系以实现管党治党为目的的、具有法律约束力的党内思想与行为规范的总称。① 在中国国家治理方面，党内法规是平行于国家法之外的一种不可或缺的重要制度规范，甚至是“中国之治”的最重要制度优势，其对于提高党的长期执政能力，推进我国国家治理体系和治理能力现代化，起着极为重要的作用。为此，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确将党内法规纳入我国法治体系，使之成为中国特色社会主义法治体系重要组成部分。然而，从法理上来说，“徒善不足以为政，徒法不能以自行”。② 任何制度或法律法规，如果得不到贯彻执行或者无法被很到位地贯彻执行，其制度效果都会大打折扣，甚至可能会形同虚设。就此而言，立法是力行法治的前提和基础，没有立法，法治就只能是一句空话；而执法则是力行法治的关键与保障，没有执法，立法会成为好看而不中用的装饰，法治同样只能是一句空话。作为我国社会主义法治体系重要组成部分的党内法治建设显然也是如此。在当前我们党正在面临着“执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验”等四大考验，同时还面临着“精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险”等四大危险。在急需要加强自身建设以推进国家治理体系现代化，提高执政能力的情势下，作为党管党治党重要依据与保障的党内法规，其制度建设显然需要继续被重视和强化。而关注并强化党内法规执行力建设，确保其能够被贯彻执行，则是党内法规制度建设的必然要求。

*① 本文发表于《观察与思考》2020年第9期，发表时有删改。

一、确保党内法规贯彻执行的意义分析

从法理上来说，法的生命力在于实施，而法的权威也在于实施。这一点，无论是对于国家法，还是对于党内法规，都是如此。党内法规的贯彻执行是党内法规制度建设的重要环节，也是党内法规制度建设能够取得成效并发挥作用的关键所在。党内法规的生命力在于其能够在实践中得到全面有效的贯彻执行，能够为广大党员所遵守，否则，再好的党内法规也会成为一纸空文。而提高党内法规的执行力，确保其能够被贯彻执行，则有利于充分体现党内法规的法律性，有利于体现“党要管党，从严治党”的决心，有利于推进党的执政能力建设，也有利于助推全面依法治国战略的深入实施。

（一）有利于充分体现党内法规的法律性

党的十八届四中全会提出，要加强党内法规制度建设，要运用党内法规把党要管党、全面从严治党落到实处。而确保党内法规贯彻执行，则是全面贯彻落实党内法规的重要保障。“法立而不行，与无法等，”①党内法规的生命力生于制定，但贵在执行。没有得到有效执行的党内法规，是缺乏生命力的党内法规，失去了其存在的价值，其法律性就很难得到彰显，更不要说其权威会得到维护。只有正确地执行党内法规，才能发挥其应有效能，树立其应有权威。习近平指出，“如果党规党纪成了摆设，就会形成‘破窗效应’，使党的章程、原则、制度、部署丧失严肃性和权威性”。在“八项规定”推出以前，由于党内存在比较严重的有规不依的问题，造成了很多党内法规制度虚置，使得党内法规很多时候成为一种摆设，而丝毫没有了法律的威严，没有体现出党内法规作为一种法所应当具有的法律性。① 这不仅会极大影响广大党员及人民群众对于党内法规的好感及其法律性的认同，且令其形同虚设，难以在党的建设方面发挥预期的作用。由此可见，党内法规执行力的强弱，会直接影响党内法规的威严以及人们对于党内法规之法律性的认同。通过优化党内法规的执行机制，提高其执行力，充分发挥党内法规的作用，使党内法规在实践中得以充分贯彻落实，则可以充分体现党内法规的法律性，体现党内法规作为法的威严，使党内法规与其法的地位更加契合。

（二）有利于体现“党要管党，从严治党”的决心

法规的贯彻执行效果直接影响着人们对于法规的评价，也影响着人们对于法规制定者真实目的的判断。一般来说，法规贯彻执行得好，则其获得人们认同与好评的可能性就会更大，而人们通常也就会相对更加能够理解并认同这些法规制定时的立法目的。党内法规也遵循此律。具体而言，如果党内法规制定出来且被贯彻执行得很好，则人们就会很容易认同这些党内法规，认同这些党内法规旨在管党治党的目的，也就相应地会认同作为法规制定者的执政党的信用，认为作为法规制定者的执政党讲诚信，守承诺，言出必行，从而真切体会到党管党治党的决心，并给以坚定的拥护和有力的支持。而广大党员也可以据此感受到党管党治党的魄力，从而心存对党规国法的敬畏，模范地遵守国法党规。反之，如果有党内法规但这些法规得不到有效贯彻执行，则对于广大党员乃至人民群众来说，可能就意味着党尽管为其自身以及党员立了严厉的规矩，但并没有真正实施这些规矩的勇气和决心，这些规矩更多时候只是摆设，管党治党只是虚张声势、耍花腔或者“只闻雷声，不见雨点”，是假管假严。这无疑会使其对党管党治党的真实性产生怀疑，以致影响党自身的信用与权威。而提高党内法规的执行力，确保其被贯彻执行，则意味着党在“党要管党，从严治党”方面并不是虚张声势、耍花腔，也不是“雷声大，雨点小”，而是动真格的，是真管严管，敢管敢严，长管长严，从而在彰显“党要管党，从严治党”决心的同时，增强广大党员以及人民群众对于党的信任以及党的领导的信心。

