- 最后的景观
- (美国)威廉·H. 怀特
- 15029字
- 2021-03-05 13:54:20
第四章 完全地产权
保留土地的最好办法就是直接把它买下来——或者用法律术语表示，购买完全地产权。如果不能直接购买，还有很多其他方法来保留土地，之后我会详细介绍——特别是传统的地役权。但显而易见的是，对于任何永久的开放空间规划，公众必须拥有资金和权力才能通过相关机构购买土地。这种权力的存在与所有其他措施产生极大的关联。如果地方政府具有依法征用权，它就很容易说服土地所有者和开发商进行合作，因此，依法征用就不再必要。棍子越硬，就越不需要使用它。甚至还会有更多的捐赠土地。拥有经常的公共购买项目的社区通常也具有最有活力的私人项目。
公共采购也许是最古老的土地保留措施，但直到最近人们才普遍认识到政府不能购买土地，除非公众促成这块地投入使用——例如建公园。法院一直坚持更为广泛的观点，认为公共目标导向不一定要求公共用途。各州最近出台的开放空间法进一步澄清了这个问题，具体指定了一大批可购买土地以及其不同的公共或私人用途。在多数城市化的大州，为了满足公共目标，地方政府可以购买土地，但是要保证土地的开放性，无论公众是否参与——如湿地、高产农田、风景优美的土地等。开放空间法还包括了对保护水资源有价值的土地——这一类别包括了几乎任何一块土地。
政府可以购买土地，在一定条件下将土地卖回给原所有者或新的所有者。也可以购买土地后，将土地租赁出去。政府可以将采购期限延长至十年或二十年以上，在允许土地所有者仍居住在土地上的同时进行分期付款。这种土地购买方式有无限可能。到目前为止，各种措施及其组合没有受到太多关注，但是我在下一章里讲到的那些可能性会相当令人振奋。
如今，真正的货币终于派上用场。理性的保护主义者认为资金远远不够，资金确实不够，但是已经比以往任何时候都要多。首先，1961年，联邦政府启动了开放空间项目。至今，该项目已经向城市地区的地方政府拨款大约1.33亿美元，用于购置开放空间。其后，土地和水资源保护基金项目启动。自1965年1月以来，该项目已向各州配套拨款2.14亿美元，用于土地购置和公园开发。
同时，各州也发起了自己的大型开放空间项目。过去六年来，24个州的选民已经同意发行总额约4.55亿美元的债券，投票通过率平均达63％。包括威斯康星州在内的一些州还指定专项税收用于土地购置。
大多数州计划享受拨款资助，因此地方政府可以将其开放空间资金提高三到四倍以匹配州和联邦政府拨款。虽然各州的匹配条件不同，但是通常情况下，联邦政府支付成本的50％，州政府和地方政府分别支付25％。拨款所受限制很少。社区不能根据种族、信仰、肤色或住宅禁止人们进入开放空间。如果开放空间不保持开放，社区必须提供类似土地或者偿还拨款。
还有许多其他类别的拨款，只要申请就可以获得。如今相当渴望在城市问题中分得一杯羹的农业部提供了“格林斯潘”拨款，承担了将过剩农田转化为当地公园和保护区的一半成本。同时，它还为根据《小流域法》所修建的大坝的周边游憩区提供资金。同时，农业部还有用于美化开放空间的联邦拨款，以及用于公园开发的联邦和州拨款。但拨款不止于此，基本手册上列出的联邦给社区拨款的项目总共有413页。实际上，拨款种类也相当丰富，甚至有些地方官员认为他们根本不用申请。一些积极的社区则有专人几乎全天候地寻求拨款，还有些社区聘用顾问来完成这项工作。申请拨款俨然成了一个拥有自己的晦涩术语的职业。
（“我们首先尝试申请住房和城市发展部第701号资助的5万美元，接下来申请第7项资助的30万美元。”）
对于联邦政府自己的公园和森林项目，国会一直以来都授权批准大额费用支出。自1965年1月以来的三年时间里，联邦政府共有约27亿美元的游憩项目。然而，实际拨款资金却再次发生变化，总共只有1.31亿美元。国会已将拨款调整为土地和水资源保护基金专项收入，包括门票和停车费、汽艇燃料税以及出售剩余联邦财产所得。但是门票和停车费收入远远低于预期，基金年均总收入只有大约1亿美元。
为增加基金收入，国会正考虑增加其他收入来源。一个回报丰厚又相对轻松的解决方案是政府从近海石油和天然气租赁中获得收入。这些计入财政部杂项收入的资金每年约有3亿美元，不久以后将提高到每年5亿美元。政府要求将年收入中的2亿美元划给基金。一些国会议员，尤其是参议员杰克逊和库彻，希望所有的石油收入和更多其他收入都划给基金。他们表示这些收入并不多，而且现在提供的资金越多，从长远来看土地的成本就越低。
