- 最后的景观
- (美国)威廉·H. 怀特
- 2字
- 2021-03-05 13:54:20
措施
第三章 治安权
虽然保留开放空间只是这项工作的一部分，但也是应对都市发展基本问题的好方法。对于所有的方法，基本技术问题可归结为：我们可以在多大程度上使用治安权来优化土地利用——以及在多大程度上必须使用土地征用权，即征地补偿？当然，我们必须同时采取这两种措施，此外还有其他工具，例如税收权和提供或取消服务的权力。然而，根本问题在于是否补偿。
从广义上说，社区可以行使治安权来处理土地利用问题，以确保人们利用土地时不会损害公共福利。例如，社区在官方地图上绘制了未来街道的位置，所以人们不会在街道上建设房屋。根据住宅小区规定，社区制定最低标准，保证房屋安全，以及街道和人行道的宽度。
对于开放空间，最有效的治安权处理方式是分区。根据分区条例，社区可以决定哪些土地不可以开发，可以开发的区域内每栋建筑应占多大空间。与治安权的其他应用方式一样，分区不会让政府承担任何成本，至少看起来不会。法院如今也不断支持治安权的广泛应用，不久以前还强调地产权，现在越来越重视社区的需求，甚至公开表示美学是分区应当考虑的合理因素。
一般而言，分区被用来保护公众的健康、安全、道德和共同福祉。在此标准下，我们似乎可以毫无限制地创造各种有益的土地管理形式。实际上，目前分区主要用于保护地产利益。首个综合分区条例之所以出台，是因为第五大道的一批商家不希望看到服装工厂破坏了这个地区的整体特征。这些商家领先于他们的时代。然而在其他地区，为了打击自由企业，保守派坚决反对分区理念，但他们逐渐开始意识到分区在遏制自己所讨厌的自由企业方面的巨大作用，而且分区有助于遏制那些违背共同福祉的行为。20世纪40年代，几乎所有的主要都市地区都建立了分区（休斯顿除外，它仍在坚守）。
分区管理一片混乱。大多数分区地图就是奇怪形状和神秘文字的大杂烩。在一些城市，大幅修改过的分区地图已经无法准确辨认。即使是一幅清晰的地图也与本地区的总体规划相去甚远。“抛开所有规划术语，”理查德·巴布科克在《分区游戏》一书中说道，“分区管理是一个由多个孤立的社会和政治单元参与，就土地利用发生激烈情绪斗争的过程，这些纠纷大都以原始部落对中世纪火刑的改编方式解决，只有少部分根据法庭制定的混乱的临时禁令解决。”
分区似乎总是一个迎接美好时光的工具。规划师与产权人对于分区的看法有所不同，他们一直要求更为广阔的和面向公众的分区应用，并且成功地加强了其他形式的治安权，例如官方地图和新开发规范。新型分区层出不穷，可以想象它们不久以后可以成为功能强大的区域设计。不过，分区的前景难以预料。大多数情况下，分区尚未走出第一阶段。在大多数社区，特别是郊区，分区是一种精心设计的机制，可以确保令人满意的现状或未来。
我们首先从大地块分区说起。这是郊区居民期望运用治安权保留开放空间的主要手段。最小地块面积有很大差别——对某一社区而言似乎很小的一个地块在另一个社区却显得很大——但一般而言，它们是当地物价和收入所能要求的最大面积。一些社区会更进一步，建立了“绿化带”区，但这只是委婉说法，大部分在当地土地利用地图上看起来非常不错的“绿化带”区段，通常只不过是四五英亩或略大一些的大地块分区。
我在前一章已经指出，大地块分区无法保留开放空间，反而会造成浪费。通过强迫开发商使用大地块建造小型房屋，社区迫使开发商耗费了更多的开放景观。住宅并没有建造在邻近的几小块土地上，而是分散在各处。
当然，大地块分区的真正目的是让居民远离社区，至少是针对收入低于大多数人的居民而言。大地块分区在此方面效果显著，但长此以往，这种成效可能会付出很大代价。社区可能会避开开发商和中等收入人群，但他们很快就会填补空白，而社区认为理所当然据有的周边景观将会消失。社区不会被渗透，而会被包围。