（三）有利于推进党的执政能力建设

党内法规的贯彻执行也事关党的执政能力。通过党内法规向全党和全国乃至全世界做出“党要管党，从严治党”的承诺，表明和宣示了党作为一个具有开阔胸襟的执政党的执政魄力与决心，但能否真正将这些法规落到实处，使其切实发挥管党治党的作用，却不是仅凭承诺就可以做到的，还需要具备足够的能力。制定党内法规并保障这些法规能够最终落地，本身就是党执政能力的内含之意。一个政党如果连自己制定的法规都无法贯彻执行下去，连自己的党员都管不好，则其自然难以管理整个国家，难以实现社会的良好治理。只有使自己制定的法规具有执行力，能够得到切实贯彻执行，才能够彰显其管党治党的能力，并以此体现其治国理政的能力。不仅如此，确保党内法规贯彻执行更有助于推进党的执政能力建设。制度作为理性的产物，其实施能够保障治理的权威性与成效。党内法规作为管党治党的制度，其实施显然也能够发挥这样的作用。通过严格贯彻执行党内法规，可以保证党的主张和意志能够得到落实，可以使广大党员真切感受到党内法规的严肃性以及党全面管党与从严治党的决心，从而自觉加强对自己的要求，与党中央保持高度一致，维护党中央的权威，认真且无折扣地执行党的决议。在此意义上，提高党内法规的执行力，确保其贯彻执行，有利于提升党通过党内法规管党治党的效率与权威，并以此带动和提升党依法执政的能力，推进党的执政能力建设，维护和强化党中国特色社会主义事业坚强领导核心的地位。

（四）有利于助推全面依法治国战略的深入实施

全面实施依法治国战略作为“四个全面战略”的重要组成部分，是新形势下发展人民民主的根本保障，是实现国家治理现代化的重要内容和主要途径，也是深化市场经济体制改革的内在需要。而依法治国离不开党的领导。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。换言之，党的领导是全面实施依法治国战略的关键所在。而党内法规则是实现“党要管党、全面从严治党”的基本保障，是维护和完善党的领导，提高党的执政能力的保障。历史经验告诉我们，如果党内法规执行得好，法律法规能得到较好遵守，法治建设就能顺利推进；如果党内法规执行得不好，法律法规的权威也就树立不起来，依法治国也就无法实现。①正因为如此，党的十八届四中全会通过的《决定》将党内法规体系纳入我国社会主义法治体系之内，使其成为我国社会主义法治体系不可或缺的组成部分。但很显然，党内法规发挥管党治党作用以维护和改善党的领导的关键是其能够得到严格的贯彻执行，能够由纸面上的规则变成现实中活的规范，否则，它就只能是僵死的规则，是内容尽管很好但却发挥不了实际效能，而只能够起到制度装饰作用的具文。就此而言，确保党内法规贯彻执行，无疑可以推进党内法规管党治党的效果，从而改善党的领导，为全面依法治国提供更为坚实的保障。此外，确保党内法规贯彻执行的过程中所积累起来的经验与教训，还可以为解决国家法实施过程中所遇到的执法难题提供很好的参考，从而有助于国家法的实施。

二、当前党内法规制度贯彻执行的问题与原因

党的十八大以来，党中央在之前从严治党的基础上逐步确立并最终形成了全面从严治党战略，并在管党治党过程中逐渐深入推进，使之成为我党进行党内治理的核心要求。而依规治党则是全面从严治党的必然要求。为此，在党中央的高度重视下，党内法规制度建设受到高度重视，从中央到地方各级不同层级的党内法规制度体系逐步丰满，在推进依规治党、全面从严治党方面发挥了不可抹杀的重要作用。然而另一方面，当前党内法规制度在贯彻落实的过程中，仍然存在包括消极贯彻执行、选择性贯彻执行以及片面过度执行等在内的不少问题，这些问题使得全面从严治党的实际效果有所折损。

（一）当前党内法规贯彻执行的主要问题分析

“一切法律都必须严格地遵守和执行，这是现代法治的一项基本原则。”①党内法规作为法自然也在此列，也需要被严格地遵守和执行，并通过被遵守和执行来体现其权威，发挥其功能。为此，在加强党内法规建设的过程中，必须立足维护党内法规生命及其权威的高度，推进党内法规的严格执行，使其发挥法的威力。然而就现在来看，就党内法规在管党治党方面的实践来看，党内法规在执行上还存在着很大的问题。问卷调查显示，有60.94%的人认为党内法规制度的执行力“很强”和“比较强”；认为党员干部、党员领导干部、党组织、制度制定和执行机关的执行力“很强”和“比较强”的分别占59.33%、68.97%、71.08%、68.48%。② 这说明，党内法规的贯彻执行依旧存在问题。