虽然土地采购拨款一直在增加，但土地价格也在飞涨。土地价格平均一年上涨了5%——10%，而最适合开发成公园的开放空间的土地价格增长速度更快。一方面，这种土地更有投机潜力。大部分适合开发的郊区土地已经完全定价，有的甚至定价过高。而适合修建游憩区的边缘土地或林地的基础价格虽然很低，一旦政府开始考虑某个地块，这块地的价格便开始飙升。有担保的买家也会出现。可以肯定的是，如果政府不认同这个价格，最终也可能会征收这块土地，但是也要支付符合市场价值的费用，而土地所有者会用各种方式提高其市场价值[1]。
他们有足够的时间去做这件事。首次提出采购公园用地与谈判代表开始工作之间通常有很长的时间间隔。联邦购地的间隔以年为单位，有时长达几十年——例如印第安纳州的沙丘提案，国会早在三十年前就考虑过。即使在购地的最后阶段，还有长时间的听证会，有时会持续两三年以上——科德角国家海岸的听证会持续了长达四年之久。当公园终于获得授权时，人们确实会对此欢呼雀跃，但这还只是开始。
大多数市民没有意识到授权和拨款之间的巨大差异。基本法案可以授权数百万的项目，但它不过是支持者的一纸许可，之后拨款委员会将会审核他们可获资金的实际数额。委员会不慌不忙。也许是九个月，也许是更长时间以后他们才投票决定金额。那也不是全部数额，而是一笔适度的首付款。规划和协商还将花费更长时间。授权和首次采购之间通常要经历两到三年。
地价其实早已开始飞涨。尽管有人或许抵制在这个区域建公园，但人们也很清楚这是一件好事。地方官员可对部分地区进行分区以抵制商业开发。但在大多数情况下，他们不倾向于任何类型分区，特别是约束当地土地所有者的地产权分区，毕竟其中一些所有者可能是官员本人。
几年前非常乐意以每英亩100美元的价格出让土地的所有者突然对土地的商业潜力产生了兴趣。他们最喜欢采取的手段就是邀请土木工程师制订地产开发计划。其中一些计划相当具有想象力，这里面就有涵盖了上山缆索、游艇船坞、度假村和购物中心的草图，以此展现其巨大的开发潜力。土地所有者可能也没有想去执行这个计划，他们也没有资金。但这并不重要，该计划的目的旨在提高地价。土地所有者表示，公正的市场价值显然至少是每英亩1000美元。虽然政府谈判代表不一定这么认为，但这有利于争取可观的征地补偿。
在有些情况下，土地所有者会开始施工建造。无论如何，他都不是输家。如果协调人员认为这块地产过于昂贵而无法购买，他最终会借助周边公用土地巧妙地保护这块土地。如果土地被征用，上面的建筑要被拆除，那么土地所有者要比没有建筑的情况得到更多的补偿。
加利福尼亚州的雷伊斯角国家海岸公园就遇到了这种情况，这是一个补偿金额升级的极端例子。1962年国会授权购地时，其总成本约为1400万美元。可是当这笔资金到位时，投机者已将成本提高了一倍。1966年，国会追加了500万美元，但是差距反而更大了。现在总成本是5800万美元——还差3800万美元，前提是价格不再上涨，但是价格肯定会上涨的。
该怎么办呢？更多拨款当然会有所帮助。然而，各机构最希望的是迅速得到拨款，无论金额多少。为了应对地价上涨，他们手头需要资金支付首付。与其等待两到五年后获得全额拨款，他们希望能够在项目获批后率先行动，立即购买关键地块或期权。
国会在这方面做出了一些努力，提议批准内政部在拨款之前签约征用公用土地。不过，拨款绝不能是空头支票，而且购地项目必须经国会批准，相关合同规定项目额度每年不得超过3000万美元。
不过，立法者对于进一步扩大这种预期性支出表现得很谨慎，并将其称为“后门融资”。他们可能会基于自身具体考量选择支持，因为这种做法意味着规避拨款委员会障碍，但总体而言，他们反对这种做法。
拨款委员会对此尤其反对，而且它有办法对付那些采取预期性支出的政府机构。（在1961年《住宅法》最初关于开放空间的拨款条款中，拨款获批的是“合同融资”，即支出费用由国会买单。为了让所有人信服，拨款委员会威胁说，不会拨款支付采光、供暖费用以及项目管理人员薪水。）