目前，法院对于大地块分区意见不一。有些已经取消了1英亩分区，有些则维持4英亩分区。在解释公共福祉方面，各调查结果差异很大，因此不可能达成明确的一致意见。然而，总的思路是：多数法院都认为无论如何定义，公共福祉取决于每个特定社区的看法。
狭隘主义是地方分区的一大缺陷，因此法院不可避免地要以更广阔的视野看待公共福祉。各类事件也迫使他们不得不这样做。如果郊区所有分区条例一起生效，并得出合乎逻辑的结论，那么任何人都无法拯救市区或外围地区。如果将分区条例强加于郊区，法院会越来越难以接受以公共福祉作为将公众排除在外的正当理由。
大部分郊区已经卷入抵制花园公寓的拼死一搏，更为严峻的对抗也即将到来，例如活动房屋。这些都是体面的社区最不愿见到的，而且大多数分区条例对此也没有相关规定。然而，作为迄今为止唯一真正大规模生产的住房，活动房屋占整个国内市场份额的比例急剧上升，并将很快成为低收入人群住房的主要形式。
最后的障碍即将消除。如果法院不解决大地块分区问题，它就会由市场解决。高密度开发面临着巨大的经济压力，而且这种压力将越来越大。如果一个人能将他的地产从2英亩地块划分为1英亩，那它的市场价格就会立即翻倍，甚至更高。如果把这些地块划分为半英亩或更小面积，那么价格可以上涨1000%以上。
对于这种意外之财的期待会使很多人持更加民主的观点。重新分区的压力很大却经常能成功，这并不稀奇。稀奇的是，地方政府一直没有为了其中的利益而介入分区。例如，他们可以对重新分区的地产增值额外征税。马里兰州乔治王子县的委员们提出这样一个提案：如果一个人的地产被重新分区以便建设更多的住宅单元，县里将对重新分区前后的市场差价征收特别税。到目前为止，马里兰州议会对此反应冷淡。
对此，未来资源研究所的马里恩·克劳森提出了一个更为全面的建议。他建议把分区卖给出价最高者，并表示“对于因其地产受到不利影响而可能遭受损失的居民的分区案例，我们已经做出了很多努力。但是，我们很少认识到，分区和重新分区常常能给一些产权人带来价值，有时甚至是非常巨大的价值”。公众创造了这些价值，而不是土地所有者。公众应该以有竞争力的价格公开销售分区土地来补偿价值，这样可以减轻分区委员会的政治压力，使得官员免受诱惑，让市场机制充分发挥作用，并补充当地的财政收入。这样做离谱吗？仔细想想吧。克劳森如是说。
不管是不是意外之财，旨在更高密度开发的重新分区应该可行。问题在于要求重新分区的人们。在大多数社区，他们似乎成了与善良力量对抗的贪婪力量。有责任心却保守的市民会支持大地块分区。反对的人群包括开发商，他们衣着得体，偶尔穿着马球外套之类的衣服，一两个想要提高自己土地价格的当地权贵，以及某位似乎仅凭个人薪水也能过好生活的官员。开发商会搬出自由主义者和城市规划师的论据，辩称他的小型住房、花园公寓或公寓大楼最适合中等收入人群的需求。显然，他对金钱很感兴趣，但是重新分区在很大程度上悬而未决，因此这便成了一件摆不上台面的事情。然而，事实上解决大地块分区的最终力量并不是开发商，而是来自人们寻求住所的压力。
从长远来看，这会得到解决。我们很可能会适时出台关于最大地块面积的条例。如果社区愿意接纳更多居民并保留开放空间，就必须反向行事，要求开发商使用更少的土地建造房屋。簇群开发形式的相关步骤已经开展。
但是，分区开发无法保留大量开放空间。分区开发最多可以帮助我们提供更充足的游乐区域，更好地处理住宅小区的开放空间，以及地形的敏感处理。然而，它不能保护乡村。为此，社区必须依靠以某种方式来禁止开发的分区方案。在此，我们已触及非常棘手的本质原因。真有必要为了公共福祉抵制分区土地的开发吗？或许只是一厢情愿？