1．消极贯彻执行问题

党内法规制度的消极贯彻执行，是指由于执行者自身消极懈怠的态度，使得党内法规的贯彻执行处于一种“假执行”状态，使得相应规定表面上看似已经被执行，却未产生任何实际效果。党内法规制度的创制是为了更好地实现党内治理，而处于文本阶段的党内法规制度，对于党内治理而言是必不可少的依据，但有了依据还不够，只有真正将法规制度落实下去，在实践中落地生根，使法规制度在实践中动起来、活过来，才是法规制度存在的意义与初衷。在实践中，消极贯彻执行具体主要表现为以下四个方面：

（1）党内法规制度虚置

亦即相应制度自颁布实施以来就未曾产生任何影响，或者是在颁布实施后经过一段时间便被束之高阁，总之是不被重视，甚至“雁过无痕”，自始至终都未能产生实际影响。对于执行者而言，大部分是难以参与到法规制度的实际制定中去的，对于部分法规制度，执行者可能会产生一种懈怠甚至是抵触的情绪，甚至少数执行者会认为是上级或高层在“找麻烦”，在这种心理的作用下，只要确认不会被追究责任，执行者就会心安理得地将法规制度放置于旁，不予理会。

（2）党内法规制度的贯彻执行流于形式

只做表面文章，通过开会、文稿宣传等形式，将党内法规制度“写在纸上，贴在墙上”，但也仅此而已，对于党内法规制度执行的实际效果毫不关心。这种做法，往往与执行者的行事作风有很大关联，通过开会、文稿宣传等形式来加强部署、扩大影响力，是必不可少的环节，但要想产生实际效果，仅靠开会与文稿宣传是无法展开的，通过开会部署和文稿宣传，通常能够使法规制度的落实过程更加切合实际，这也是开会部署和宣传工作的使命所在，但如果想要以开会和文稿宣传来替代执行，则是本末倒置，任何一项没有实际效果的功绩，即使开会过程及开会内容充实无比、宣传文稿华丽无比，也同样是在做无用功。

（3）视领导重视情况而被动贯彻执行

任何一项法规制度，既然能够顺利通过并颁布实施，都能够说明上级部门、领导的重视。实践中，上级部门、领导可能仅对部分法规制度多次进行强调，而另一部分法规制度未作过多强调，这就被部分执行者进行区分对待，若一项法规制度自颁布实施之时起，上级部门、领导多次强调，表现出充分重视的态度，执行者为了迎合或应付领导，则不得不重视、不得不执行，而若是一项法规制度自颁布实施时起没有受到高度关注和重视，执行者则会理所当然的选择无视。这种做法本身存在很大问题，上级部门、领导的态度并不能成为决定规定制度是否落实执行的依据，更遑论执行者对于这种态度的把握存在偏差。上级部门、领导只对部分法规制度进行多次强调，能够说明对该部分法规制度的重视，但并不意味着对其他法规制度的忽视，而很可能是因为一段时间内工作的侧重点集中于某一领域所致，也有可能在之后的时期工作侧重点有所调整之后，之前未被强调的法规制度又重新成为强调重视的对象。

（4）贯彻执行者只约束自身行为

“明哲保身”，却不能在工作中贯彻下去，不能对其职责范围内的其他人进行有力约束。实际上，党内法规制度的执行，所面对的是所有党员、党组织，而执行者所承担的责任则是确保职责范围内的党员、党组织都能够受到法规制度的约束，这样才算是完成了本职工作；只约束自身行为，却不积极履行职责，这种独善其身的行为，并不能够成功地“明哲保身”，而仅能产生是一种自欺欺人、自我麻痹的效果。例如，对于纪委工作人员，仅仅保证自身遵守党章党纪，是远远不够的，如果不能够明察秋毫、严肃对待违纪党员，那么就是一种失职行为。

2．选择性贯彻执行问题

党内法规制度的选择性贯彻执行，是指由于一些因素的影响，使得部分法规制度被完全贯彻执行，部分法规制度却被“选择性遗忘”, “形成‘合意则取，逆意则舍’的一种不良现象。”①影响这种选择的因素是多样的，如部门利益、地区利益，贯彻执行的难易度，以及社会舆论的关注度等。具体而言：

（1）部门、地区利益影响执行者选择的最重要因素

部门、地区利益将关乎执行者的对部门、地区的管理、统辖，也关乎执行者的“政绩”，因而对于符合部门、地区利益的法规制度，执行者会积极执行，而有碍于部门、地区利益的法规制度则置若罔闻，对于具体的法规制度先一步进行筛选，对于有碍于部门、地区利益的部分进行过滤剪切，这种断章取义、刻意取舍的做法，会使党内法规制度的执行受到很大阻碍。任何一项法规制度的颁布实施，都是从大局出发，通盘考虑的结果，而并非简单粗暴的拍脑袋决策，因而即便部分法规制度的推行会对部分部门、地区的利益造成一定的损害，但长远来看，一定是利大于弊的。但到具体的执行过程中，部分执行者往往仅仅看到了暂时利益受损的结果，就急于抵抗或选择性忽视，却不能够以长远目光来远眺可观的前景，这不仅仅是对法规制度执行力的折损，也是对于部门、地区长远发展的阻滞。