周转基金是一个解决方案。州议会事先为相关机构提供策略性购买土地的初始基金，之后定期给相关项目拨款，这些涵盖之前购地费用的资金汇入周转基金，可补充基金以提前开展其他工作。这样操作的好处有很多，不但有助于机构击败投机者购买到最终必须购买的土地，而且也使谈判代表更从容地应对土地市场。通常情况下，最好等待业主迫切想要出售的地产进入市场。如果谈判代表能够及时利用这种优势，他能做得更好，而不必迫使市场一次性接受太多地产。通过预购，他为公众节省了支付土地上已有建筑的额外费用。
1952年，加利福尼亚州议会为预购公路用地成立的基金便是一个很好的例子。公路委员会倾向于购买将要开发的地产，并在购买之后将土地出租，直到开始修建公路，其间跨度可长达十年。在这段时间里土地所有者和租户之间可能会出现问题，公路委员会不得不投入大量租金收入使地产保持原状。总的来说，这节省了大量资金。委员会迄今为止已经用基金收购了价值约7200万美元的地产。如果推迟购地之后地产得到开发，那么购地成本将高达约4亿美元。周转基金还能节省其他方面开销。委员会能在花费较少的情况下为修建公路拆除新建筑，安置更少的人，也鲜有“阻止拦路劫匪”的争议。
但是，国会和大多数州议会并不十分热衷于周转基金。他们讨厌向行政部门提供“空白支票”，尤其是在另一党派执政期间。立法者不希望行政部门在任何没有经过他们专门审查和批准的项目上花钱。因此，森林和公园购地项目的资本预算通常会详细制定出来（例如，22万美元用于购买森林A中的私有土地，8.5万美元在海滨公园B额外购买6英亩土地等）。这样的细节要求确实有一定的道理。然而问题在于，即使是最充足的预算也很少能象征性地从自由基金中得到小额资金。
由于缺乏这种灵活性，常规预算程序不鼓励采用新方法。可惜的是，这需要的金额并不多。看看大多数州立机构的规划，你会发现涉及新工具或需要两个或多个机构合作的那些富有想象力的规划只占总体规划的一小部分——达到1%就很不错了。但恰恰是这些项目在常规预算过程中被叫停。在提交资本预算草稿时，各机构可能会坚持将这些项目纳入其中，但他们真正关心的是过去没有获得足够资金的那些项目——例如，州立公园需要足够的停车设施。当州长办公室表示各机构所要求的资金数额太大时，除了常规项目之外，所有项目预算应缩减30%——这是在州议会审核项目清单之前。
由于没有可以自由支配的资金，土地购置机构无法进行实验，也无法抓住最佳购地良机。如果能把握时机花费数额相当小的钱买到一块土地，这样就可以节省数倍的资金——以后可能根本买不到这样的土地。然而，无论是州立机构还是联邦机构都详细记录过这类案例。早在1952年，有人向林务局提供了一块价值1.2万美元的地产。林务局想要买下这块地产，它的价格也公道。但是他们没有经费，只好眼睁睁地看着它十年间不断转手，地价也在不同所有者手上不断上涨。1962年，林务局最终获得资金，以19.8万美元的价格买下这块土地。
除非有可以支配的自由资金，否则相关机构也无法抓住这难得的机会，例如飓风。这些肆虐的狂风在破坏海岸线的同时，偶尔也会带来一些好处，即通常会清理那些对公众保持封闭的低级棚户开发区。如果官方能够迅速介入，可以马上补偿业主，并以适中的价格获得土地。但是他们没有任何购地资金。这些土地很可能通过立法机关交给相关机构，而州议会当时可能正处于休会期。等到再次开会商讨时，可能已经是两年以后了，而房地产人士早已迅速拿下这些土地，并且开始施工建筑。
如果地价暴跌，那么储备基金的价值将无法估量。然而，规划师并不认同这种可能性，他们几乎都理所当然地认为地价会继续上涨。这是预期会出现行情波动的一个理由。那会很壮观。未耕种土地的价格如此疯长，很多时候已经超出了经济可持续发展的水平。开发商不能提高住宅价格以弥补地价的增长。对于位置不佳的二流土地尤其如此，因为其价格已经在一定程度上高出原始成本。
地价重大调整尚未到来。在我看来，地价终会下跌，到时公共财政的日子也不可能好过，因此拥有储备基金显得更加重要。正是在这样的时代才会出现购地良机。我们的一些最为伟大的收购计划不是在繁荣的20年代，而是在30年代的萧条时期完成的。
私人团体是开明的机会主义最好的践行者。有些团体拥有自己的周转基金，经常利用这些基金优先购占以后会公开征购的土地。最好的例子就是大自然保护协会，一个拥有各地章程的国家组织，它会购买公共土地机构需要的土地。当立法机关最终批准提供资金的时候，该协会将土地出售给相关机构，并把收益返给周转基金。