有一类土地的分区非常明确：临近江河、溪流的冲积平原。巧合的是，冲积平原很可能是大多数当地景观中最美丽的部分。如果仅基于美学因素进行分区，冲积平原往往是最为重要的区域。不过，作为与安全攸关的一种公共必需之物，冲积平原能以相当客观的理由进行分区。冲积平原就像一块巨大的海绵，它在雨水和洪水来临之际吸收大量的水，并将其中很大一部分输送到地下水层，在之后的几天或几周时间里慢慢释放出剩余部分。
冲积平原上的建筑对人们有害。不仅是那些住在被淹房屋里的不幸者，还有下游的居民。当冲积平原上布满街道、房屋和停车场，其流水量会大大增加，排水设施则如同“虚设”。平均1200平方英尺的屋顶将在1英寸降雨量中排出750加仑的雨水。加上这是住宅小区的屋顶，一个名副其实的洪水生成机制便这样形成了：单独的雨水径流在渗入地下之前就被屋顶拦住，之后通过下水道、水槽和泄洪沟，汇成一股洪流，顺势而下。
冲积平原分区显然合理行使了治安权，并得到法院的支持，但其应用情况相当不稳定。这取决于地方政府，很少有人在意下游地方政府。在我们都市区，只有一小部分冲积平原得到合理分区，即使已经分区的部分也容易受到寻求变化的开发商的破坏。
冲积平原能够创造很多财富。部分原因在于洪水灾害导致土地很廉价。冲积平原地势平坦，方便建筑。如果冲积平原低于洪水水位导致社区略感紧张，开发商一般会建造小型堤坝保护该地区，缓解忧虑情绪。这反而进一步加剧了下游社区的受灾风险，令下游居民担心。
人们普遍认为社区越来越不必为此担心。由于大量水坝已经开建，公众觉得洪水危险正在减小。但事实恰恰相反。社区允许开发商对冲积平原进行防水处理，这种做法却加剧了潜在的洪灾风险，远非工程师建造大坝可以补救。无论是洪水灾害，还是原本并不需要建造的水坝的成本，公众都为此付出了巨大的代价。在冲积平原上修建一个购物中心和一个停车区就可以产生足够大的额外径流，因而也产生了建设价值50万到100万美元防洪工程的需要。公众则为此全部买单，并且还向开发商提供补贴，以建造本不需要的建筑。
冲积平原分区应该强制执行，而且联邦政府和各州都有权监督。它们可以告诉地方政府，只有不把冲积平原划作开发区，它们才能获得更多开放空间和供水设施拨款。如果地方政府不采取这个成本极低的基本步骤，那么它们将没有理由获取拨款来弥补自身玩忽职守所导致的损失。
如果地方政府不能保护更大的公共利益，各州应肩负起这个责任。它们有基本的治安权，尽管已经把执行权转交给地方政府，但是有迹象表明各州越来越多地承担起这项工作。康涅狄格州在这方面做出了表率。传统上该州各城镇非常独立，而这也正是造成该州洪灾严重的部分原因。它的许多城镇直接建在洪水水道上。每次被洪水破坏之后，这些城镇都会在原地迅速重建，从而加剧了下一次洪灾的破坏力度。然而，1955年极具破坏性的巨大洪灾使该州最后决定，这个重要的公共权力不能由城镇独立自行决议。州议会为主要的溪水和河流启动了“渠道侵入线”项目。基于以前的洪水资料，州水资源委员会勾画了延伸至溪水和河流沿岸以外的主要泄洪区域。这些线路一旦确定，除非经该州特别授权，任何人都无权在这些区域进行建筑。根据水文调查资料，划定每一英里线路费用约为6000美元。这些数据为沿线提供了法律依据，保证项目符合宪法程序。康涅狄格法院表示划定这些线路的过程中没有任何专断或者任性的行为。