（2）党内法规制度的贯彻执行难易度也是影响执行者选择的重要因素

贯彻执行难度大的法规制度，通常是由执行成本偏高、执行对象抵触或短期内难以见效等原因所致。一项法规制度的顺利执行，需要一定的人力、物力、财力等资源作为支持，适当范围内的人力、物力、财力的耗费，作为正常的支出都是可接受的，而一旦某一项法规制度的贯彻执行需要耗费过于庞大的人力、物力和财力，对于执行者而言就需要进行更多的考量，而如果经过执行者的考量，发现支出成本大于执行结果，或者短期内难以达到预期效果，部分执行者则很可能选择搁置该项法规制度的执行；还有部分法规制度的执行是由于会直接触及部分执行对象的既得利益，而遭到抵制，此时执行者也会进行相应考量，部分执行者则同样会为了不得罪执行对象，而搁置法规制度的执行。对一项法规制度的贯彻执行难易度进行评估是正确且有必要的，但因为评估结果，而使得部分法规制度被搁置甚至是放弃则是不可取的，每一项法规制度都应当被执行，对于执行难度较大的，执行者所应当做的是克服困难，而非搁置困难。

（3）社会舆论的关注度也会成为影响执行者选择的原因

在现代社会各种通信工具和设备高度发达的条件下，普通民众对于各种信息的获悉速度以及围观程度，使得能够充分反映民意的社会舆论也成为执行者不得不关注的动向。对于社会舆论关注度高的法规制度，执行者在积极采取措施推广执行后，不仅是完成了本职工作，也是对民众呼吁作了相应的回应，更重要的是，对于上级部门和领导也算是交付了满意的答卷，可见不论是对上（上级部门、领导）对下（普通民众），还是对自己，都是大有裨益的。社会舆论是一种有效的外部监督方式，却不应成为执行者选择的依据，执行者应当密切关注社会舆论，对民众所关心的问题进行积极回应，却也不能忽视其他法规制度。

3．片面过度贯彻执行问题

党内法规制度的贯彻执行过度，是指执行者对于法规制度的贯彻执行抱有极大的热情，态度十分积极，无论面对何种境况，执行者都会不择手段地来推动法规制度的贯彻执行。这种态度是值得肯定的，但是过分积极有时也会产生一些问题，甚至有的执行者为了盲目提升执行力，会刻意创造条件，这同样会使得法规制度的贯彻执行偏离其制定的初衷。

（1）越权执行是贯彻执行过度的最主要表现

党内法规制度的贯彻执行是一种具体的行为，它在不同地区或部门所应采取的方式可能略有差异，而部分执行者有时会为了圆满完成执行任务，而忽视其职责权限，在超越其自身职责的情况下来完成任务的执行。在这种情况下，虽然法规制度也被积极地贯彻执行了，但对于执行者自身而言，却是工作上的一种失误或错误。若一项法规制度的贯彻执行难度大，应当正视这一现象，并找到原因所在，对症下药，盲目胡乱地越权执行并不可取。

（2）贯彻执行过程、方式过当也是贯彻执行过度的主要表现

一项法规制度的贯彻执行结果是判断是否执行的有力依据，而贯彻执行过程、方式则是判断执行质量的重要依据。若贯彻执行的过程、方式不适当，即使执行结果达到了预期目标，也不能认为法规制度的执行是完美无缺的。制度的贯彻执行过程、方式是考验执行者智慧的重要环节，而部分执行者盲目追求贯彻执行结果，却忽视贯彻执行过程与方式，使得贯彻执行过程与方式过于粗暴，有时也会适得其反，并不利于法规制度的贯彻执行效果。

（二）党内法规贯彻执行问题产生的原因探讨

党的十九大报告提出，新形势下的全面从严治党必须同时坚持思想建党和制度治党。在制度治党问题的认识上，习近平总书记认为，相较于制度缺位、制度漏洞等制度有无问题，已有的党内法规是否得到严格执行等制度落实问题显得更加紧迫，并提出执行力是党内法规得以存在和鲜活的生命力。① 站在马克思主义的视角上，党内法规制度作为一个国家的上层建筑，其贯彻执行出现问题的原因是多方面的，不仅会受到经济基础影响，也会受到其他上层建筑的影响。在本课题推进过程中，我们通过个体访谈、调研问卷以及文献梳理等方式对导致党内法规贯彻执行问题产生的原因进行了归纳和分析，并主要归纳出了三方面的原因。

1．客观因素：党内法规制度体系自身不够完善

对于目标明确的“法”来说，其贯彻执行效果首先取决于法规则本身，即法自身设立的规则只有是科学合理和完善的，其贯彻执行效果才可能会更好，如果其内容不够科学合理、规则设置不够完善，则其贯彻执行效果必然难以达到预期。这一点无论是对于国家法来说，还是对于党内法规来说都是如此。以此为基点，如今党内法规贯彻执行效果不彰，其原因首先在于党内法规制度本身还存在一些亟待解决的问题。具体而言：

