第1章 绪论

1.1 研究背景

1.1.1 中国工程师的质量规制现状

中国是工程教育大国，拥有世界上最大规模的工程专业在校生，但是中国却不是工程师强国。中国“工程师职业资格制度缺失，工程师培养体系不够健全”，根据洛桑国际管理开发研究院发表的《国际竞争力年度报告》，中国合格工程师可获得程度多年居于末位。

虽然2006年3月在教育部的主导下，工程教育专业鉴定（accreditation）^[1]的试点工作正式启动，但是我国除加入工程专业教育鉴定的《华盛顿协议》外，其他方面仍没有实现突破性进展。我国尚没有加入《柏林协议》和《悉尼协议》，也没有加入《工程师流动协定》和《技术工程师流动协定》。因此，中国工程技术专业学位及工程技术人员的质量尚未得到国际工程社会的认可。

中国工程师职业资格制度的缺失具体表现如下：

（1）中国的工程技术专业学位是受法律保护的，但工程师头衔是不受法律保护的，任何人都可以称自己为工程师；

（2）中国没有工程师法，任何人都可以从事工程实践，导致大批无资格者混入了本应在取得资格后才能从事工程实践的专业队伍，造成层出不穷的工程质量问题，酿成了大量不应该发生的悲剧及民事和刑事案件；

（3）中国没有统一的工程师资格标准，工程师资格由所属单位按自定的标准评审，致使工程师的水平差别很大，影响了工程师的整体形象和地位。

虽然在建筑行业，我国对建筑师实行执照（licensure）规制，但是在多头管理的混乱状态下，工程师执照制度没能在全国其他工程专业推广。

工程教育通行的质量规制鉴定和工程师职业资格制度的缺失是造成我国合格工程师偏少的主要原因。

党的十七大明确提出要优先发展教育，建设人力资源强国。这是党中央在新的历史阶段为进一步实施科教兴国战略和人才强国战略提出的新的重大战略任务。我国有13亿人口，若素质低就是沉重的人口负担，若素质高就是丰富的人力资源。加快教育事业发展是将中国沉重的人口压力转化为巨大的人力资源优势的根本途径，人力资源强国必然是高等教育强国。目前，我国的高等教育已经进入大众化阶段，高等教育的重点已经从扩大规模转向提高质量。

中国高等教育的质量控制主要由教育部负责。在“十五”期间，教育部实施了第一期“高等学校本科教学质量与教学改革工程”（简称“质量工程”）。2007年，教育部、财政部决定继续实施“质量工程”（二期）。“十一五”期间，高等教育专业结构调整和专业鉴定成为新的质量工程的重点之一。

目前，我国的高等工程教育规模是世界上最大的。在工程师职业资格制度缺失、工程师培养体系不够健全和工程师质量没有得到普遍认可的情况下，如何推动正在进行的工程教育专业鉴定试点来保证工程师的学术形成（也称大学内形成）的质量即工程毕业生的质量，以及如何通过工程教育的鉴定与我国正在进行的工程师制度改革（特别是工程师执照制度改革）之间的衔接，使工程教育鉴定真正成为工程师形成的质量规制基础，将成为现阶段我国工程教育的质量规制和工程师形成的质量规制改革的重点。

1.1.2 工程师质量规制的国际进展

工程教育的鉴定目前有两大体系，一个是适用于世界范围的《华盛顿协议》，另一个是欧洲的博洛尼亚进程推动下的欧洲国家工程协会联合会（FEANI）的EUR-ACE鉴定项目。两者的目标分别是在全球范围内和欧洲范围内互相承认经鉴定的工程学位。

为促进工程师的地区和国际流动，在欧洲，FEANI发起了欧洲工程师（Eur-Ing）注册（registration）；在亚太地区，亚太经合组织（APEC）设立了APEC工程师注册；在世界范围内，工程师流动论坛设立了工程师国际注册。这些地区和国际性工程师的注册属于民间注册行为，并不具法律效应，但加入这些注册会促进工程师在成员国之间的地区和国际流动。

