二 中央规制的核心意涵：以权力制约权力

从本质上来说，中央规制地方财政是纵向权力制约的一种。可按照分权与制衡的方式来设计中央规制，以实现中央对地方财政的适度干预。通过权限调整将央地财政权限调试至适度状态，以中央权力制衡地方的财政权力，保持合理限度，适度干预。权力的行使最终以行为来表达，对权力的制衡更多依赖于对行为的规制，即中央政府可借助行为规制实现对地方财政权力的制衡。

（一）中央应对的实质：以权力制约权力

中央政府对地方财政进行规制，实质上是中央政府运用规制权对地方政府的财政权力进行制约，以权力制约权力。“以权力制约权力”与权力的秉性有着莫大关联。“每一个强有力的东西总有越出它本身范围的本能倾向，因而权力总倾向于增加权力，权力机构总倾向于不断扩大自己。”[26]而且，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”[27]。“在利益的驱动下，权力的运行是没有边界和范围的，大多数权力主体由于权力欲的支配，都必然表现出一种不可遏止的占有欲、扩张欲、支配欲。”[28]财政权力作为权力的一种也不例外。地方政府既有扩大自身财政权力的可能，也有包括权力腐败等在内的权力异化的可能。“在一切情况和条件下，对滥用职权强力的真正纠正办法，就是用强力对付强力。”[29]“为了防止滥用权力，必须通过事务的统筹协调，以权力制约权力。”[30]而且“分权制衡作为一种政治架构，将国家权力分而治之，一方面减少了权力的内容，削弱了权力的能量，降低了权力的强制性；另一方面划定了权力的边界，增加了权力的确定性。因此，有效地制约了权力的扩张和滥用，成为现代民主法治国家权力结构的普适特点”[31]。因此，为了防止地方财政权力的滥用和异化，需要构建完善的权力制约体系，中央权力的制约是极为重要的一环。

“以权力制约权力”的理论范式，分权和制衡是其核心，有横向分权制衡和纵向分权制衡两种。从性质上来看，中央规制地方财政，属于纵向分权制衡。分权是依其职能对国家权力进行划分和分配。其实质是优化权力结构与权力配置，使权力关系明晰化、规范化。制衡是通过职能分解、机构分设和人员分工，实现对权力的赋予与对权力制约的赋予相对应，以便当一种权力偏离正常轨道时，与它相对应的权力能够自行予以制止。[32]“通过权力的分工制衡，确定每一国家机关的权力界限，确保任何权力都是有限的权力，都有范围的限制和外在的约束，防止集权和专制。同时限制权力的行使，确保任何权力都是守法的权力，都不具有超越法律的地位。制约权力、遏制权力变异的基本手段就是权力本身。”[33]

具体到财政领域，分权在于中央政府和地方政府之间财政权限的划分，制衡在于通过中央权力制衡地方政府的财政权力。权限划分确定了中央财政和地方财政的静态结构，权限调整通过不断调试这一结构，使央地财政结构达到最优状态，即财权财力的适度集中。地方政府财政权力的行使表现为地方政府的各种财政行为。所以，制衡地方财政权力可以通过对地方财政行为的规制来实现。在行为规制中，多采用引导激励与协商合作等非强制性手段，以达到适度干预的效果。简言之，权限调整和行为规制是构建和推进适度集权模式的核心方略。但二者并不是截然分开的，而是相互依赖、相互联动，形成中央规制的合力。权限是否调整，在多大程度上进行调整，如何调整，是基于中央政府对地方财政行为规制效果的良莠而进行的选择；中央政府能否有效规制地方财政行为，很大程度上取决于中央政府权力配备的情况和地方财政权力的多少和力量强弱。所以，两条核心方略应当并驾齐驱，合力推动中央规制的有效实现。