（1）条文不规范和内容不平衡

党内法规条文的规范性不足。许多党内法规虽然具有规范的法条形式，但其中不乏大量的“适当、适度、视情况”等界限不清的用语，导致许多党内法规规定相对模糊，在具体贯彻执行过程中自由裁量空间过大，折损了其权威性。而且党内法规中提倡、禁止的内容偏多，惩罚、权利救济的规定偏少。② 此外，现有的党内法规无论从制度体系上还是就单项党内法规的内容上，都还存在“重实体，轻程序”的问题，这使得党内法规的内容上有失均衡，缺乏本应有的可操作性。

（2）党内法规解释制度不力

任何法都需要加强对其自身的解释。因为“法律不重诵读，而重解释”，要准确理解和严格遵守法律语言背后的价值立场，就需要对法律文本语言进行解释。③ 党内法规作为法，也需要满足法应当具备的规范性要求，尤其是在其内容上。为此，党内法规也需要像国家法那样被科学的加以解释，尤其是对于那些事关党员权利保障乃至普通群众福利与民生问题的党内法规或相关制度，否则，就很容易会引发人们对党内法规制度的质疑，影响其执行。就目前来看，党内法规的解释问题显然还没有引起足够的关注和重视。例如，《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》（以下简称“八项规定”）作出了“要厉行勤俭节约，严格遵守廉洁从政有关规定，严格执行住房、车辆配备等有关工作和生活待遇的规定”的重要规定，对于防腐、反腐以及改善和维护党的良好形象无疑起到了重要作用，然而，由于没有明确的解释，这一规定在具体操作层面上也引发了巨大争议。因为绝大多数党政机关及事业单位在实施这一规定时都进行了从严处理，不仅取消了以往党员作为“单位人”所享有的节日福利（如发月饼、粽子之类的节日礼品），甚至连普通群众的这些福利也一并取消，造成了群众的强烈不满。对此，全国总工会的相关文件认为，这些福利属于可发放的范围。然而，由于全国总工会并不是《八项规定》的发布者，其解释是否越权有效等，都值得讨论。诸如此类的问题显然也严重影响了党内法规的贯彻执行效果。

（3）党内法规制度建设的协同性尚存不足

党内法规作为管党治党的规矩，是由现行有效的党内法规制度构成的一个相互支持、相互配合、相互协调的制度体系，而不是一部部党内法规文件的简单叠加。依规治党的全面有效开展需要以所有党内法规制度保持协调一致为前提，离不开各种党内法规制度相互间的协同配合。然而，就目前来看，作为依规治党所依之规的党内法规，在制度建设上却还存在着协同性不足的问题。党内法规制度建设的整体性、协调性、系统性还不够。这一问题在地方依规治党过程中显现得尤为明显和突出。以上海党内法规制度建设为例，调研数据显示，36.3%的人认为，法规制度协同性不足是当前上海党内法规制度建设存在的主要问题。各部门在贯彻落实党中央以及上海市相关决议精神时，往往都会出台相关的党内规范性文件，但这些文件大都从部门角度出发，不太顾及与其他部门文件的协调性，导致党内法规制度之间的协同性不够，经常“打架”，容易使基层部门在贯彻落实时不知该如何操作，以致无所适从，影响了党内法规制度的执行。而这对于推进依规治党以贯彻落实全面从严治党战略而言，显然是有弊无利的。①

2．主观因素：执行主体贯彻执行意愿不足

贯彻执行意愿不足是导致党内法规贯彻执行出现问题的另一原因。从理论上来说，“执行力不等同于执行能力，有执行能力的执行力差可能是由于缺乏执行意愿所导致。因此，缺乏执行意愿，执行力一定低。”②党内法规作为专门适用于具有共产主义觉悟的党员及其组织的规范，理应更具有执行力，但现实的情况却并非如此，其贯彻执行中显现出来的问题已经成为影响党内法规建设以及党管党治党的突出软肋。笔者以为，这很大程度上是由于缺乏执行意愿所导致。党内法规作为管党治党的重要规矩，作为全面从严治党的重要抓手和依赖，其在要求上要高于国家法，而在内容上要严于国家法，这使得党内法规制度强调党员或党组织义务与责任的场合，要远远多于其突出党员或党组织权利和自由的场合。换言之，党内法规更多时候是轻激励帮扶而重教育处罚的。这决定了其贯彻执行者更多时候需要“得罪人”而非“讨好人”。而这一点势必会降低党内法规执行者的贯彻执行意愿，令其贯彻执行党内法规的意愿不高，从而影响和制约了党内法规贯彻执行的力度和效果。不仅如此，党内对党内法规贯彻执行的不够重视，也是导致目前党内法规贯彻执行问题重要原因。实际上，在我国制度建设领域长期以来一直都存在着制度重制定而轻执行的问题。制度被制定出来之后往往只有短时间的热度，在最初往往能够得到比较好的贯彻执行，但时间一长则往往就会被束之高阁，成为具文和摆设。党内法规也在此列。很多党内法规，尤其是那些地方性党内法规，在其制定之初，由于党政领导尤其是一把手的高度重视，其执行效果都比较好，但可惜的是缺乏一以贯之，往往一年甚至半年之后就难以再深入推进下去。这作为党内法规执行主体执行意愿不足的一个表现，客观上会导致党内法规的执行者不认真深入地把握党内法规的实质性要求，更多地只关注其形式，容易造成消极贯彻执行或选择性贯彻执行，甚至还导致过度执行，使党内法规的贯彻执行事与愿违。