这个项目与冲积平原分区不是一回事。该州关注的是清除泄洪渠道的障碍，使其形成一个可以连通海洋的通道，而且渠道侵入线不会延伸到整个冲积平原。但是该州还支持了一个更广泛的计划，地方政府已把自己的分区覆盖到冲积平原的其他地区。康涅狄格州的经验表明，地方政府欢迎强有力的领导，而强有力的领导会抑制而非激发地方的主动性。
一些地方政府的冲积平原分区已超出合理范围。不少地方政府认为，分区不需要任何成本，但这并不是事实。土地所有者要为此付出很大代价，如果真是这样，社区也要付出代价。重要的是，如果冲积平原保持开放，公众可以从中大大受益，但法院也必须权衡分区可能对私有地产价值所造成的损失。一般而言，公众受益巨大，地产损失轻微，而且不存在违法的问题。可是有时候，分区可能会剥夺地产的实际用途，除非所有者情愿将土地作为鸟类保护区或类似“用途许可”，那他就可以正当地表示自己的地产遭到了剥夺。由于地产价值遭受损失，他担负了本应由公众承担的费用。在这种情况下，法庭可能会认同他的意见，判定分区违反宪法。
这些判决消息让人们以为法院一般都会反对冲积平原分区，但事实并非如此。法院关注的是具体细节，他们并不反对冲积平原分区，而是反对社区借由冲积平原分区免费得到本应付出代价才能获得的利益。
许多社区一定做过相关尝试，包括突然发现某个区域是冲积平原，但是多年来从未表现出保护这一区域的丝毫兴趣。这里可能已经被划为住宅区，还对其进行了细分。不过，社区不会执着于住宅小区的想法。学校税负已经一发不可收拾，而且情况越来越糟。社区突然注意到这里的生态环境，并指定该地区为冲积平原。法院可能会认为这不合理。社区最近对于环保的关切显然并不真诚。它只想停止兴建住宅小区。
在康涅狄格州的一个案例中，社区评估了一处住宅小区地产，用来铺设新的下水管道，之后将该分区从住宅改为冲积平原，导致地产价值下降75%。更改分区时，法院认为保留开放空间虽然是一个值得称道的目标，但社区不能通过牺牲地产权来实现这个目标。法院还表示，这是行使土地征用权的适当案例（杜利诉费尔菲尔德县规划分区委员会案）。
在一个类似案例中，费城某郊区乡镇将一块细分土地上未开发的部分从住宅分区改为“冲积平原保护区”。法院认为该地偶发洪灾的主要原因在于一处路堤下面的排水涵洞过小。于是，法院建议增建一个更大的涵洞。至于分区的开放空间目标，法院认为这既合理又合法，只是达成目标的方法违法。法庭判定“这些方法试图以治安权为借口，实际行使土地征用权却不给补偿，因此违反宪法”（霍夫金诉怀特马什镇分区调整委员会案）。
在大多数案例中，冲积平原分区既得到了合理运用，又在法庭上站得住脚。可是即便如此，一个明智的社区还是不会过分地依赖分区。冲积平原也要派上用场。如果冲积平原只是被闲置，那么闲置区域一定会被填满。由于无人购买，避免用途改变带来的压力的最好方法是鼓励兼容使用土地。据我所知，有一个社区扮演了冲积平原分区的地产经纪人角色。几年前，有一块大型地产面临出售，一位企业家买下这块地并建了商业高尔夫球场。偶发的洪水几乎没对绿地和高尔夫球道造成破坏，相反还帮助削弱了下游洪水量，人们享受高尔夫运动，土地所有者赚取利润。这种分区执行得相当好。
沼泽和沿海湿地也应受到保护。在大多数地方分区条例中，它们仍是无人区，而少数督促拯救它们的市民通常被认为是狂热的观鸟爱好者。对于大多数人来说，沼泽就是一片荒芜之地。每当带着围填沼泽方案的开发商出现时，官员们就会因为有机会增加税收收入而喜形于色。
湿地分区对开发的敌视程度与冲积平原一样强烈。湿地是更大的海绵地区，对于野生生物而言同样至关重要。作为世界上最具生产力的食品产地之一，沿海湿地是海洋生物的温床，尤其是贝类，而且不需过多疏通或排污，也不会造成不可逆转的伤害。在新英格兰，著名的奈安蒂克湾扇贝几乎完全消失，下一个消失的可能是伊普斯威奇和埃塞克斯的蛤蜊。
