二 命令—控制型工具

命令—控制型工具发挥作用的前提是中央和地方财政权力的分立，中央政府通过自身财政权力的行使约束地方政府的财政行为。其依托于中央政府的立法权、管理权、许可权、缔约权和考核权等，具体包括强制性规范、行政命令、派驻、垂直管理、巡视、执法检查、行政督查、财政检查、审计、视察和调研、审批、审核、备案审查、考核、撤销、改变、附带性审查、责令改正、代为履行和课责等。命令—控制型工具一般具有强制性，干预性色彩浓厚，应当尽量限缩其适用场域，减少使用频次，规定严格的适用条件。

（一）强制性规范和行政性命令

“在其合法的形式中，作为在集体过程中所涉及的决策制定单位，A控制B的权力就是A为了集体行动的整体有效性制定各项优于B的利益的决策的‘权利’。”[44]中央政府控制地方政府的财政权力，是为了国家整体利益的有效推进，而作出各种决策、制定各种财政规则和政策。其中最为核心的是中央立法机关制定的强制性规范和中央行政机关发布的各项指令。

在以法律形式约束地方财政行为方面，日本有《地方财政法》《地方税法》，韩国有《地方财政法》《政府合同法》等。我国《预算法》第1条和《政府采购法》第1条都明确规定其目的在于规范政府财政行为，前者是规范政府收支行为，后者在于规范政府采购行为。除此之外，其他法律也对地方财政行为提出了一些具体的要求，如《残疾人保障法》第48条第1款[45]。中央立法机关通过立法设定地方政府财政行为的准则，要求地方政府为或不为某些财政行为。以政府采购为例，“政府采购必须建立在一定之程序，并使程序达到公平、公开之要求，方不致放任政府为所欲为。故政府采购不同于私人或企业团体之简便，必须在法定程序下完成采购”[46]。为此，《政府采购法》设置了公开招标等程序，要求各级政府严格遵守，以减少采购过程中的权力寻租等。但是，地方政府只不过是一个抽象的代表，真正的行为者是地方政府官员。[47]因此，除了对政府财政行为进行约束外，中央政府还可通过立法形式对地方政府的公务人员包含财政道德在内的行政道德加以规定。这种做法，在西方国家也较为普遍。美国有《政府官员和雇员伦理行为准则》《政府行为伦理法案》《美国政府伦理改革法案》《美国行政官员伦理指导标准》，意大利有《道德法典》，日本有《日本国家公务员伦理法》《日本公务员伦理规程》，加拿大有《加拿大公共服务伦理规范》，澳大利亚有《国防部与工业界双方商业道德规范》。这些规范，对公务员应遵守的行政道德做了详细规定，明确告诉人们公务员应该做什么，可以做什么，不能做什么。[48]

在这其中，通过法律形式对地方财政支出提出强制性要求，包括支出方向和标准等，意在保障纳税人基本权利，并不必然戕害地方财政自主权。而且如果强制性支出完全以法律形式存在，本身就代表民意，具有民主基础。在这些法律制定的过程中畅通地方政府意见表达机制，其正当性将更加坚实。强制性支出和统一标准的设定，在保障纳税人基本权利方面具有不可替代的作用，不能因其当前在我国存在乱象，就完全否认其积极意义。《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号）要求地方各级人民政府将农村最低生活保障资金列入财政预算。姑且不论，以规范性文件的形式作出此项规定是否恰当，但此种要求具有实质正当性。所以，目前，我们应当着手做的是对这一制度进行改造，限定其适用范围，明确其适用条件，而非因噎废食，弃之不用。对于非用于保障纳税人基本权利的支出，如科技和体育支出，其虽然能够推动经济社会的发展、提高国民的体育素养，但其与纳税人基本权利的保障没有太大关联，不具有保护的紧迫性和必然性，只是社会发展到一定阶段纳税人更高层面的需求，因而不具有强制的正当性。所以，中央政府不得强制地方政府这方面的支出，应由地方政府自主安排。在地方政府的财政资金不足以安排保障纳税人基本权利等事项时，可减少甚至不对这些领域进行支出。对于属于纳税人基本权利范围的事项，也并不是全部采用强制性支出的方式。其针对的是那些未实现或未完全实现的基本权利，目的在于有力地推动这些权利的实现。对于那些已经获得了各级政府比较有效保障的权利，不应当列入强制性支出的范围，已经列入的应从中剔除。强制性支出制度是动态发展的，随着基本权利保障情况的变化而变化。除应当符合前述要求外，强制性支出的项目还应当属于地方财政应当负担的部分。对于应由中央财政负担的，不得采用此种方式转嫁其责任；央地共同承担的，分清各自承担的比例。概言之，强制性支出，在形式上，必须以法律形式存在，没有法律依据，不得强制支出；在内容上，只能针对那些未实现或未完全实现的纳税人基本权利，而且应当由地方负担的部分。如正在推进的“精准扶贫”工作，其意在保障纳税人的生存权和发展权，而这项权利是纳税人的基础性人权，具有保障的优先性。所以，可以以法律形式要求地方政府将财政资金投入扶贫领域。在日本，其《宪法》第25条规定：“所有国民均享有维持健康且文化性的最低限度生活的权利。国家必须在一切生活方面，努力提高与增进社会福利、社会保障以及公共卫生。”我国《宪法》第33条款也明确规定：“国家尊重和保障人权。”对于强制性支出，其涉及的是纳税人最为基本的权利，需要底线保障，最低支出标准应由中央政府统一规定，各省可以在此基础上根据自身情况调整，但不得低于此标准。根据我国《社会救助暂行办法》第10条的规定，最低生活保障标准，完全由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府确定，不符合上述要求的，应当制定全国统一的最低标准，以保障纳税人最基本的需求。还可以考虑的是，建立强制性支出的清单，列明强制性支出的法律依据、执行主体等，并建立动态调整机制，根据需要适时调整。

为保障政财政资金的合理合法使用，地方政府在财政资金的使用过程中还应遵循一定的程序性要求，如政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开等[49]。再者，为维持最低限度之全国一致性，以免地方政府各自为政，于预算编制、执行之专业、技术层面造成过多之分歧，遂行中央之事前规制，由中央财税部门发布诸如各年度“共同性费用编列基准”“预算编制作业手册”等，以为统一办理之准据。[50]