3．保障因素：贯彻执行的监督保障失位

对于制度的贯彻执行来说，监督保障极为重要，它是确保制度执行者严格实施并全面推进制度贯彻执行的需要。但目前来看，党内法规制度在贯彻执行的监督保障方面还存在明显失位。

（1）对党内法规贯彻执行的监督监察不力

习近平总书记指出：“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常督察和专项检查。要用监督传递压力，用压力推动落实。”①如果没有对党内法规贯彻执行的监督检查，法规的贯彻执行就会流于形式。为此，党的十八届六中全会指出：“党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一，……党内监督的主要内容是遵守党章党规和国家宪法法律，维护党中央集中统一领导，坚持民主集中制，落实全面从严治党责任……”而《中国共产党党内监督条例》也明确规定，党内监督的首要内容是：遵守党章党规，坚定理想信念，践行党的宗旨，模范遵守宪法法律情况。②但就目前来看，我党的党内法规贯彻执行的监督检查机制还不健全，对现有法规制度贯彻落实的监督检查力度不够，对于组织和个人的考核比较难于落到实处，党员行使监督权的热情与积极性没有得到很有效的激发，一些违法违纪现象没有及时得到反映、反馈和处理，部分党员视党内法规为“纸花”和“装饰”，这必将影响和制约党内法规制度的贯彻落实。例如，《党政机关办公用房建设标准》对干部办公用房使用面积作了明确规定，但是在实践中，想尽各种办法把办公室进行切割装修、安装暗门、多挂牌子、虚报办公人数等违规超标使用办公用房的现象还在一定程度上存在，且屡禁不止。对于这种非常明显的违规现象，很多地方的监督检查机关却没能及时查处。

（2）对党内法规的贯彻执行缺乏应有评估

法律法规的执行评估是在当代法治建设中越来越被加以关注和重视的一个问题。执行评估是考察法律法规贯彻执行效果，了解其运营状况，掌握其贯彻执行过程中遇到的困难与障碍，从而采取必要对策的客观需要，是监督和保障党内法规贯彻执行、提高法律法规执行力的一个内在要求。在此意义上，党内法规有没有被严格贯彻执行，其贯彻执行的效果如何，需要有相应的执行评估。执行评估是考量党内法规执行效果，了解和掌握党内法规执行过程中所遇到的具体问题，从而得以据此采取相应对策的必要环节。然而，就目前来看，尽管我国法治建设过程中已经对国家法治评估问题给予了越来越多的关注和重视，但对于党内法规制度建设这一特殊法治现象的评估，则还没有引起应有重视。这使得党内法规的执规者难以全面了解党内法规执行或实施过程中的各种问题，难以准确掌握党内法规执行过程中需要解决的障碍与困难，从而也就难以有针对性地采取相应的策略予以应对。

三、改善党内法规贯彻执行的对策建议

“一切法律都必须严格地遵守和执行，这是现代法治的一项基本原则。”①依规治党作为当代社会中党运用法治思维管党治党的客观产物与加强党自身建设的必然结果，作为当代社会治理不可或缺的组成部分，显然也适用这一基本原则。在依规治党过程中，必须使党内法规得到严格地遵守和执行，从而真正发挥出党内法规作为法的威力与效用。为此，需要在分析党内法规执行力不足之原因的基础上，找到可行的破解之道，并提出相应的对策建议。基于以上对党内法规执行力不足的原因分析，笔者认为，在今后党内法规制度建设的过程中，需要以强化党内法规执行力为目标，狠抓党内法规的贯彻执行，使党内法规制度真正发挥作用，助推全面从严治党战略与全面依法治国战略的深入实施。为此，我们认为，需要在今后党内法规制度建设中有步骤地采取相应的对策，以矫正目前党内法规贯彻执行方面的诸多问题。

（一）进一步完善党内法规制度

1．加强党内法规在内容上的规范性与可操作性

党内法规的规范性是党内法规作为法能够被贯彻执行所必须具备的内在要求，是确保党内法规制度的可操作性的前提条件，也是确保良性的党内法规实施效果的重要基础。① 解决党内法规贯彻执行问题的一个基本要求就是增强党内法规的可操作性和实用性。为此，需要参考和借鉴国家法在制度设计上的成功经验，在制定党内法规时需要尽可能严格其制度用语，尽量避免或减少诸如“不收手，不罢手”与“巡视全覆盖、全国一盘棋”等之类的较为模糊且不够严谨、非专业化、非书面化用语在党内法规规范中的使用，而用相对更为严谨、更为专业和准确的语言加以替代，以确保其内容的确定、严谨与科学，减少其适用的不确定性。同时，针对其程序性规定偏少的问题，适当增加其程序性规范。这些显然都是增强党内法规可操作性，使其更加实用，从而提高其执行力的重要保障。