FEANI发动的包括EUR-ACE和欧洲工程师注册在内的许多活动，不只针对欧洲市场，其最终目的是希望其成员国的工程教育和工程师得到世界的承认，成为《华盛顿协议》和工程师流动论坛的成员。

一个国家要在《华盛顿协议》和工程师流动论坛这两个国际性的工程教育和工程师互相承认协议中取得临时成员的身份，在学术方面必须要有独立于教育机构的鉴定系统，在专业实践方面必须要有国家注册系统。

为促进工程学位的国际认可和工程师的国际流动，工程教育的几个主要的鉴定机构已经为评价工程教育项目制定了基于产出的鉴定标准，如工程和技术鉴定委员会（ABET）的EC2000；一些主要的工程专业规制团体也为工程师的国际注册制定了或正在制定基于竞争力的认证标准。2005年的工程师流动论坛的一个主要成果就是发布名为《毕业生品质与专业人员竞争力》的标准文件，这一文件于2005年6月被与会的所有签约成员采用。这一标准文件由3个协议（《华盛顿协议》《都柏林协议》《悉尼协议》）与两个协定（《工程师流动协定》和《技术工程师流动协定》）指定的工作组共同完成。这意味着工程师形成的质量规制从规制机构到规制标准都已经步入国际化进程。

这股工程师质量规制的国际浪潮足以影响任何国家的工程师质量规制体系，因为在国际化背景中，工程经济的全球化必然会加速工程技术专业学位和工程师的国际认可与国际流动。

1.1.3 国内外研究现状与问题

1.中国相关研究现状：无系统的理论研究

我国学者对鉴定的介绍始于1983年清华大学罗福午教授翻译发表的《鉴定美国工程教育计划的准则》。1986年原国家教委高教二司组织“高等工程教育评估考察团”访问美国和加拿大，回国后编辑出版了《美国加拿大高等教育评估》翻译丛书，第一次全面介绍了学校评估（evaluation）分为学校的评价（assessment）和专业鉴定（accreditation）。之后，以毕家驹先生为代表的中国学者对鉴定、鉴定的组织体系和鉴定标准等以工程教育鉴定为核心的国外情况进行了介绍和比较。在工程教育鉴定领域，前期的研究重点分别是市场准入与高等教育专业鉴定、以专业鉴定为核心的高等工程教育质量控制和鉴定、欧美专业文化。但是，在工程师质量规制的核心词“accreditation”的翻译上出现了由最初译为“鉴定”到现在一致性地译为“认证”的戏剧性变化。同时工程师质量规制的另外一个核心词“certification”从始至终都译为“认证”。在中国工程专业，这种“accreditation”和“certification”都被译为“认证”的尴尬局面一直延续到现在。期间，有学者指出过这个翻译错误，但是未能扭转局面。其主要原因是工程师的质量规制是“舶来物”，国内学者因缺乏第一手资料而无法开展深入系统的考证性研究。

为提高中国工程师的形成质量、保证公共安全，从1990年开始，住房和城乡建设部（以下简称建设部）进行了工程师执照制度试点改革，并取得了一定成绩。但由于种种原因，建设部的工程师执照试点一直未能在整个工程专业界推广。2006年年初，在人事部的牵头组织下，18家工程师培养的质量规制相关组织开始了全国工程师制度改革试点。负责制度研究的中国工程院，于2006年8月推出了系列研究报告：《国内外注册工程师制度发展状况研究报告》和《改革中国工程师制度推进注册工程师制度的目标与思路研究报告》，分析了中国工程师制度的沿革、原有制度及正在进行的试点改革存在的问题，提出了引入新的工程师执照制度的必要性、可行性和建议方案。该系列报告在介绍国外的执照工程师制度时，只是简单地指出有英、美两种不同的工程师执照制度模式，但未进一步分析它们之间的制度安排、组织安排和社会背景的异同，也未对这两种模式实施的关键环节进行进一步的说明。同时，工程院的报告指出，中国借鉴国外经验存在一定的盲目性，“对整个注册工程师制度的研究和认识依然不深入和不充分，在借鉴和引进相关做法时，没有充分了解国外工程师制度实施的法律、制度和行政背景。在这种情况下，直接将国外的管理制度为我所用，就造成了管理上的五花八门，更为严重的是有些行业社团为控制企业利用政府的政策打执业资格的牌，收取各种费用”。