“对裁量行为最重要的制约就是上级对下级通常的监督。监督包括预先的指示、随机抽样制约、下属将棘手问题交给上级机关以及利害关系人向上级申诉。”[51]其中预先指令又称训令，是指上级行政机关为指挥下级行政机关行使权限而发出的命令。只要承认上级行政机关的指挥监督权，即使没有法律的明文规定也理应承认训令。但训令要符合形式要件和实质要件：形式要件，包括具备规定的格式，属于上级机关和上级机关都掌握事务的范围，并不属于应当保障下级行政机关权限行使的独立性事务等；实质要件，则是内容正当合法。只有两者都满足，下级行政机关才具有服从的义务。[52]并且中央财税机关发布的指令在一定程度上具有专业权威。如，《财政部关于印发〈财政部门行使行政处罚裁量权指导规范〉的通知》（财法〔2013〕1号）规定了地方财政部门行使行政处罚裁量权应当遵循的原则、遵守的制度、需要集体讨论的情形、确定财政行政处罚种类和幅度的步骤、确定财政违法行为违法程时考量的因素和不予处罚的情形等。《国家税务总局关于发布〈税务行政处罚裁量权行使规则〉的公告》（国家税务总局公告2016年第78号）明确该规则的目的在于规范税务行政处罚裁量权的行使，其适用于各级税务机关，地方税务机关当然包含于其中，并从原则、裁量基准制定和规则适用等方面进行了规定。

（二）派驻和垂直管理制度

派驻和垂直管理制度，是中央财政权力向地方的延伸。一般来讲，派驻制度主要是为了监督地方财政权力的行使，强调权力的制衡性。派驻机构和人员主动对地方财政进行监督，确保地方政府的财政行为与中央政策相协调、统一，保障中央意图的贯彻。其在信息极其不对称的情况下方可使用。而垂直管理制度则在于中央政府自身行使财政权力，强调权力的专属性。一般是被动地防御地方财政权力对其干扰，防止地方染指该项权力，阻却地方政府对中央利益和纳税人利益的侵夺。其适用于利益容易被隐匿、移转或侵夺的情形。

派驻制度包含两种形式，一种是基于层级化权威的中央代表，其职责涉及财政监督，如印度，联邦政府任命各邦的最高行政长官，其代表中央对地方行使监督权；另一种是基于专业化权威派驻机构和人员对地方或其他使用公共财产的部门和单位进行监督，如我国派驻各地的财政监察专员。在法国，派驻制度有着深刻的历史渊源。为了加强中央对地方的控制，亨利四世向各地派遣被称为“督办官”的特殊专员，负责处理暴乱事件，保证税收，或核查某些特殊的民怨。不过派遣督办官还没成为一种制度，他们还是出使一方、事毕还朝随即卸任的临时性官职。路易十三为了解决财政问题，将督办官逐渐制度化。起初督办官只是到少数地区定期检查。到了1634年，国王向大部分地区派遣了督办官，他们的职责是监督地方的财政管理，监督收税，将各地的税收情况向中央官员汇报。他们也把大臣的信息传递给地方官员。到路易十四时期，国王将督办官制度固定下来，扩大了督办官的职责范围。1680年，法国到处都实行了督办官制度。督办官不仅要监督财政，而且还要监督地方司法和警察。[53]时至今日，法国中央政府仍派驻国家代表对地方政府进行监督。而在意大利，事前由派驻各单位的监管官员审查预算计划是否符合规定，以保障预算计划顺利通过，避免可能的失误；事中财政监管则是对地方政府预算执行过程进行监管。[54]

在我国计划经济时期，财政派驻制度被运用到了极致，几乎延伸到经济部门的每一个毛细血管。其在维护财经纪律、保障国家财政收入方面确实起到了重要作用。但对地方政府的财政治理和市场运行造成了过度干预，使整个社会失去了发展的活力。在随后的改革中，派驻制度逐渐消亡。伴随着中央财政规模的增加以及地方滥用、乱用财政权力和浪费财政资金等行为的增加，央地间财政信息不对称日益明显，派驻制度的重要性逐渐凸显。为此，财政部设置了驻各地专员办。为使财政部驻地方财政监察专员更好地发挥作用，可以借鉴意大利的做法，扩充其职权，进行日常监管，过程控制。被派驻人员就地办公，可以比较全面和及时地掌握地方政府的财政信息，基于各地的实际情况做出有效判断和应对，其效率性不言而喻。但派驻机构和人员与被监督对象长期进行业务往来，其各项职能的发挥很大程度也依赖于被监督对象，其独立性可能受到影响。我国古代刺史从派驻人员演变为地方官员，虽受国家治理结构改变等因素的影响，但也在一定程度上说明了地方对派驻机构和人员的影响。为了防止其独立性受到干扰，可以不按行政区划设置派驻机构，采用划分财政监察区等形式。

垂直管理制度是中央政府通过自身权力为财政行为，防止地方政府对中央财政权力的行使构成侵害，并提高执行效率。“通过垂直管理和组织纵向一体化形成决策权的集中、政策统一，同时，某一领域中央决策权和执行权同属组织系列中，也提升了政策实施效力”[55]。在美国，联邦政府的许多机构实行垂直管理，由自身的执行机构负责联邦事务。如联邦税务局，负责征收联邦税，并设置税务中心和稽查机构对各地应纳的联邦税进行征收和稽查。[56]当前，我国国税系统实行的也是垂直管理。而“法国的地方财政监督之所以运行良好，关键条件之一是法国拥有一套完备的公共会计制度，其中支出决策者与公共会计相分离的原则更是整个财政监督体制的基石。法国的中央政府正是通过公共会计来了解并控制地方政府的财政收支活动。所以确立资金支配权与资金管理权相分离的原则，并把资金管理权交给中央政府，加强了中央政府对地方政府的财政监督”[57]。民国时期，为了制衡地方行政长官的财政权力，建立了超然主计制度。“它的主脑组织——中央主计机关直属于国民政府，各政府机关的岁计、会计与统计人员直接隶属于超然的事务机关——主计机关。主计人员的任免、迁调、训练、考核都由主计处负责主持。不受驻在各机关长官的干预，故能对主计工作保持公正的态度，发挥主计人员制止贪官污吏的浮报虚捏和侵占滥支的作用，且各主计人员可依据会计法及统计法运用其超然独立职权。超然主计制度与法国设立的公共会计作为财政监督的一种方式有着异曲同工之妙。”[58]考虑到当前我国国情，虽然不一定完全照搬这一制度，但资金支配权与资金管理权分离，由中央政府来行使资金管理权，对于财政资金滥用、乱用和浪费严重以及财政腐败频发的我国来说具有相当的现实意义。