2．加强对党内法规的制度解释

对于法律的实施来说，法律解释是至关重要的。法律解释能够使原本原则、笼统以及模糊的立法语言细化、明确化、具体化，使其在执行过程中更具有针对性和可操作性。党内法规作为法，作为中国特色社会主义法治体系重要组成部分，也需要被加以解释。这是明确党内法规适用范围和适用对象，增强其制度实施的针对性与可操作性，提高其执行力的重要保障。当前，党内法规解释的问题还远未引起足够的关注和重视，无论是学术界还是实务界，对于哪些党内法规制度需要被解释、依据什么样的原则进行解释、如何解决不同部门之党内法规解释相互间的冲突等问题，都还语焉不详。基于此，需要从理论与实践两个层面上加强对党内法规的解释。具体而言，在理论上，应加强对党内法规解释方面的理论研究，强化其学理解释，为党内法规解释提供更多的理论支持和借鉴；在实践中，则应依据党内法规法律性的要求，并契合管党治党之实际需要，明确党内法规解释的主体、范围以及解释过程中需要遵循的原则，强化党内法规的文义解释、体系解释与法意解释，使党内法规制度在内容上更具有明确性，更具有执行力。

3．强化党内法规制度的协同性建设

任何制度作用的发挥及其适用效果的实现，都需要建立在制度自身内在价值的一以贯之性以及制度内容的一致性之上，如果制度之间相互抵牾、相互冲突，势必会令其可操作性受到制约，使其实施主体难以把握，从而影响其实施效果。在这一点上，无论是国家法律制度还是党内法规制度，都概莫能外。基于此，为了实现党内法规制度的功用，实现依规治党，需要重视并强化党内法规制度的协同性建设，使之在价值取向上能够保持一致，并在内容上保持统一性，从而更契合全面从严治党战略推进的需要。具体而言，需要贯彻科学立法的要求，进一步优化党内法规制度的制定机制，通过科学的制定机制，增强党内法规制度建设的整体性、体系性与协同性，避免党内法规制度过于碎片化。对于那些在多个领域和部门都需要制定和实施的党内法规或规范性文件，应当尽量考虑由多个部门共同参与制定，并采用联合发文的形式印发，以最大可能地避免因为各个部门分别发文而导致的视野不够开阔、考虑不周全、过于强调部门立场和内容不协调等问题，减少党内法规制度执行的障碍，避免依规治党在党内法规制度体系建设方面出现梗阻，确保依规治党中的党内法规制度体系建设能够适应全面从严治党战略推进的需要。①

（二）增强党内对党内法规执行意愿

我们认为，思想意识上不够重视以及主体贯彻执行党内法规的意识不强，是导致党内法规贯彻执行出现问题的重要根源，而之所以如此，其中最不容忽视的一个原因在于广大党员干部对于党内法规自身重要性认识的不足。而加强学习则是使广大党员尤其是领导干部从内容上了解党内法规，从而强化对其重要性之认识，以便从思想意识上解决对党内法规重视程度不够以及执行意识偏弱的内在要求。“加强学习是党员、干部自觉执行党内法规的基础与前提，学深才能悟透，悟透才能内化于心、外化于行。”①为此，必须有计划有步骤地在党内广泛开展党内法规学习和培训，使广大党员干部尤其是执规者能够立足深入推进全面从严治党与全面依法治国战略，以提升党的长期执政能力的高度，正确认识和全面把握党内法规贯彻执行。不仅如此，还要强调党员领导干部在党内法规贯彻实施方面的引领示范。在中国长期以来的政治文化中，官员的引领垂范向来发挥着至关重要的作用。早在2000年以前，法家的代表人物韩非子就曾指出：“人主者，守法责成以立功者也。闻有吏虽乱而有独善之民，不闻有乱民而独治之吏，故民主治吏不治民。”②而孔子也指出：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”③这都说明了为政者引领垂范的重要性。党内法规的贯彻执行也离不开引领示范。为此，需要党员领导干部尤其是高级干部以身作则，模范遵守党章党规，严格执行党规党纪，坚持不忘初心、开拓前进，坚持率先垂范、以上率下，为全党全社会作出示范，为党内法规的贯彻执行实施创造良好的政治氛围。

（三）强化党内法规贯彻执行的监督保障

1．加强对党内法规监督执行的力度

（1）需要坚持并完善党内监督

正如王岐山同志所指出的：“解决党自身存在的问题，根本要靠强化自我监督。党的执政地位决定，在党和国家各项监督制度中，党内监督是第一位的，党内监督缺失，其他监督必然失效。党内监督是党的建设重要方面，目的是坚持和加强党的领导。”④中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》也明确指出，要强化监督检查，将党内法规制度实施情况作为各级党委督促检查、巡视巡察的重要内容，对重要党内法规制度实施情况开展定期督查、专项督查。为此，需要强化《中国共产党党内监督条例》的实施，优化党内监督的体制机制，使党内监督成为确保党内法规严格执行的保障；需要领导干部在模范遵守党内法规，做出表率的同时，还要盯着抓，反复抓，加强监督检查；需要通过日常检查和专项督查等形式，推动每项法规都能落到实处，对执行不力的坚决追究责任，切实形成提升执行效果的倒逼机制，推动解决实践中存在的不愿、不会、不敢执行党内法规的问题；需要很好地借助和利用目前正在有效实行的党内巡视制度，将对党内法规执行情况的监督作为巡视工作的基本内容；同时，也需要尊重党员主体地位、保障党员民主权利，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权等基本权利，保障全体党员平等享有党章规定的党员权利、履行党章规定的党员义务，坚持党内民主平等的同志关系，保障党员能够有效对党内法规的执行加以监督。