2.国外专业人员质量规制领域已有的研究

1）欧美经济学家对专业人员质量规制的利弊分析

工程师的质量规制属于欧美专业人员规制中的市场准入规制。西方发达国家对工程师的质量规制已有100多年的历史，其理论基础是专业人员市场准入规制。依据专业人员市场准入规制的基本原理，100多年前工业化国家已经开始通过控制工程师的市场准入，来达到规制专业工程师质量，保障工程服务的质量，保护公众安全和社会福利的目的。

以美国工程专业为例，1907年美国怀俄明州颁布了美国历史也是世界历史上第一个工程执照法。自此专业规制成几何数量增长，现在美国有成百上千的职业被政府和专业社团规制。在20世纪90年代，专业或职业规制变得更加普及，无数的新专业开始被规制。但是，到了20世纪90年代后期，美国各界开始对职业规制的利弊得失进行重新衡量。

基于执照的利弊分析，美国的学者建议除了不得不采用执照的领域外，可以用以下方法来取代执照规制：认证、监督服务的产出质量、注册、政府或第三方组织提供关于专业人员质量的信息。

美国经济学界、公共政策界和法律界等多方研究认为：专业人员规制虽有必要继续维持，但应重新设计新的组织安排和制度模式，重新审核已有的专业规制，不宜继续扩展规制的范围和提高规制的程度，应最大限度促进自由竞争经济的发展。此后，职业规制热开始降温，有的职业甚至被解除规制。时至今日，美国各州仔细审核提出职业规制要求的新职业。

其他发达国家的专业规制也先后经历了类似的发展历程：专业人员规制经历了初期被公众无条件接受，中期被质疑和后期不断改进的发展阶段。

21世纪前后，欧盟和联合国教科文组织也先后发布了几个相关的调查报告和文件，建议各国应该废除专业服务中不合理的限制以提高专业规制的质量和效果，从而让更多更有效和更具竞争力的专业服务直接施惠消费者，同时加速经济的发展。

总结欧洲和北美学者对专业人员质量规制的研究和各国政府的改革措施，可以大致得出以下结论：规制的程度和平衡才是主要问题，而不是专业规制；更主要的是，要使社会效益最大化，必须设计新的组织结构和制度安排来解决这些问题。

2）FEANI关于工程师质量规制的分类

2005年FEANI的出版物《FEANI特别报道10/2005》公布了一份FEANI对欧洲工程专业的调查报告。根据2005年欧盟颁布的关于成员国专业资格承认的2005/36/EC法令对“被规制的专业”“专业资格证书”“正式的资格证书的证据”的定义，按照不同的法律类型，以及规制或管理条例是否直接或间接限制专业工程师的流动，该报告把工程师的质量规制分为4类：不规制、规制但仅保护专业头衔、部分规制（保护专业头衔并保留部分实践特权）和全部规制（在所有领域保护专业头衔和保留全部实践特权），并把欧盟成员国对工程师的规制程度按上述4类分成5种类型的国家：没有任何规制的国家、只在少数几个专业规制工程实践的国家、仅保护专业头衔的国家、既保护专业头衔又规制少数专业实践的国家和在所有的领域同时保护专业头衔与规制工程实践的国家。

FEANI发布的这份对工程专业的调查和分类研究报告的出发点是促进欧盟工程师在成员国之间的流动。

3）维也纳高级研究所关于不同级别的专业人员规制对经济的影响

维也纳高级研究所为欧盟委员会准备的2003年1月发布的题为《欧洲不同成员国自由专业领域规制的经济影响 专业服务规制》的报告，在对欧洲的4个专业共计15个国家（其中工程技术服务专业选取4个国家）进行专业规制程度（密集度）及其经济影响之间关系的研究基础上，发现：欧盟各国对工程师质量规制的程度呈两极状态，一方面，有几个国家对工程师的市场准入规制程度很低，或几乎没有，另一方面，有几个国家规制很严。该研究得出以下结论：在一个国家发挥作用的较低的规制战略也会在另一个成员国中生效，这种转变并不会降低专业服务的质量，同时还可以使顾客效益最大化。