猎人和渔民已经与保护主义者达成一致，支持公共购置湿地。尽管保留这些土地的最好办法是把它们买下来，但是最起码应该对这些土地进行分区。如果地方政府对此不作为，州政府和联邦政府就应采取行动。马萨诸塞州在这一方面迈出了重大一步。根据最近颁布的法律，该州自然资源部已享有对沿海和内陆沼泽地的广泛治安权。如果土地所有者想要沿溪流、池塘、海湾或海岸挖掘沼泽或填筑堤岸，他必须向州自然资源部提交计划存档备案。如果发现破坏自然环境的情况，政府则可要求其修改计划。这样做是为了应对各种危机局面，而且该州已经面临了众多危机。为防止危机发生，该部已经获得授权为当地沿海湿地分区制定标准，并在必要时实施更严格的规章制度。如果土地所有者认为这些规定过于严厉，等同于政府获取其地产，他可以上诉到法庭。如果法院同意，该部可以购买土地或依法征收购买地役权。到目前为止，该部还没有必要购买土地。
威斯康星州也采取了大致相同的方式来保护溪流和湖泊沿岸的土地。根据1966年的法规，该州将湖区沿岸和冲积平原区内的土地使用权从城镇委员会转交给县委员会。同时，该州还制定了县委员会应遵守的条例规范。如果县委员会不遵守规范，该州将亲自进行分区。
有人建议出台类似立法来保护高速公路立体枢纽。联邦政府原本有机会在启动州际公路系统时强制执行此类保护措施，可是他们却选择放弃。由于缺乏限制，地方政府一直纵容甚至鼓励商业开发，因此导致道路拥堵。由于道路立体枢纽一般是由驾驶人使用和付费，威斯康星州应通过合理分区来保护这些驾驶人的利益。如果地方政府不履行责任，该州应亲自进行分区。虽然相关立法尚未通过，但也即将出台。
在为所有土地建立州级分区方面，夏威夷州已经迈出了很大一步。该州将土地分为四类——城市、农业、乡村和自然保护——理论上，这种分类具有强大力量以防止土地利用与特定分区不一致。不过，夏威夷是个特例。该州有一些非常大的地产，而且土地所有者欢迎分区，同时该州还承诺税收稳定。现在预测这种分区的长期表现以及在其他州的适用性还为时尚早。
大多数州可能主要倾向于采用备用分区，但这种分区的威慑作用可能比它的实践更有价值。夏威夷州的主要贡献是为地方政府制定分区标准，并使它们认识到公共利益大于邻近社区的利益。
联邦政府也将出台更多鼓励措施。到目前为止，联邦政府并未对其拨款附加太多限制，但对于大多数拨款，也确实要求各社区制订一个综合方案。正是由于拨款资助的是综合方案，为社区谋求更多拨款的书面工作并不主要由社区承担。联邦政府一直没要求各社区对它们的方案有所作为。但是从现在开始也会有所要求。那些反对联邦政府拨款的保守派一直声称他们已经取得初步进展，政府不久将会出台更为严格的拨款规定。他们说得很对。
一个县委员会对出台更加严格的规定发挥了作用。这便是马里兰州蒙哥马利县委员会，而这也并不意外，因为很多联邦官员在此居住。这是一个非常糟糕的委员会。该委员会虽然已经被选下了台，但在新任委员接管之前的几天内，这些即将离职的官员们进行了一次突击性重新分区，批准了开发商提交的一系列重新分区申请。在此过程中，已被指定为开放空间保护区的约2000英亩土地被重新划分为高密度商业和住宅开发区。
被激怒的联邦机构采取了行动。住房与城市开发部宣布中止对该县开放空间和污水处理项目约计1000万美元的拨款。农业部也撤回了一个小流域康乐项目的拨款。内政部长斯图尔特·尤达尔攻击该委员会为“一个沉闷的分区律师和政治调停者小团伙”，并威胁要尽其所能维护联邦政府的设施和资金，除非新委员会能处理好这些问题。正如《华盛顿邮报》指出，这一报复过于严厉，而且新委员会也会撤销之前的分区行动。但联邦官员认为如果不能严厉处理这个案件，他们在任何案件中都会束手束脚。然而，事情的关键在于他们确实采取了行动，他们对此感到高兴，将来还会更多地采取此类行动。