（2）需要强化、优化对党内法规执行的社会监督尤其是媒体监督工作

党的各级组织以及党员干部应认真对待、自觉接受社会监督，欢迎媒体监督。对于党员违反党内法规的行为以及相关党组织执规不作为或乱作为的行为，应当鼓励广大人民群众以及媒体以正确的方式举报或检举，以此敦促党内法规获得有效实施。这也是提高党内法规执行力的客观需要。①

2．重视并做好党内法规实施评估工作

党内法规执行力的提高既离不开各级党组织及党员执行意愿的推动，也离不开党内监督检查以及党外监督的敦促与保障，还离不开对违反党内法规的党员或党组织之党纪责任的严格追究。但除此之外，适时对党内法规实施的情况进行评估，显然也是提高党内法规执行力所必需的。因为党内法规实施评估，也是监督保障党内该法规贯彻执行的一种形式，只有对党内法规实施的情况进行适时评估，才能够及时发现党内法规执行的效果以及执行过程中存在的问题，有针对性地采取相应对策加以弥补，从而完善其实施机制，推动其得到进一步实施。对此，《中国共产党党内法规制定条例》实际上已经有明文依据，该《条例》第36条规定：坚持制定和实施一体推进，健全党内法规执行责任制，加大党内法规宣传、教育、培训力度，对党内法规执行情况、实施效果开展评估，加强监督执纪问责，确保党内法规得到有效实施。而《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》中也有对党内法规评估方面的具体要求，即“积极开展党内法规实施后评估工作，并根据评估反馈情况及时修改完善相关党内法规”。基于此，在党内法规实施一段时间后，应当及时通过包括自我评估以及委托第三方评估等在内的多种形式开展这些法规的后评估工作，了解其具体的执行情况和实施效果，找出执行过程中存在的问题及其阻碍因素，并根据反馈情况及时采取相应措施予以应对。① 这显然也是提高党内法规执行力，以更好地推动党内法规贯彻实施的客观需要。

① 刘长秋：《论党内法规的含义及其制度建设的要求》, 《探索》2019年第3期。

② 《孟子·离娄上》。

① ［清］沈家本著，邓经元、骈宇鶱点校：《历代刑法考》，中华书局1985年版，第34页。

① 有学者已经对党内法规虚置的问题进行了专门探究，具体可参见廖怀高：《从潜规则视角看党内法规的虚置化及对策》, 《理论与改革》2016年第6期。

① 许耀桐：《党内法规在法治中的重要作用》, 《北京日报》2016年12月5日。

① 张文显主编：《马克思主义法理学——理论、方法和前沿》，高等教育出版社2003年版，第183页。

② 中组部研究室部刊处：《党内法规制度执行力不强的主要表现——提高党内法规制度执行力课题研究报告（摘登之二）》, 《党建文汇月刊》2016年第2期。

① 石佑启、李杰：《论提高党内法规的执行力》, 《学术研究》2018年第5期。

① 中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2016年版，第88—89页。

② 王建芹：《法治视野下的党内法规体系建设》, 《中共浙江省委党校学报》2017年第3期。

③ 王利明：《论法律解释之必要性》, 《中国法律评论》2014年第2期。

① 刘长秋：《论全面从严治党的内涵及其法治要求》, 《宁夏党校学报》2020年第1期。

② 李拓：《制度执行力是治理现代化的关键》, 《国家行政学院学报》2014年第6期。

① 《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2016年版，第90页。

② 参见《中国共产党党内监督条例》第5条。

① 张文显主编：《马克思主义法理学——理论、方法和前沿》，高等教育出版社2003年版，第183页。

① 汪全胜、黄兰松：《党内法规的可操作性评估研究》, 《中共浙江省委党校学报》2017年第3期。

① 刘长秋：《论全面从严治党的内涵及其法治要求》, 《宁夏党校学报》2020年第1期。

① 陈永胜：《从“三个强化”入手 进一步提高党内法规执行力》, 《人民日报》2017年2月20日。

② 《韩非子·外储说右下》。

③ 《论语·颜渊》。

④ 王岐山：《全面从严治党 承载起党在新时代的使命》, 《人民日报》2016年11月8日。

① 上海市中国特色社会主义理论体系研究中心：《大视野 新理念 新台阶》，上海人民出版社2017年版，第266页。

① 当前，一些地方已经开始了这一方面的工作，如福建省专门成立了福建省党内法规实施评估中心，而四川省委办公厅则于2018年月印发了《省委党内法规实施评估办法（试行）》，对实施后的省委党内法规，从其制定质量、执行情况、实施效果等进行调查和评价。