由于私人团体非常低调，他们往往比公共机构能达成更好的交易。最近，宾夕法尼亚州西部保护协会为建一个区域公园准备收购大约9000英亩的土地。该协会对这个计划只字不提，而是一步一步地向前推进，不声不响，两年后低调完成了收购，而投机者根本不知道发生了什么，地价仍保持稳定。现在该协会把这块地产移交给了宾夕法尼亚州。
凭借优秀的律师和极少的资金，私人团体也可以在阻断投机者收购计划上大展身手，例如费城保护主义者在新泽西海岸实施的一次干扰行动。他们用储备基金争购到了七个区域，希望最终将它们移交给州或联邦政府。然而，一块2.5英里长的沙滩失守了。沙滩所在城市希望在这里开发房地产，并于1956年准备了1000英亩土地出售。一位开发商出价2.9万美元，而费城保护主义者出价10万美元，但由于他们不打算建造房屋，这个城市说他们没有资格投标。开发商获得了这块土地。
不过，保护主义者参与投标使得这个问题变得戏剧化，随后引发了公开争吵，导致该市被迫解除销售。当开发商起诉这座城市时，保护主义者为第三方诉讼提供法律援助。最终法院维持解除销售决定。城市虽然还想开发，但已经是惊弓之鸟，因此宣布保持观望。在观望期间，该州通过了发行6000万美元绿田债券的决议。1967年，该州购买了这块地建海滨公园，同时又从保护主义者手中另外买了几块地。当然，地价一直在上涨，由于该州按照当前市场价值购买土地，因此这些令人满意的交易为保护主义者赚回的钱远超原先支出的储备基金。此外，保护主义者向州政府交付一个区域，向联邦政府交付两个区域。
但私人团体能做到的仅止于此。政府机构应该拥有自己的周转基金。这些基金不是非要数额巨大才能发挥作用：例如100万美元的基金就可能在最终采购中节省四到五倍的费用。这样的基金也不受立法审查的限制，因为大部分资金将用于获批项目的收购。理想情况下，部分基金也可用于实验项目——例如，尝试新的收购方式以提供后续可用资金。
唯一接近自由基金的就是内政部长尤达尔从土地和水资源保护基金中向各州拨付的“应急储备金”。计算好固定拨款以后，他还有一小部分剩余基金用于专项拨款——例如，拨给缅因州阿拉加什河道的75万美元。但联邦项目没有一分钱的自由资金。
国会对于这类资金极其吝啬。众议院拨款委员会经常谴责各机构应对地价上涨问题的力度不够，但又坚决否定他们的做法。1968年，国会被要求批准500万美元的应急基金，供户外游憩局分配给各联邦机构用于紧急收购。拨款委员会为具体联邦项目拨出了5100万美元，却完全扣除了500万美元的应急基金。拨款委员会认为这过于“笼统”。
此外，拨款委员会警告各机构不要对新项目心存幻想。对于大多数观察者而言，这似乎并不是一个紧迫的问题，拨款委员会却对此表示担忧。简而言之，它是在质疑“某些机构能否充分考虑过自己的‘基本活动’，但目前有迹象表明，这些机构以基础活动为代价将其业务扩展到更具有吸引力的业务”。拨款委员会表示：“我们极不赞同为参与不太重要的业务而不承担基本责任的任何行为，故本委员会有义务采取相应行动。”这可不只是口头警告。
然而，对于自己的某些资金问题，各机构只能怪自己。他们购买土地耗资巨大，这要归因于他们的购买方式。他们一直采用的这种方式适合购买大部分位置偏远的空地，这种方式并不适合当前他们所遇到的情况。越来越多的购地是针对建成区，因此需要应对更多的土地所有者以及更复杂的土地利用模式。因此，灵活性和想象力变得至关重要，要尽可能地广泛运用多种不同方法——例如购买和回租土地、地役权、分期购买、优先购买小块土地、终身租赁方案、期权等等。这些方法可以使机构更轻松地应对土地所有者和地方政府，并且利于减少成本。正如一些研究证明，相比没有运用多种方法的机构，这些机构通过收购资金收获更多。
然而，大多数人坚持以前的方法。联邦政府的开放空间拨款就是一个标志。设立这些拨款的原因之一在于鼓励新方法——而拨款项目的负责人也一直竭尽全力为尝试新方法的人提供资金。但是，与其他拨款项目一样，当有资金可供传统项目和/或创意项目使用时，往往是传统项目胜出。大部分对开放空间基金的申请都是单一用途的项目——通常是公园——而且一般都以直接费用收购。当地机构在规划自身项目时，很少考虑其他机构的当前规划，因而错过了具有其他收购目的的“附送”项目，例如建设公路或小流域水坝等。