另一个先例是设立科德角国家海岸。一些城镇极力抵制大规模购置理念，但经过长时间讨价还价后还是达成妥协，结果令人满意。联邦政府同意，如果这些城镇能够做好额外土地的分区以抵制无法兼容的开发，那么就不强制征收这些土地。联邦政府提出标准，而城镇也将这些标准纳入它们的分区条例。了解科德角及其居民的人们会认为这是一个巨大的成功。如果这样的安排可以在科德角奏效，那在其他地方也一定具有极大潜力。
区域机构将在分区中发挥更大的作用。纽约的乔治湖公园委员会等一些机构有权直接分区。但无论是否获得授权，大多数区域机构几乎都无法直接分区。它们不具备足够的政治权力基础，却具有相当的影响力，可以非常有效地制定标准法则，并说服地方政府采用，使其规章程序更加统一，而且其标准更能代表该地区的利益。
到目前为止，我们一直在讨论公共福祉受到明显威胁的各种土地的利用情况。如果河流沿岸和湿地被开发，公共利益便有可能受到损害。这与美学并不相关，却涉及公众的健康和安全，因此我们有充分理由合理运用治安权来保护这些土地。
不过，土地之外的山地草原、山坡、树林又该如何保护呢？是否可以利用治安权来防止开发？很难证明如果这些土地得到开发，公共利益就会受到损害。如果不开发，这里的景色可以更美，但理由并不充分。想要使用治安权，就必须证明保持土地空置的公共利益至关重要。即便如此，严峻的法律问题仍然存在。
但这并没有阻止一些社区进行尝试。通过建立“自然保护”或“开放空间”区，他们认为即使无法阻止，也可以成功地延缓大部分乡村开发。他们承认自己极大程度地使用了治安权，但也认为法院最终会认同他们的想法。与此同时，他们会保留大量土地。在我看来，他们的想法不对，但是能做这些实验终究是好事。如果实验不奏效的话，我们也会知道什么才是更好的方法。
这种方法的最好例证是农业分区。农业分区的例子极具吸引力。农田是我们大多数景观的核心所在，如果农田能得到保护，仅基于美学原因公众就能获益。不过，我们还需要更强有力的理由。有人认为基于经济和资源价值，农田保护不仅是众望所归，而且势在必行。我们都市周边的农田往往是最好的农田，土地肥沃，地形也最经得起检验。但开发商首先看中的正是这些不可替代的优质土地，而非边缘土地。每个人都会沦为输家，却输得没有理由。从前，设立专属区域就是用其保护住宅区和工商业区。为什么没有农业专属区域？
加利福尼亚州的圣克拉拉县率先实践了这一理念。它这样做是有特殊原因的。该县平坦山谷上数英寸深的土壤是世界上最肥沃的土壤，直到第二次世界大战后不久，该山谷几乎完全致力于集约化的特产——作物农业。之后，由旧金山南下的住宅开发商开始涌入山谷。到了1954年，这个区域已经是一团糟。住宅开发商虽然只占据了一小部分土地，但是他们蚕食般的不断占据土地，结果农场和住宅小区都混在一起，对两者都不利。
农民陷入了两难之地。新的住宅小区大大增加了地方政府的服务负担，此外，数千名新生涌向各个学区。农民与新增加的服务负担本无关联，却也同样为此缴税。厘计税率（Millrates）上涨。更糟糕的是，土地价格也在上涨。与大多数农田评估员一样，该地的评估员仍根据农业价值对农田进行评估，但他们也承受了将估价提高到更接近实际市值的巨大压力。
农民与县规划委员会合作制定了专属农业区的规划。在一些地区，农场已经支离破碎，几乎不可能以农场的形式继续存在，但还是留下了很多相对较大的区块。这些块区被设置为“绿化带区块”。“绿化带区块”范围内只能有农业——没有住宅小区，没有商业设施。这些指定分区能够让评估员较为容易地继续将这些土地仅作为农田进行评估，同时也可以终止当地政府兼并农田并将其纳入税收框架的做法。为了确保这一点，农民前往该州议会要求出台立法，结果出台的相关法律规定当地政府不能违背农民意愿兼并土地。