（三）审批、审核和审查

在地方政府为财政行为前，中央规制机关可以通过许可权的行使，制衡地方政府的财政权力。此种许可通常是地方政府为该行为的效力要件，类似于行政法学理上的许可乃至特许。[59]在我国，以审批、审核、核准等字样出现。如，《中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》（中发〔1997〕14号）规定：“各省、自治区、直辖市人民政府审批的收费项目和收费标准，要分别征得财政部和国家计委同意。向企业实施罚款，必须严格按照国家法律法规的规定执行。向企业集资，必须依据国家法律法规和国务院的规定进行。向企业收取基金，必须按照规定报财政部会同有关部门审批，重要的要报国务院审批。”《国务院办公厅关于进一步加强涉企收费管理减轻企业负担的通知》（国办发〔2014〕30号）规定：“自本通知印发之日起，新设立涉企行政事业性收费和政府性基金项目，必须依据有关法律、行政法规的规定。对没有法律、行政法规依据但按照国际惯例或对等原则确需设立的，由财政部会同有关部门审核后报国务院批准。”当前，地方政府一般采取《关于请求批准××省×××的请示》的形式，中央政府则通过《……的复函》的形式决定是否同意地方政府为该财政行为。如：甘肃省人民政府《关于请求批准甘肃省农村税费改革试点方案的请示》（甘政发〔2002〕31号）,《国务院办公厅关于甘肃省农村税费改革试点方案的复函》（国办函〔2002〕56号）。在日本，《地方税法》第731条规定：“都道府县或市町村要新设或变更法定外目的税时（法定外普通税也一样），必须事先获得总务大臣的同意。”这意味着，对于法定地方税，地方自治团体可以选择适用。如若超出《地方税法》的范围征税，则需经过总务大臣的同意。该种制度主要是获知地方政府即将进行的财政行为，通过许可权的行使，保证其形式上合法，实质上有利于纳税人基本权利的实现。其在地方政府为财政行为前，具有预防的性质，对地方财政自主权干预的程度相对较大。

中华人民共和国成立初期，由于复杂的国际和国内形势，百废待兴的现实需要，只有集中力量才能办大事。所以，中央政府对地方政府的财政收支实行严格管控。《省人民政府组织通则》（1950年1月6日政务院第14次政务会议通过）第4条第6项规定，省人民政府委员会在国家概算或预算规定的范围内，编制各该省的概算或预算和决算报请大行政区人民政府委员会审核转报中央核准，并审核所辖县、市的概算或预算和决算转报大行政区转请中央核准。从该条款的规定来看，县、市、省政府对概算或预算和决算具有编制权，但都必须经过中央政府的核准。而随着经济社会的发展，地方财政治理能力的提高，应当逐步减小许可权的适用范围。由中央审批、审核或核准的事项必须是重大的，可能会对纳税人权益产生重大影响。在有其他可替代措施达到同等效果的情况下，应优先使用其他替代措施，并且所有需要由中央政府许可的事项都应以法律规定为限。

备案审查制度主要是由地方政府向中央政府提供财政信息以备中央政府审查。有权的地方机关将其制定的财政法规和作出的决议、决定和命令等依照法定的期限和程序报送中央规制机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档，依法对其进行审查并做出处理。[60]例如，根据《预算法》第81条和第82条的规定，省、自治区、直辖市政府应当将经批准的决算及下一级政府上报备案的决算汇总，报中央政府备案。如若中央政府对省、自治区、直辖市政府报送备案的决算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销批准该项决算的决议的，应当提请全国人大常委会审议决定；经审议决定撤销的，省、自治区、直辖市人大常委会应当责成本级政府重新编制决算草案，提请本级人大常委会审查和批准。当前的备案审查制度主要存在立而不备、备而不审、审而不决、决而不刚等问题，解决的方案在于建立备案回执制、备案审查机关负责制以及扩大处理机关的处理权限等。[61]

（四）巡视、执法检查、行政督查、财政检查、审计和考核等

当前，巡视是我国党内监督的重要方式。《中国共产党巡视工作条例》第13条将中央巡视的对象和范围设定为省、自治区、直辖市党委和人大常委会、政府、政协党组领导班子及其成员，省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院党组主要负责人，副省级城市党委和人大常委会、政府、政协党组主要负责人，巡视内容涉及违反廉洁纪律，以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等与财政相关的问题。但巡视并非党内监督的专属方式。“中国古代行政系统的巡视又称巡察、巡查、巡行、循行，是行政监察的重要组成部分，也是行政监察的重要方式之一。巡视不同于一般意义上的监察活动，而是指通过巡行这种方式进行的、以纠察百官、扬清涤恶为主要目的的巡察巡视活动。中国古代的巡视主要有帝王亲巡、帝王遣使巡视、中央监察机构对地方进行巡察，以及地方行政长官和监察机构对所属州县巡视四种主要形式。以定期或不定期的行政巡视方式，自上而下地对行政及吏治状况进行明察暗访，举报弹纠，以保证中央政府的政令制定和贯彻执行，惩罚儆戒官员违法乱纪，在监察官吏、反腐肃贪和维护吏治清明等方面起到了积极的作用。”[62]在巡视制度中，监察御史扮演着重要的角色。“监察御史，掌分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，整肃朝仪。凡将帅战伐，大克杀获，数其俘馘，审其功赏，辨其真伪；若诸道屯田及铸钱，其审功纠过亦如之。”[63]如，明正德朝“右佥都御史韩壅巡江西，遇岁饥，减免秋粮，并劾奏宁王不法事，王府官皆得罪”[64]。演变至今，监察的很多职能已被分解，其中行政监察承接了主要职责，但其权限大为缩减，已经无法适应地方财政腐败的严重形势。2016年10月召开的党的十八届六中全会提出，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，2016年11月中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,2016年12月第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，人大选举产生“一府一委两院”的格局逐渐显现。2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《监察法》，更是将这一模式确定下来。行政监察上升为国家监察，监察委员会也将发挥更大功能。鉴于巡视作为中央监察权行使方式具有历史渊源，地方财政腐败问题严重和监察委员会职权扩大的现实需要，有必要将其作为一种执行职权的方式。