4）英国政府1980年的《费尼斯顿报告》和英国工程理事会（ECUK）2000年的《工程专业》

1980年，英国政府发表了关于英国工程专业改革世界范围的调查研究报告《费尼斯顿报告》，20年后英国工程理事会又推出了由James Hamilton执笔的题为《工程专业》的报告。这两份报告先后对18世纪主要工业化国家的工程专业进行了大规模的多种方式的调查，为分析世界工程专业质量规制体系提供了翔实的材料。特别是，2000年的《工程专业》报告重点对各国规制组织机构的结构、各国是否有正式的鉴定、各国的长短学制和各国对工程师质量规制的立法概况分别做了描述。

5）美国工程与测量考试委员会（NCEES）2003年推出的《工程执照资格任务组报告》和工程与技术专业局理事局（CESB）2006年推出的《整合工程与相关专业的认证与执照》

美国各州政府对工程师形成的质量规制研究已有100年的历史，但最近几年美国各州政府联合工程专业民间团体进行了自美国实施工程执照规制以来规模最大的两次联合调研报告，对美国工程师形成的质量规制系统进行反思和改革。

2003年，NCEES联合美国工程专业相关的主要团体，即工程和技术鉴定委员会（ABET）、美国专业工程师国家协会（NSPE）和土木工程师协会（ASCE）等，组成NCEES工程执照资格任务组（ELQTE）发表了一份研究报告，重新审视了美国现行的工程执照法，建议对现行的工程师执照进行改进，并提出了美国工程师形成的质量规制的未来执照模型。为确认专业工程师在专门领域的专门技能，该报告建议把专业认证发展成一种执照后的资格证书。

2006年工程与科学专业局理事会（ECSB）发起的参与者[包括NCEES和NSPE在内的工程认证任务组（ECTF）]发表了一份题为《整合工程与相关专业的认证与执照》的研究报告，提出了为工程及其相关专业整合执照和认证的详细建议。

ECTF发表的报告给出以下结论。

（1）把所有的工程师都纳入NCEES建议的工程执照框架只是一种理想。可以预测执照将来不可能被所有的工程师接受。

（2）认证是由市场力量推动的很有发展前景的事业。如果应用恰当，认证可以有效地测量个人完成一项特定任务的能力；认证能跨越由执照要求带来的立法和规制方面的障碍，并依据市场的需要在国家或国际范围内实施；认证还能聚焦于窄小领域的专业，而执照则覆盖工程的涵盖较大专业范围的分支。

（3）政府执照和独立的非营利目的的专业认证可以相互补充地达到服务工程师的目的。这两种形式的工程师和相关专业人员的专业资格证书将在未来共存。

报告建议：执照和认证必须在相互合作的基础上共存；认证必须被接受；对认证计划的鉴定是必须的；为提高工程实践的质量而发放资格证书的行为必须得到支持；NCEES、NSPE和CESB应共同合作提供关于执照、认证和鉴定资格证书的普及教育。

3.两个未研究领域

综合分析上述已有的国内外研究可知，在工程师质量规制领域的已有研究分以下3类。

（1）国外经济学界进行了专业人员质量规制的成本与效益的经济学分析，发现了一些专业人员质量规制的经济学规律。

（2）侧重对各国工程师质量规制的描述性介绍和分项类比地进行国家之间单项的比较。

（3）英国和美国则从各自国家的实际情况出发分析本国工程师形成的质量规制的现状、问题及改进方案。

现有的研究，缺乏以下两个方面的视角。

（1）没有系统地从规制的制度与组织、关键环节的关联等角度进行不同国家的工程师质量规制体系国际比较和分类，因而没有找出已有的工程师质量规制体系中一些共性的规律、不同体系存在的约束条件及各类体系的未来发展趋势。

（2）在特定国情的约束条件下选择与国家目标相匹配的工程师质量规制公共管理模型是一个多目标且多约束条件的决策，相关研究目前仍是空白。