这个方案运作良好，持续了一段时间。到1958年，大约4万英亩农田接受了分区，到了1960年，这个数字已经达到7万亩。此外，县规划师将数个高尔夫球场和一个机场纳入农业区，认为这些用途能够高度兼容。关于这项实验的消息不胫而走。加利福尼亚州的其他县，尤其是那些拥有极具特色的农作物的县，例如萨利纳斯山谷莴苣农场等，开始应用专属农业分区。几年后，中西部和东部的农场团体开始认识到这种分区的可行性。于是，各种形式的农业专属区在许多地区得到应用。
然而，最先实行农业专属区的圣克拉拉县开始出现分歧。农业分区保留了大块完整的土地，这也是开发商如今最想要的结果。他们不断提高报价——高达每英亩3000、4000甚至5000美元。农民开始陷入深思。他们自己已经进行了分区，也可以自行取消分区。此外，他们还可以请求最邻近的城市兼并自己的土地。他们接二连三地开始这样操作。那些一开始就摒弃了农业专属分区理念的城市则竭尽全力提供帮助。如果某个农场距离遥远，他们就会擅自篡改边界以接近那个农场，有时甚至沿着几英里道路蜿蜒曲折地达到这个目的。到了1965年，农业区已经减少了5000英亩土地，到1968年又减少数千亩。
县规划师明显意识到这种分区已经无法长时间保持土地的开放性，所以他们坚持采取其他方式。他们很高兴自己进行了尝试，否则不会有太多开放空间用其他方式得以保留。如果你在一架从南部飞往旧金山的飞机上往下看，就会发现几大片原始分区的绿色片区。不过，它们是残余下来的农业分区，而还在继续耕作的农民已经把自己置于最为微妙的处境。（地价目前上涨至超过8000美元1英亩。）他们还会坚持多久？无论做出什么决定，分区都控制不了他们。
在圣克拉拉县，取消分区要费一番工夫。在大多数其他区域，农业分区主要是命名问题，旨在尽可能给评估员留下深刻印象。如果一个农民想要细分土地，他只需要请求改变分区就可以了。很少有改变分区的请求遭到拒绝的案例记录。多数情况下，农民甚至不需要请求改变分区。大多数农业分区是累加的，允许农地和住宅小区划分为1英亩或2英亩的地块。
地产分区具有同样的缺陷。有时候一批大片土地的所有者会将他们的土地划分为开放空间或保护区，而所有开发仅限于10英亩或稍大一些的地块。这种指定分区曾经十分符合土地所有者和社区的利益，对土地所有者征较低的税，社区暂停兴建住宅小区。然而，当土地所有者决定开发时，他们不想对10英亩的地块标准有任何废话。他们希望改变分区，社区也无力指责。这种分区不是行使治安权，而是承认现状。如果让它改变，分区就将分崩离析。
为什么不直接进行美学分区？许多以自然保护名义完成的分区实际上与美学相关，而且有人认为现在是时候直接进行挑战。对此，法院似乎更为认同。在推广公共福祉概念的过程中，法院越来越重视社区的外观。作为一个相对较新的分区形式，历史街区分区主要是出于美学原因，并且得到了法院的支持。
然而，真正新颖的是坦率。多年来，社区基于美学目的执行分区规定，虽然他们给出各种理由证明这样做的正当性，却没有给出真正的原因，而法院也只是尽力附和。“讽刺的是，”规划师兼律师小诺曼·威廉姆斯表示，“大部分有关美学的小题大做和法律问题都来自对最丑陋事物的调整，例如，广告牌，而且之所以有更多严厉的规定得到支持，是因为他们真正关注那些通常更容易接受的事物。”