执法检查是全国人大常委会行使监督权的重要方式。“身兼立法者和监督者的全国人大常委会在此过程中并不停留于对某种行为、某一个案的检视，而是从根本上追问和检讨为什么一部法律无法得到实施并在此基础上探究完善实施机制的途径。它的侧重点在于在确保合法性的前提下通过各种途径提高执法的有效性。”[65]根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》第22条的规定，全国人大常委会应当有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。以《全国人大常委会2016年监督工作计划》为例，其包括对《食品安全法》《水法》《促进科技成果转化法》《环境保护法》《道路交通安全法》和《安全生产法》六部法律的检查。例如，对《环境保护法》的检查，其重点检查各地各部门宣传贯彻和推进实施环境保护法工作进展情况，主要法律制度的落实情况等，研究提出进一步推进实施环境保护法的意见和建议。执法检查在促进包含财政法律在内的各法律落实方面起着十分重要的作用。但需要明确的是，执法检查的目的在于保障法律的落实，而非其他；检查的主体是全国人大常委会和专门委员会，检查的对象是各级地方政府及部门，而非纳税人；检查方法要多元，实地检查、询问和阅卷等方式并用；执法检查后形成的建议措施要具有现实针对性和可操作性。

在我国，行政督查的主要任务在于推动国家重大决策部署的贯彻落实，具体内容包括法律法规、规范性文件贯彻落实情况的督促检查；政府会议决定事项贯彻落实情况的督促检查；政府领导同志批示和交办事项贯彻落实情况的督促检查。[66]以国务院开展的第三次大督查为例，督查的重点内容是保持经济平稳发展、推进供给侧结构性改革、促进创新驱动发展、保障和改善民生。[67]为配合国务院第三次大督查的开展，中国政府网上开设了“我为督查提建议”专栏，进一步明确了本次督查的方向，其中有五项直接或间接涉及地方政府的财政行为[68]，既包括地方政府是否存在乱收费行为，也包括地方财政支出是否到位、是否合理。为开展实地督查，国务院于2016年9月18日派出20个督查组赴各地区和国务院有关部门。除实地督查外，督查制度的工作机制还包括限期报告制度，即中央政府印发重要文件、召开重要会议、作出重要部署后，地方政府和有关部门要按规定时限报告贯彻落实情况；中央政府领导同志的重要批示和交办事项，有关地方和部门要按时限办结并报告办理情况。[69]由此看来，督查制度，除发现功能外，其还具有督促地方政府落实中央政策的重要功能。但是，当前“行政督查执法‘无法可依’，执法依据停留于非法源性的‘其他规范性文件’这一低层次，这样势必带来诸多弊端，譬如督查执法机构和执法人员主体资格缺乏法律授权、督查职权和内容没有法律依据、督查程序和形式无法可循等。与‘依法行政’的法治化要求相去甚远”[70]。还有就是督查内容本身的合理合法性，这是本源性问题，督促的事项必须有法律明文规定或其他为了公共利益等正当化基础。并且还要明确行政督查的主体、职能、权利义务、程序、形式、方式和法律责任等，推动行政督查的法治化。

中央财税机关对地方政府的财政检查多以专项检查为主，以获知地方财政某一方面或多个方面的情况。以2015年财政部开展的地方预决算公开情况专项检查为例，财政部对地方政府检查的主体为财政部驻各地专员办；检查的对象为各专员办所在地的省（区、市）本级，并抽查两个地（市、州、盟，各省、自治区的省会城市必查）和两个县（市、区、旗）；检查的内容为《预算法》颁布以来地方各级政府预决算、部门预决算、“三公”经费预决算公开情况的事项；检查的依据为《预算法》等。[71]对各地检查后，财政部于2016年9月8日通报了《关于地方预决算公开情况的专项检查结果》，公布了地方政府在财政公开方面的诸多问题。本次检查，从启动到最后结果的公布，运行相对规范，以后的财政检查应当遵照此种方式进行。对于财政检查本身而言，要注意的是，要有法律依据、明确的检查目的、检查对象、检查内容和程序等，检查人员应当携带相关检查文书。另外，为保持检查的客观性，在遴选检查人员时应当避免选用与相关地方政府具有利害关系的人员，地方政府也可以对检查人员的组成提出异议或提请有关人员回避。

政府审计乃指审计机关依法定职权及相关公共财务管理法规，对公部门财务行政事项之记录、报告与凭证等，审查其是否具有合法性、效能性，以鉴定其收支事项之正确程度，考核作业效能并提供改进意见，其有财政监督之功能。[72]根据我国《审计法》第16条的规定，中央审计机关有权对省、自治区、直辖市预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况进行审计监督。中央审计机关通过独立公正地核查地方治理各领域各类经济活动的真实性、合法性、有效性，摸清真实情况、揭示风险隐患、反映突出问题、分析体制机制性障碍和制度性缺陷，并推动问题的及时有效解决，即发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。[73]以2016年第三季度国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计为例，审计中发现有些地区在财政资金统筹盘活、扶贫政策措施落实、深化“放管服”改革、涉企收费清理规范方面和重大建设项目实施等方面存在诸多问题，并针对这些问题提出了相关建议。但中央审计机关的审计与中央财税机关对地方财政的检查在某些方面存在重复监督，需要进行有效协调。

除以上方式之外，还有视察和调研等手段。视察一般是对地方政府的真实情况进行了解，并督促地方政府有效开展工作。视察主要分为领导人的视察和人大代表的视察。领导人的视察除了解地方的实际情况和督促地方政府更加有效的履职外，还有政策宣导的作用，具有重要的政治意义。人大代表的视察主要是了解情况，发现问题。根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第22条的规定，全国人大代表可以根据全国人大常委会的安排，视察地方政府的财政工作，并提出建议、批评和意见。而调研主要是对政策实施情况和当地实际情况进行详细了解，以备政策出台或调整政策之需。其并不与其他检查手段一般，提出具体的处理意见或建议等，只是获知具体的情况。