（二）权力分工视角：权限调整

“‘分权’观念来自社会分工和协作的影响，又由于国家这个权威而产生巨大的辐射力，深深地渗透到社会生活的各个领域。”[34]这里的权力分工是基于社会对中央财政权力和地方财政权力各自的需求，需求内容和多少决定了央地之间的财权配置和财力分配。满足社会需求的程度是判断权力分工是否恰当的标准。不同权力由于分工不同，其作用也各不相同。基于社会需求，权力和权力之间并非完全对等或均衡的，一种权力可能较其他权力具有相对优势。例如，福利国家的不断发展导致行政权的扩张，现代化的推进、市场统一的需求等促使中央政府需要集中一些财权财力等。

央地财政权限调整的方式有两种，一种是通过扩大或缩小中央财政权力，压缩或扩大地方政府的行为空间，如美国，其通过对宪法的解释，不断扩充联邦政府的财政权力；另一种是直接对地方政府的财政权限进行调整，如法国，通过赋予地方更多的财政权力，使地方政府更具活力。央地间财政权限是否适当，关键在于对这种垂直权力如何进行有效配置、合理安排。垂直权力的配置有两种形式：一种是垂直权力的分化，另一种是垂直权力的整合。垂直权力的分化与整合是相辅相成的，分化导致权力的离心化，难以达到上下级政府的步调一致，需要一定的权力整合机制来纠正偏离；而整合导致权力的集中化，难以发挥政府的灵活性、适应性，需要一定的权力分化机制来破僵润滑。实践中总是存在垂直权力过度整合而分化不足，抑或垂直权力过度分化而整合不足的现象，导致权力的闲置或异动。[35]垂直权力的过度分化和过度整合都是不可取的。应将分化和整合结合起来，适当配置地方政府的财权，以使其有效开展自主治理；适度集中财权财力，使中央规制有效实现。另外，我们需要予以明确的是，财政权限的调整不能过度关注地方财政权力本身的大小，以此来判断权限划分的合理与否，而忽视运行效果。从根本上来说，运行效果才是调整权限大小的依据。更为重要的是，在公共财产权制度下，中央与地方财权和支出责任的合理配置问题应聚焦于公共财产支配的正当性。特定的公共财产，无论是划归为中央财权或支出责任，还是划归为地方财权或支出责任，其最终目的均是为最有效地保障和改善纳税人的整体民生福祉。[36]

（三）权力制衡层面：行为规制

分权意味着赋予地方政府一定程度的自由裁量权，这样它们才能够回应纳税人的需求。然而，在缺失有效制约和适当责任的情况下，较大的自由裁量权将导致新权力的滥用和乱用、地方精英团体对权力的俘获以及公共服务提供的乏力。[37]从纵向制衡的角度，需要中央权力制衡地方政府的财政权力。而行为是权力行使的表达，描绘着权力运行的轨迹。因此，制衡地方的财政权力可以通过规制其财政行为来实现。地方政府拥有相应的财政权力并合理合法行使之，其财政行为才属正当。超越自身权限，属于越权行为；滥用手中权力，属于滥权行为；有权力而怠于行使，属于懒权行为等。

中央规制地方财政行为自消极面而言，系透过视察、考核、监视及纠正权的行使，以防止地方政府怠忽本身职务或滥用财政权力，维护纳税人合法权益并保障国家统一；就积极面而言，系透过督促、指导以及扶助措施，促使地方善于运用财政自主权，努力建设事业，扶植各地的均衡发展，以促进整个国家的繁荣与强盛。[38]其中，制度环境的提供是重要内容。“中央政府的角色是提供制度环境，地方政府则在这个设定好的制度环境中行动。对于中央来说，这些环境制度是一种重要的权力资源，因为通过改变制度环境，中央就可以改变省政府的行为。”[39]与此同时中央政府还要居中协调，解决地方政府之间的冲突，如不当的税收竞争等。除此之外，中央政府还要矫正各地财力不均衡的状态，实现基本公共服务均等化。