如今，法院变得越来越坦率。他们的态度转变对于广告牌管控尤为重要。不久前支持反广告牌条例的法院痛苦不堪地做出各种解释，就是为了避免说出那个显而易见的原因。条例之所以得到支持，原因就在于广告牌可能会滑落砸到路人，或者广告牌的背面会成为情侣幽会的地方，有违公共道德（相似的是，加利福尼亚州法院支持反对海滨棚屋的条例，并指出棚屋下面可能诱发猥亵行为。）
在佛蒙特州做出禁止广告牌的关键决定之后，法院便更为直截了当地坚持广告牌分区，其主要依据是公众享有眺望权。毕竟是公众创造了景观，铺设了公路，而不是土地所有者。反广告牌分区并没有剥夺土地所有者的任何合法权益。但是，如果他搭建广告牌，他就公然侵犯了公众的眺望权，而禁止搭建广告牌正是治安权的合理运用。
当然，应用治安权又是另外一回事。广告牌工作人员非常狡猾，他们以各种方式阻止政府实施理论上非常简单的行动。例如在《公路美化法案》中，立法者对于广告牌工作人员的同情仅限于一个条款，其中规定，虽然抵制广告牌分区完全合理，但在某些地区已经搭建广告牌的土地所有者应为放弃自身权利而获得补偿。这项条款间接削弱了广告牌分区的整体原则，所要求的补偿也远远超过政府拨款委员会批准的数额。不过，并没有一切尽失。面对所有这些倒行逆施的举动，政府的行动重点很可能是加强控制。大多数州没有尽可能多地针对广告牌应用治安权，但他们有充分的理由应用治安权，而且一切迹象表明法院也会支持他们。
一般而言，土地管理上的巨大突破似乎是1954年最高法院对伯曼诉帕克案的裁决。这个案例源于华盛顿哥伦比亚特区的一个再开发项目。伯曼是当地一家商店的店主。在他的地产遭到征用时，他以房屋状况良好，不应该被拆除以建造规划师认为更好的建筑为理由上诉。法院则坚持征用。用法官道格拉斯的话说：
对于规划师而言，这很振奋人心。有些规划师兴奋不已地解读这句话的含义。不过，伯曼诉帕克案并不是分区案例，而是有关土地征用权的案例。伯曼的地产确实得到了赔偿，但这一点却被那些认为该判决是号召以治安权实现美学价值的人忽视。然而，这一判决有助于扩大公用目标所涉及的内涵。在明确接受美学价值观的同时，它开启了政府更自由地利用土地进行建筑的大门。
但是治安权应用也有限制。总而言之，公众为保护开放空间可以适当阻止冲积平原上的建设，防止湿地和沼泽被围填，防止土地所有者封锁公众创造的公用事业用地沿线的景观。在这些案例中，公共福祉都受到威胁，只要土地所有者没有受到分区的不公正待遇，他就没有理由因为不损害公共福祉而得到赔偿。
远处的土地就是问题所在。我们可以按照自己的意愿给土地指定分区——风景保护区、环境保护区、农业区等——只要土地所有者不在土地上施工建筑，我们就可以假定我们成功地应用了治安权。但是我们并没有。当这个假定经受考验时，我们将不得不退缩。如果我们试图坚持下去，就等于告诉土地所有者，自己正在违反彼此心照不宣的共识。但现在我们不再睁一只眼闭一只眼——我们认定土地所有者的土地如果不开发就能保持良好的状态，他们也应该乐意去保养土地。土地所有者则会愤慨地表示自己上当了，因为我们正企图无偿地占用他们的土地。我们确实会这么做的。
我们已超越了治安权的范围。在努力保留开放空间的同时，我们寻求绝对的好处，而不仅仅是没有害处。这正是治安权与征用权之间的重要区别。我们不能强迫治安权带来好处，因为如果我们强迫土地所有者放弃合理的赔偿，他们就要承担公众本应该承担的费用。法律在这一方面非常明确。如果我们想要得到好处，就必须付出代价。
治安权与征用权之间的区别无法回避。我们完全可以说这种分区能争取时间。但是为什么要争取时间？虽然新的法律法规最终会出台，但到那时土地早已失去。过度应用治安权的问题在于，它在一段时间内似乎有效，但我们忽视了必须使用其他手段才能解决的真正利益冲突——立即行动的紧迫性。