对地方政府的考核在于中央政府通过考核指标的设定、政府绩效的评估、考核后职位调整等，评价和约束地方政府和公务人员的财政行为。既可以通过考核指标的设定和变化发挥导向性作用，也可以通过晋升等方式间接调控地方政府的财政行为。一般来说，列入考核指标的内容，地方官员相对比较重视。考核指标应当及时反映经济社会发展的状况，随着政治经济形势的变化而变动。如贞观年间，由于经济凋敝，户口减损，唐太宗曾下诏：“刺史县令以下官人，若能使婚姻及时，鳏寡数少，户口增多，以进考第；如其劝导乖方，失于配偶，户口减少，以附殿失。”[74]安史之乱后，为了发展生产，招辑流亡，唐代宗曾两次下诏：“刺史县令宜以招辑户口、恳田多少，用为殿最。”[75]而指标的落实情况如何，须通过对政府绩效的评估才能获知。考核的结果作为奖罚和职位调整的依据，奖罚和职位调整是考核的最后结果。“唐代继考课以后的奖惩条例细致周密，种类繁多。大致有职位变动、品阶升降、俸禄增减、荣辱与夺等。”[76]贞观二十年，巡察使进奏地方官员考课等第后，唐太宗亲自决断：“以能进擢者二十人，以罪死者七人，流以下除免者数百千人。”[77]目前，我国考核制度最主要的任务在于，建立以基本公共服务均等化为导向的地方政府绩效评估体系，尽可能全面地把各项事关居民福利和社会发展的经济、社会指标纳入其中，改变以经济增长为主的单一绩效评估指标体系，将有限的财政资源用于真正符合居民公共需求和有助于国民经济健康发展的领域。[78]《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法〉的通知》（2016年〔厅字〕6号）将扶贫列入考核指标，并细化相应的内容，体现了对纳税人生存权和发展权的保障。

（五）改变、撤销和附带性审查

中央政府通过撤销权和改变权的行使，对地方政府关于财政的立法、决议、决定和命令进行矫正，具体包括合法监督和专业监督两种。根据《宪法》第67条第8项、《立法法》第97条第2项、《各级人民代表大会常务委员会监督法》第30条和《预算法》第20条第2款等的规定，全国人大常委会享有对以下内容的撤销权：省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于财政的地方性法规、决议和决定和其作出的超越法定权限，限制或者剥夺纳税人合法权利，或者增加纳税人义务以及有其他不适当情形的决议和决定。根据《宪法》第89条第14项、《立法法》第97条第3项和《预算法》第23条等的规定，国务院有权改变或者撤销地方政府关于财政不适当的政府规章、决定和命令。中央政府行使撤销权和改变权有三个重要的问题需要解决：第一，必须保障宪法、法律和行政法规是良法；第二，不适当的定义不能过于模糊，需明晰判断的标准和具体内容，而且对于地方财政自主权的核心领域一般只为合法性监督，而不以专业监督为口实进行正当性评判；第三，要增强中央政府监督的主动性。

司法权具有中央专属性，对地方财政行为进行裁决和审查属于中央规制的一种。“除了美国、墨西哥和巴西外，多数联邦制国家都只有一套统一的司法体系。前三个国家尽管有联邦与地方两套平行的司法体系，但这和两套政府、两套立法体系的意义也大不一样。尽管存在司法管辖权的界定，但这种界定的意义主要不是条块的划分而是层次的划分。最高法院凭借宪法最高权威凌驾于一切法院之上，终审权在任何意义上都不可能以州权的名义或地方的民意去对抗。在统一的宪法权威和司法标准上，是没有州权可言的。联邦主义把这种地位交给了在本质上具有否定性的司法权。在联邦主义观念下，所谓统一很大程度上是法治和宪政的统一，在技术上则表现为司法的统一。”[79]我国正在进行的司法改革具有明显去地方化，走向司法统一的趋势。根据《行政诉讼法》第53条第1款[80]的规定和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2016〕9号）第21条[81]的规定，人民法院可以对地方政府的财政规范性文件进行附带性审查，可以作出不适用的裁判并向制定机关提出处理建议。

（六）一般转移支付、责令改正、代为履行

“实践证明，优质的公共服务有利于提升其国民的国家认同。”[82]中央政府通过一般转移支付等手段矫正各地公共服务不均衡的状况，促进基本公共服务均等化，提升贫困地区公共服务的水平，有利于增强国家凝聚力。为此，大部分国家基于本国的实际情况通过一般转移支付等手段努力实现均等化，但做法不同、效果不一。在泰国，同一层级的区政府和市政府相比，其财政自主的程度和能力都要弱于市政府，而且这种差异程度在其东北地区更大。如此状况表明各地方政府之间的财政分权存在差异性。除此之外，虽然中央政府通过转移支付起到一定的均衡作用，但地方政府财政能力的差异性依旧很大。[83]在印度，联邦政府通过税收分成、转移支付和贷款等方式来平衡各邦的财力，在中央向地方进行财政转移支付时，特别强调分配方式的透明化和制度化。其做法：第一，成立一个相对独立的财政委员会来决定中央和地方之间的财政分权和中央对地方的财政援助，其根据宪法规定而设立，其委员由总统任命，由五人构成，主席一人，财政委员会的委员并不是现职的政府官员，而主要是著名学者如大学教授，还包括部分卸任的相关部门官员；第二，财政委员会在决定财政转移支付时，其所考虑的因素及其权重从第一届到第十三届财政委员会都予以公开，从而有较好的透明度（见表1-4）。并且，各邦所获得的人均转移支付与其人均 GDP 水平之间显著负相关，具有一定的平衡作用。[84]另外，一些发达国家的一般转移支付具有法治化程度高、分配相对合理等特点（见表1-5）。