各联邦机构也顽固不化。有些方法确实很好，而且你在任何机构都可以找到极好的技术案例。例如，一个机构擅长地役权谈判，另一个机构擅长制订终身租赁方案。可是很少有机构能够皆有所长。对于大多数机构而言，拥有一项创新就已足够。他们对其他机构正在使用的方法的利弊知之甚少，而且对此似乎也不太感兴趣。
最近，一个基金会邀请了一些来自不同联邦机构的官员商讨举办关于收购方法的联合培训班。这类培训班曾在地方上举办过。在马萨诸塞州，镇保护委员会委员经常聚集在全天的会议上，大谈各自的经验教训。该基金会表示这有助于为联邦人士提供类似的机会。他们可以离开各自机构，在中性场合会面。如果第一个联邦培训班成功举办，那么以后也可能举办区域培训班。这个建议并没有引起官员的兴趣。或许某天他们会说自己并不需要新主意，他们想要的只是对他们当前做法的更多支持。
接下来，我们来看看以下各种不同的方法。这些都不是全新的主意，它们经历过非常多的尝试，具有相当普遍的适用性，尤其是在搭配使用的情况下。
其中一个方法就是购买和回租。例如，在一个社区的边上有一个面积为200英亩的农场。它作为农场的时间或许并不长，虽然当前的土地所有者想要继续耕作，但在产权易手后，这块地很可能会落入房地产人士或开发商之手。当地社区非常希望它继续作为农耕用地。目前也不需要额外的公园空间。不过，未来会有需要，这个农场是公园用地的理想之选。与此同时，继续保持原貌的农场是一道十分亮丽的风景线，将成为这个社区的门户。
这个社区买下农场后将其租给之前的所有者或其他人。租赁条件是土地仍作农场使用，租金适度，可以保证农耕收入，同时也为社区提供可观的投资回报。
渥太华绿化带项目充分利用了这一举措。自1958年以来，加拿大政府已经收购了3.7万英亩土地，围绕都市地区的南部边界建设了宽约2.5英里的弧形绿化带。大部分土地已经作为农场回租，每五年更新一次租约。
另外一个方法就是终身租赁。国家公园管理局广泛采用这一措施。它通常会附带条件购买地产，即当前所有者在一定条件下可在规定期限内或在其居住期间，继续使用该土地。［为补偿租赁，公园管理局会在一定程度上降低购地价格。通常将因伍德不动产估价表（InwoodTables）作为计算公式来计算减免金额。］
还有一个方法是购买后回售。根据一些州的补充征地法，他们可以购买超过实际需要的用作专门用途的土地——例如，修建公路——然后将土地回租或回售，作为缓冲区。到目前为止，这种方法很少使用。
许多规划师认为这种方法可能会成为主流。他们将大规模公开收购土地——不仅是保留开放空间的手段，也可以决定哪些空间应该开发以及如何开发。随着时间的推移，公共机构将会向符合该地区综合规划的建设者出售或出租土地。
从规划师的角度来看，这是理想状态，他们还可以举出许多欧洲的例子，以证明这种情况对公众极为有益。斯德哥尔摩便是最好的例证之。1906年，该市开始尽力购买周边农田，然后再回租给农民。随着城一市的发展，规划师能够决定哪些地区保持开放，哪些地区将兴建城镇以及如何开发。实际上，这个城市掌握了郊区以及很多尚未开发的土地。
然而，这个数量级的市政购地无法在美国实现。这并不是因为公众把这看成社会主义而感到畏惧。委婉地说，我们一直在极力扩展公有制概念——例如，城市重新开发，社会主义国家或其他国家已广泛使用该理念行使土地征用权。但问题在于，美国已经为时已晚。
我们的城市或许已经走向了相反的方向。那些拥有土地的地区不会保留土地，而是把土地出售，而且往往低价贱卖。[2]如今土地供应不足，当地又难以筹备资金去收购必需的游憩空间。即使地价不会再度飞涨，我们也很难找出工业和住宅开发所需的大量公共购地的资金来源。
虽然城市资金受限，但是人们完全可以敦促城市以购买后回租的方式发挥更多作用。其中一种方式是周转土地储备。某一机构根据未来需求购买土地之后将土地出租或自行管理土地，然后按成本将土地转让给其他机构。这种运作需要大笔初期拨款才能启动，而且哪个机构得到哪块土地以及是否需要综合规划等无疑都会引发政府内部争议。
然而，联邦的支持却迟迟难以到位。因此，房地产开发者便一直向新社区推广公共开发公司的理念，即在联邦拨款的资助下，社区可以收购土地开发新城镇。准备开发的地区将被出售或租赁给严格遵循总体规划的开发商。1961年当该理念首次在国会提出时，不少国会成员被激怒了，以致危及一些适当的开放空间拨款提案。这个理念不断被提起，尽管它的基本思想时常在国会遭到否定，但还是取得了一些进展。联邦住房管理局如今已获批向开发商征集土地提供贷款。住房和城市发展部可以给提前购地的社区提供补贴支付利息。然而，由于法律上的限制，很少有社区能申请到补贴。