鉴于当前我国一般转移支付规范性差、均衡性效果不足等问题，应当采取如下措施：加快转移支付的立法进程，依法管理中央转移支付，以减少或杜绝转移支付制度运行中的主观性以及各种人为因素的干扰，确保中央转移支付运行的规范性与制度化。将政府间转移支付的目的、范围、计算均等化拨款的技术参等均以法律的形式加以明确规范。取消税收返还等形式，回归转移支付制度的本质，将中央转移支付的目的限定在实现基本公共服务均等化上，并根据各种因素确立中央转移支付的标准。[85]

责令改正的主要作用在于对地方财政违法状态的排除。《预算法》第92条到第95条列举了各种财政违法行为，如各级政府及有关部门未依照《预算法》规定，编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算等，均适用责令改正。正确适用责令改正，需满足基本要件。其中包括实质要件、形式要件、程序要件和期限要求等。实质要件在于中央政府具有监督管理的职权、地方政府存在财政违法行为、地方政府理论上能够改变财政违法行为；形式上中央政府应当以书面形式发出责令改正通知书；程序上，给予地方政府陈述和申辩的机会；责令改正应当有一定的期限，否则，违法状态的持续存在可能损害中央政府和纳税人的利益。[86]

代为履行，意味着中央直接派出机构或人员代替地方政府执行某些或全部财政事务，对地方政府运行和纳税人的权益影响重大，也涉及对地方民主的舍弃等问题。所以，对该权力的行使，必须慎之又慎，只能在极端情况下作为最后手段使用。其有着严格的适用条件，地方政府应当依法作为而不作为，严重危及纳税人利益或妨碍地方政府正常运作，中央政府责令改正，逾期仍不改正；或处于十分紧迫的状态，如若中央政府不及时介入将有可能造成严重后果。[87]出现这些情形，中央政府派出机构或人员接替地方政府的行政首长或其他重要人员的职务，由其代行各种职权。待该情形消除后，中央政府必须立即解除对地方的接管，还政于地方。

（七）课责

“自1990年代的公共管理（New public management）观念受到重视以来，课责已成为追求良善治理的中心原则，亦是各国政府所追求的目标。”[88]人民将国家权力授予国家各机关，使各机关的存在及执行公权力取得“形式合法性”，但毕竟人民对公权力之付托，尚有更高度的期望，即借由机关总体力量的积累与形成，能够更多促进公共利益，保护个人权益的事情。此为公权力机关存续的“实质正当性”。倘若国家机关未充分实现公权力的“实质正当性”，甚或扭曲公权力造成人民权益上不必要的损害等，此时就会产生责任问题。[89]所以，“任何政府都需要建立一套责任机制，只有这样才能获得广泛的社会支持。对任何主张民主的社会来讲，责任都是一个基本要素。这句话反过来或许更有说服力，即：要成为民主社会，就需要一套适宜的责任机制。政府组织由公众产生，为公共服务，并对公众负责”[90]。

服从责任中，课责的前提是政府有责，而政府责任的落实有赖于课责体系的完善和有效运转。在财政领域，有责是指地方政府的财政责任，课责是通过财政法律责任惩处地方政府和公务人员。财政责任在于明晰地方政府在财政领域的职责；而财政法律责任则在于通过法律责任的设定，完善惩罚体系，形成对地方财政行为的有效约束。地方政府的财政责任，是判断地方政府在财政领域是否存在不适当履职、不履职和正当履职的依据，而地方政府的财政法律责任是促使地方政府正当履职的保障。从中央政府层面来说，明晰地方政府的财政责任，可以基本确定中央规制的核心内容；建构地方政府的财政法律责任体系，为中央规制的运行提供强有力的保障。没有法律责任作为坚强的后盾，再完美的中央规制体系，也只是人们勾勒出来的美好图景，很难产生实际效应。并且，只有责任追究到位，才能保障地方政府在法治轨道上切实履行其职能。在整个中央规制体系中，引导、约束、发现、矫正和救济等机制的运行以地方政府的财政责任为依据，财政法律责任为保障。以发现机制为例，通过发现机制了解的地方财政问题，其源头在于地方政府不适当或不履行其法定的财政责任；问题被发现以后，对地方政府和公务人员的处理要按照其财政法律责任进行。当然，发现机制也包含发现正当有效履职的地方政府和公务人员，按照相应规则给予奖励。所以，需要明晰地方政府的财政责任，完善地方政府的财政法律责任，以责任机制为驱动，推动地方政府积极履行财政职责，提高公共福祉。

在财政领域，地方政府对公众负责的表现就是切实履行其财政责任，回应纳税人公共服务的需求，促进纳税人基本权利的实现。但不同时期，政府职能有不同的形态，地方政府的财政责任也存在很大差异。“新中国成立以来，中国政府的职能形态经历了两次转换，形成了三种形态：第一种形态就是以政治职能为轴心整合经济和社会职能，这种形态出现在改革开放前。第二种形态来自改革推动。为了适应改革开放提出的经济建设和发展的需求，政府的工作重心从阶级斗争转向经济建设，于是政府的职能状态，就从以政治职能为轴心整合经济和社会职能转变为以经济职能为轴心整合政府与社会管理职能，从而完成了政府职能形态的第一次转换。第三种形态出现在市场经济发展孕育充满矛盾的现代社会的时候。为了保障现代社会的有效成长，建设和谐社会，政府的职能形态，就不得不从以经济职能为轴心整合政府与社会管理职能，转变为以社会管理为轴心整合政治与经济职能。这是中国政府形态的第二次转换。”[91]

在以社会管理为轴心整合政治与经济职能的时期，地方政府的主要财政责任是在合理征税水平上提供优质的公共服务。对此，可以从以下几个维度进行观测：第一，财政收支结构的合理性。重点财政收入是否符合公平原则，财政支出是否符合公共原则；第二，财经纪律的遵从度。遵守财经纪律的关键是，地方政府的财政活动依照预算规则进行，接受财政利益相关者的监督；第三，财政支出绩效。地方政府接受纳税人的委托，提供公共服务并花费财政资金，其最终的效果如何，是纳税人最为关切的；第四，财政风险的等级。纳税人将治理权力赋予地方政府，其目的在于维持公共服务的稳定性，如果财政风险等级较高，势必会对这种稳定性产生影响。因而，财政风险的等级也是纳税人关切的重点。第五，财政透明度。纳税人享有知情权，财政信息的获取程度决定了纳税人知情权的程度。而且财政信息是财政问责的前提。[92]通过这些内容，可以大致判断地方政府是否切实履行了其财政责任。

如若地方政府不切实或不履行其财政职责，须对其课责。“凡是存在法律的地方，就必定有以威胁为后盾、被普遍遵从的普遍命令；而且，也必定有一种普遍的确信，即确信如果拒不服从，这些作为后盾的威胁就可能被付诸施行。”[93]“制裁为一种手段，其本身非目的，确保法律之效力乃其目的。盖国家颁布法律，期在人人遵守，以维护公共秩序，因此对于作奸犯科，或其他破坏法律秩序者，必须加以制裁，否则法律之效力不能确保，何取乎有此具文?”[94]“没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得较可预见。”[95]对于地方政府和公务人员也是如此。我国《宪法》第5条第4款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”其为对地方政府和公务人员的财政违法行为进行惩处，建立财政法律责任体系提供了宪法依据。

当前，“国家管理模式中的法律责任体系失之片面，公法重职权、轻职责，重追究个人违法责任、轻追究国家机关违法责任。有鉴于此，公共治理的责任体系应当力求全面，无论是个人或组织滥用权利都应当承担违法责任，无论是国家机关还是社会自治组织违法行使职权都应当依法承担违法责任。公法只有首先遵循权责一致原则，建立一套与职权相称的职责、与权利相称的义务体系，以此为前提，才能建构一种严密、分散、多样化的公共治理责任机制”。延伸到财政领域，就是建构完善的财政法律责任体系。现今，我国财政法律责任呈现如下图景：法律位阶低；责任形态过于单一，没有充分体现财政的利益特性；责任的相关规定分布过于分散、缺乏系统性等。首先，《预算法》《税收征收管理法》等法律仅涉及部分财政违法行为，且多为原则性规定，其他违法类型和责任主要规定于行政法规、部门规章、规范性文件中，如《财政违法行为处罚处分条例》《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》和《税收违法违纪行为处分规定》（监察部、人力资源和社会保障部、国家税务总局令第26号）等。而财政法律责任是财政制度实施的基本保障，其属于财政基本制度。根据《立法法》第8条的规定，财政基本制度属于法律保留事项，财政法律责任当然应由法律对其进行规定。其次，地方政府和公务人员的财政法律责任与其他行政违法行为的法律责任并无二致，对地方政府囤于承担赔礼道歉、承认错误、恢复名誉、消除影响、返还财产与折价赔偿、恢复原状、停止违法的财政行为、撤销违法的财政行为、履行职务、纠正不当的财政行为、行政赔偿等责任[96]，对公务人员主要集中于并不全面的行政处分。责任形态过于单一，体现不出财政的利益特性，无法对地方政府和公务人员的财政行为形成有效约束。再次，财政法律责任散见于《预算法》《税收征收管理法》《审计法》《监察法》《行政诉讼法》《公务员法》《财政违法行为处罚处分条例》《行政机关公务员处分条例》《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》《国务院关于坚决打击骗取出口退税严厉惩治金融和财税领域违法乱纪行为的决定》（国发〔1996〕4号）和《税收违法违纪行为处分规定》（监察部、人力资源和社会保障部、国家税务总局令第26号）等不同类型和不同位阶的法律规范中，很难做到各违法类型和法律责任之间的无缝对接和整体化运用。另外，在财政法律责任的追究中，存在责任追究不到位、透明度低等问题。例如，2016年9月8日，财政部对外公布的《关于地方预决算公开情况的专项检查结果》显示，财政部驻各地财政监察专员办事处和地方政府财政部门已依法下达了处理决定，但这里依据的是什么法，做出了怎样的处理决定却讳莫如深。

“国家大事，惟赏与罚。赏当其劳，无功者自退；罚当其罪，为恶者咸惧。”[97]所以，许多国家努力建构完善的财政法律责任体系，以推动其财政治理的有效开展。加拿大制定了《政府责任法》、新西兰1994年通过了《财政责任法案》、澳大利亚有《预算诚实宪章》、巴西颁布了《财政责任法案》等法律。另外，“波兰十分重视对违法违纪问题的处理和落实《公共资金法》的规定，对挪用财政资金的单位予以经济处罚，并明确单位负责人为直接责任人。为了落实对直接责任人的处罚，波兰财政部内部设立了专门机构——公共资金纪律委员会，根据不同的违法违纪行为对相关直接责任人分别做出处理：罚款、扣发工资等经济处罚；调离岗位、降级等行政处罚；发布公告，将直接责任人的违法违纪行为公开曝光；触犯刑法的移交司法机关”[98]。

对于地方政府，完备的财政法律责任体系，除赔礼道歉、承认错误、恢复名誉、消除影响、返还财产与折价赔偿、恢复原状、停止违法财政行为、撤销违法财政行为、履行职务、纠正不当财政行为、行政赔偿等责任外，还应包括警告或通报批评、信用减等、罚款、没收违法所得、扣减中央补助款、停止其某项资格等形式。当前，《预算法》中的财政法律责任形式有追回骗取、使用的资金、没收违法所得、对单位给予警告或者通报批评等。《财政违法行为处罚处分条例》包括追回有关财政资金、限期退还违法所得、没收违法所得、对单位给予警告或者通报批评等。与《财政违法行为处罚处分条例》相比，已经失效的《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》（国发〔1987〕58号）还规定了罚款（罚款金额一般不超过违反财政法规款额；情节特别严重的，最高不超过违反财政法规款额的五倍），适用于各种违反财政法规的行为。

公务人员的财政法律责任，包括行政处分、赔偿等，构成犯罪的，还要承担刑事责任。对公务员进行惩戒，源于其违法、废弛职务或其他失职行为。完善对公务员的惩戒体系，主要目的在于促使被惩戒者反省，以免重蹈覆辙。[99]例如，2017年3月，财政部披露，由于重庆市黔江区违法违规举债担保，黔江区财政局局长卢某被行政撤职。“根据世界上其他国家的做法，完整的行政责任承担方式主要有三种类型：一是精神处分，包括通报批评、警告、严重警告、训诫、记过、记大过等；二是职务处分，包括停职、降职、免职、撤职、调离、强制退休、开除或解雇等；三是薪俸处分，包括减薪、停薪、罚薪、停发补贴、减少退休金等。”[100]使用不同的责任承担方式，是各国基于本国国情做出的选择。