目前，购买和回租土地的主要困难在于必须一次性准备好全部资金。虽然这些项目利在千秋，但是它们的周期较长，而且官方还要考虑很多短期项目。由于缺乏足够的资金，因此往往是短期项目能够获得支持。
解决这个问题的方法是分期付款购买土地。马里兰州——国家首都公园和规划委员会为我们提供了最佳案例。面对长期公园购地预算削减的情况，该委员会提出了所谓的“期权——协议计划”。他们没有坐等筹备到足够的资金才购买一个农场以供未来建设公园，而是直接联系土地所有者，建议他定量出售土地——每一年出售多少英亩，并在若干年内分售完毕。如果期限为十年，土地所有者每年将出售1/10的土地。在此期间，他仍然可以在土地上继续耕种，所得资金收益分十年而不是一年获得，而且自委员会取得土地产权起，他就不用再缴纳地方财产税。
委员会通常用必筹资金的一小部分拿下土地，并固定了后续费用——十年以后的最后一英亩土地与第一英亩价格一样。此外，委员会不必花钱维护土地，由农民维护。作为交易的一部分，土地所有者同意不砍伐树木或做其他改变，以保持土地的特色。直到修建公园，土地将一直保持其生产用途，从而更好地保护景观。
委员会已通过这种方法购得了2000英亩土地，并期望在未来十二年内再拿下5000英亩以上的土地。无论地价飞涨与否，该方案可以确保地价有追溯效力。目前，委员会正在协商乡村地产的新期权——协议方案，价格约为每英亩1000到1200美元，而这正是70年代中期购买这些地产的价格。与此同时，得益于早前协议，该委员会仍可以60年代初的每英亩300至400美元的价格购买土地。
另一个方法是优先购买权。比如说，这儿有一大片近河土地。虽然这块半荒废的土地上布满沼泽，还有一个废弃采石场，却可以修建一个理想的河滨公园，而且土地成本相当合理——每英亩500美元。公共机构现在没有足够的资金支付，但是非常渴望拿下这块地。
不幸的是，这类土地对投机者也极具吸引力。但是他们必须投入大量资金购买和改良土地，因为要筑堤和填补沼泽地以适应商业开发。不过，这仍然是一笔相当划算的交易。投机者以每英亩500美元的价格购买土地，另以每英亩1000美元用于土地改良，然后为每英亩土地标价10000美元。
不过，正是由于大量的筑堤和填充工作，投机者很容易受限于一个简单的方法。公共机构不必全部买下土地来抢占先机。它需要做的仅仅只是购买几个关键位置的地块。一旦得到这些地块的产权，公共机构——或基于此原因，一个私人机构——就可以开始凭借各种各样的合法方式遏制周边开发。至少，投机者必须在其筑堤和填充工作中增加大笔开销保护那些不属于他的地块。
在新英格兰地区，有个州的渔猎部尤其擅长此道。没有充足资金购买主要沿海湿地时，该部进行“画连城”游戏式的操作以赢得时间。尤其是擅长所谓的诡计项目的谈判代表，他们极富技巧性地挑选了足够多的单独地块，从而有效封锁数千英亩必然会开发的土地。
湿地特别适合这种做法。这类土地的所有权一般非常模糊，尤其是东部沿海地区，其产权可追溯到早期殖民时代。起初，这些小片湿地通常呈带状分布，其中大部分随后被切分得越来越小。早前有关湿地边界的调研就像一条寻宝线索。“从大橡树那儿开始，沿着沃特金斯克里克路，分别以沃特金斯和波因特路所拥有的地块为边界，因而得名。”如今已经很难找到地块的边界，它的所有者更是难觅踪迹。土地继承人分散在全国各地，仅为理清某块地的产权就可能牵涉到数百人，从而使得投机者想在合理时间内整合土地变得非常困难，这同样会给公共机构造成诸多不便，但是公共机构却拥有投机者没有的一个绝招。公共机构可依法征地从而自动清理产权。因此出现了很多“友好”征地，即使卖方和公共机构在地价上达成一致，产权问题也会因为依法征用得到消除。
在被要求出让土地时，有惊人数量的土地拥有者愿意这么做。当然，事情并不是那么简单。向土地所有者提出土地出让请求的人必须相当了解法律和税务事宜，他还要擅长销售，但是这样的人并不多。给他们提供培训需要时间和金钱，而且这项工作也没有得到太多支持。然而，这可能是最佳时机。