于我国而言，不可能完全照搬，但对一些能够对地方财政运行起到良好效果，又与我国制度环境相适应的方式，可以借鉴和吸纳。结合我国财政治理的实际情况，宜将通报批评、罚薪等纳入财政责任法律体系，善加利用调离岗位等方式，进一步完善公务人员的赔偿制度。通报批评是有权机关在会议上或文件中公布对某公务员的批评，具有广而告之的效果，相比警告而言，其警示效果更强。而罚薪和赔偿制度，能够较好地体现财政的利益特性，需善加利用。日本《地方公务员法》第29条就规定，对于地方公务员如违反职务方面的义务，或玩忽职守，或有作为整体服务人员不相符的不良行为时，将给予警告、扣工资、停职或免职处分。未尽注意义务造成公共财产的不当减损或执行公务时，因故意或过失非法对他人加以损害，即发生对国家、地方公共团体的赔偿责任。《地方自治法》第243条对地方公务员赔偿责任有所规定。[101]当前，根据我国《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》等的规定，对于公务人员的行政处分仅仅包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除，并不包括罚薪等。而对于公务人员，课以一定的经济处罚，我国古来有之，称为罚俸制（见表1-6）。北洋政府时期先后颁布了《文官惩戒法草案》《知事惩戒条例》《文官惩戒法暨知事惩戒条例暂行办法》，其处分类别增至褫职并夺官、降职并降官、解职、降官、降等、减俸、记过和记大过八种。[102]已经失效的《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》（国发〔1987〕58号）第5条曾规定对违反财政法规行为的直接责任人员和单位行政领导人，根据事实和情节给予罚款（最高不超过相当于本人三个月的基本工资）。再者，财税岗位，与国家利益和纳税人利益息息相关，对执行具体事务的公务人员有较高的伦理要求，而且要求其具备相应的专业知识和技能。对不适宜的公务人员调离，可以较为有效地防止财政利益的减损，并提高财税机关的服务水平。《税收征收管理法》第82条第2款对此也作出了规定，税务人员滥用职权，故意刁难纳税人、扣缴义务人的，调离税收工作岗位，并依法给予行政处分。调离岗位本身就是一种处分，应纳入行政处分的范围。而且，应当拓展调离岗位的适用，使其发挥更大功效。另外，“国家责任最广义概念为国家就其行使公权力或非公权力行为（私法行为），致人民生命、身体与财产等法益遭受损害之结果，所负起损害赔偿或补偿之责任”[103]。在财政行政中，国家承担赔偿责任，是基于执行职务行使公权力之行为、违法行为与损害之产生有相当的因果关系、侵害了纳税人的权益。[104]其中，对公务人员采用追偿制。其基本构造是：首先，国家对一切公务侵权行为承担赔偿责任，而公务人员并不直接对受害人承担赔偿责任；其次，在承担赔偿责任后，国家对重大过错公务人员实行追偿。[105]换言之，地方政府承担赔偿责任后，如若公务人员在执行职务时，存在故意或重大过失，应当向公务人员追偿。我国《国家赔偿法》第16条的规定肯定了这一制度。

如若构成犯罪，公务人员是要承担刑事责任的。涉及的罪名主要包括贪污罪、挪用公款罪、私分国有资产罪、私分罚没财物罪、滥用职权罪、玩忽职守罪、徇私舞弊不征、少征税款罪、徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪和违法提供出口退税证罪等。对公务人员的财政犯罪行为进行惩处，为历朝历代所重视。根据《唐律》规定：违犯国家关于“先富强，后贫弱；先多丁，后少丁”的征役原则及有关征收赋税的制度，任意“差科赋役”者，均为非法赋敛。其非法赋敛之物“入官者”，以“公罪”论，“计所擅坐赃论”，即“总计赃至六匹”,“杖六十”,“满一百匹”,“徒三年”。如非法赋敛之物“入私者”，或一部分入官而一部分“入私”，则以“私罪”论，要加重处罚：即“一尺杖一百，一匹加一等，十五匹绞”[106]。唐玄宗时期，廓州刺史左感意，因坐赃被杖杀；唐肃宗时期，河南尹李巨因私征税钱，被贬为遂州刺史；唐德宗时期，宣州刺史薛邕，因盗官货计钱万万，配流象州，等等。[107]1912年4月30日颁布的《暂行新刑律》第129条规定：“征收租税及各项入款之官员，图利国库或他人，而于正数以外，浮收金谷、物件者，处三等至五等有期徒刑。系利自己者，处二等或三等有期徒刑，并科与浮收同额之罚金。”

在财政法律责任的承担中，要区分个人责任和集体责任。个人责任是指制裁针对的仅仅是直接不法行为人，集体责任指的是制裁不针对或不是只针对直接不法行为人，而是在法律上与他有联系的人或团体（这种关系由法律秩序决定），针对他们的那种制裁的条件，并不是他们的行为，而是他们与不法行为人的特定关系。其制裁所针对的人与作为一个法律共同机关而为不法行为的那个人属于这同一共同体，不法行为人和要对不法行为负责的那个人之间的关系是由不法行为人和那些要对不法行为负责的人属于同一法律共同体的事实所构成。当社团的全体成员对那个社团的机关所犯的不法行为负责时，那些负责的人是不能以他们的任何行为来避免制裁。[108]由直接责任人员承担的责任是个人责任，由负责的主管人员和团体与直接责任人一起承担的责任，则属于集体责任。

财政法律责任的追究要符合一定的要件。以通报批评为例，《国务院办公厅关于福建省人民政府违反规定征收基础设施建设附加费的通报》（国办发〔2000〕73号），对福建省人民政府违反规定征收基础设施建设附加费的行为，以通报批评的方式做出不利评价，并没收其部分收费收入上缴中央财政。福建省人民政府未经国务院及有关部门批准，有意为之，主观上属于故意；客观上实施了继续征收基础设施建设附加费的行为，造成了加重企业负担和严重侵蚀所得税税基的后果。而且，福建省人民政府是机关法人，具有承担法律责任的能力。在对地方政府和公务人员追究财政法律责任时，应当肯定这种运用构成要件的做法，并推广使用。