很久以前，人们就错误地以为赠予大面积土地的日子一去不复返了。然而，我们现有公园用地中有一半以上来自捐赠，其中很大一部分捐赠可追溯至众多富人拥有大量土地的低所得税时期。尽管仍有富豪拥有大量土地，但如今人数并不是很多。此外，由于大型地产继承人将土地分割后再出售，曾经可作为公园用地的土地正被学校和修道院接管。
如今，土地捐赠潜力丝毫未减，这在很大程度上与赋税有关。虽然大型地产的数量已经减少，但是很多中等大小地产的所有者极为爱护景观，尤其是城市居民。这正是他们购买土地的原因。当然，有些人也把买地当成一种投资，而土地价格的上涨强烈地诱使他们卖出土地用于开发。同时也使得捐赠更引人注意。由于最近赋税和投资程序上的变化，土地捐赠者可获得重要的税收减免——在某些情况下，减免额度大于捐赠土地的价值。人们很少会因为赋税原因捐赠土地，但对于那些愿意捐赠的人而言，从中获益是他们作此决定的另外动机。
但是目前尚未建立与这些捐赠者的常规联系机制。有时，个人代表表现得很出色。我认识的一位州立公园工作人员就乐于发现那些小地块所有者，并花费大量业余时间去拜访他们。在同事圈中，他尤以擅长取悦年长女士而闻名。“我玩的是等待游戏，”他说，“我会播种理念，向她们描绘在变成绝妙的自然保护区之后，她们的土地将会变得如何美好，而这片土地也会以她们的名字命名，或纪念她们的丈夫。然后，我让她们考虑自己的继承人可能会怎样处理这片土地。我不会强迫她们。过一段时间，她们会主动打电话给我。”
希望自己的土地得到善待的人们也可以寻求私人团体的帮助。有些私人团体会取得土地的所有权并对土地进行维护，而另外的团体则倾向于临时管理土地，之后再将土地转交公共机构。马萨诸塞州土地保留理事会便是临时土地管理的最佳例证。该组织自1908年以来一直从事一种周转土地信托。他们已经拿下了不少关键地段——包括科德角国家海岸的一些最佳区域——在引起了公众的兴趣以后，他们将很多土地转交给公共机构作为公园用地。近年来，各地的土地信托机构数量急剧上升，尤其是新英格兰地区。这些免税组织从捐赠者手中接收土地，因为捐赠者担心地方官员一旦掌握了自己的土地，并不会善待它。
一般来说，土地所有者必须采取主动。尽管一些私人团体有专人全职为他们服务，但大多数情况下，这些工作由志愿者完成。此外，虽然一些志愿者相当擅长给土地所有者施加压力，但大多数私人团体既无人力，又无资源，很难有章可循地坚持下去。
最近，一群来自纽约都会区的志愿者决定组织相关行动。该地区大部分私有开放空间归大约10000人所有，他们虽然只占总人口的6%，但仍然人数众多。依靠一些基础资金，他们成立了开放空间行动委员会开展工作。接下来发生的事尤为值得一提。为保留开放空间，该委员会不得不撰写关于劝说艺术的书籍。
第一步是在几个实验区域“游说每位土地所有者”。委员会工作人员在志愿者团队的协助下，查询土地所有者的税务记录，追踪拥有20英亩及以上土地的地产。然后，向每位土地所有者写信说明意图，并附上一个关于“地产管理”的文件夹，介绍委员会精心准备的一本书，讲述的是土地所有者保护个人土地的各种方法以及保护土地所带来的精神回报。土地所有者可免费获取该书，只要在所附明信片中的“是”选项框内打钩即可。
寄回明信片的人就是希望所在。委员会送出书三周之后就等来了电话。一位魅力十足而又极具耐心的女士接听了电话。一阵寒暄之后，她告诉这位潜在捐赠者自己或可安排该委员会一名高管亲自拜访。那么，是晚上还是白天拜访更为适合呢？她平均能在四次电话中确定一次会面。（她还发现律师最容易相处，而医生最难应付。）
现场工作人员向土地所有者致电，建议他们走出家门，一起到土地上走走。这一步相当关键，因为土地所有者通常为自己的土地以及自己对树木、植物、地质历史的了解感到自豪，在散步时，他们往往会变得相当健谈。散步结束后，工作人员就会清楚了解土地所有者有怎样的继承人，以及他对他们的看法——这一点对委员会至关重要——以及他的捐赠倾向。现场工作人员将作为中间人提供委员会的服务，但委员会这么做并不是为了获得土地，而是协助制订保护方案，并找到合适的人执行这个方案。
第一轮劝说成果鼓舞人心。事实证明，许多土地所有者已经考虑捐出土地，但从未付诸任何行动。而另外一些曾经有过尝试的人发现找到土地接收者并非易事。各县机构通常对小型或中型地块不感兴趣，而城镇机构往往对任何地块都不感兴趣，除非他们看到立竿见影的效果。在一些情况下，土地所有者已准备把土地捐赠给城镇，却被断然拒绝，因为他们更喜欢土地带来的税收，而非土地本身。
为了把各方召集在一起，现场工作人员花在潜在受捐赠人与捐赠人身上的时间基本一样。他们去结识地方官员、学校董事会成员和私人保护组织等，从而获知这些人员和机构可能对哪类的土地感兴趣以及在什么条件下愿意接受捐赠。如果他们不感兴趣，现场人员会继续跟进。
摸清这些情况以后，现场工作人员会仔细分析所有者的地产，并提交一份“咨询备忘录”和一些草图，说明可行的实施方案。他以接近18世纪英国景观设计师的精神来完成这个任务。像兰斯洛特·布朗一样，现场工作人员也会看到土地的潜力——巨大的潜力。从以下几个方案报告中，可以看出他如何向土地捐赠者提供建议。
报告最后，现场工作人员会加入一节关于财产转让机制的介绍。随后，他会提到所得税优势。尽管具体细节将会低调处理，却完全能够兑现。大多数土地所有者届时也会仔细了解《国内税收法》［501条款（c）（3）］的相关规定。依据1964年修订版，所有者当前的缴税减免额可因捐赠达到调整后总收入的30%。如果捐赠价值超过上述的30%，那么超出部分可作为结转减免，平均五年内结转完毕。以往的任何超出部分均无对应减免项。
为了计算捐赠土地的价值，土地所有者不仅以其开放空间的价值衡量土地，而且还会考虑其整体市场价值，包括开发中的“最高和最佳使用”价值。自买下地产以来，土地所有者在其价值上涨中获益最多。但是因为捐赠，他可以免缴资本增值税，实际也就赚取了资本增值税。
现场工作人员概括了所有者捐赠土地价值最大化的不同方式：
为确保捐赠的开放空间按照您本人的意愿使用，您可以增加一个归还条款，规定土地如果转为他用，则将其所有权将移交给第三方。我们建议将其移交给大自然保护协会或贝尔菲尔德土地信托基金会。
把土地交给免税机构后，您就不需要再向城镇支付地产税。但是，我们建议您不要突然停止缴税，而是在几年内逐渐向城镇支付部分费用代替税款。请注意，这个费用可以作为您所得税的可扣除项目。
以上建议只是大致介绍各种可能方案。下一步，我们建议您与代理人、学校董事会、贝尔菲尔德土地信托基金会、大自然保护协会、贝尔菲尔德园林俱乐部和奥杜邦协会进行初步磋商。
至于城镇的角色，镇长波兰斯基对联合保护地产项目兴趣浓厚，并打算在董事会上讨论此事。不过，今年是当地选举年，因此政局相当动荡。进一步磋商可能在11月以后才会有结果。
在该项目实施的一年半时间内，该委员会已为约7000多亩、价值约3000万美元的土地提供了捐赠建议，其中很大一部分土地已经被承诺捐赠或已经捐赠。从某种意义上说，这个项目的第一阶段比较轻松。该委员会首先接触的是相当富裕的土地所有者，他们乐意捐赠土地，偶尔也设立基金来维护土地。
如今，委员会专注于那些虽然不是非常富有但又十分关键的处在中间位置的土地所有者。他们当中许多人非常希望自己的地产尽可能得到保留，但他们也会考虑自己年龄和子女，会禁不住衡量自己地产目前的价值。他们想知道有没有什么折中的方式，既可以捐赠土地但又不会损失过大？
委员会意识到，人们必须知道如何开发土地才能将它保留下来。现场工作人员正在想办法帮助土地所有者利用营利的区间，并保护剩余区间。高尔夫球场有时便是这样的两全解决方案。不过，在大多数情况下会进行某种形式的住宅开发。
簇群原理是一个非常有效的工具，我会在后面的章节中详细介绍。该委员会向每位土地所有者推荐一个保留大部分地产及主要自然风光的方案，并将大量房屋集中在剩余部分的土地上。如果所有者把全部土地都卖给开发商，虽然他可以赚得更多，但也不会多赚多少。不过，通过应用簇群原理，开发三分之一的土地就可以返回与传统开发整片土地几乎相同的收益。
此外，还有很多困难需要克服。首先，保护主义者对此并不熟悉。除了常规利益方之外，还要找到有想象力的选址规划师和开明的开发商，然而这两类人并不多，而且似乎也不一定乐意帮忙。此外，规划一旦通过，便可能遭到当地分区委员会的抵制。但是，委员会成员认为各种新方法值得尝试，而且更可能会因为没有尝试新方法而导致失败。他们相信，如果要弘扬“地产代管”理念，主要得依靠部分满足，有时甚至基本满足土地所有者要求的方法。
其他都市区的私人团体也得出相同的结论。如今看来，最令土地所有者感兴趣的是折中的方法，因为他们也别无他法。针对土地以及土地周边环境制订的多用途方案正在创造那种互不妥协的方法所无法创造的机会，同时许多地方政府以及土地所有者也越来越愿意接受新方法。