第一节 政府购买公共服务的概念界定

在西方，政府购买公共服务更多地被称为合同外包（Contracting Out）或合同购买服务（Purchase of Service Contracting，POSC），是公私合作多种形式中广为使用的一种。^[1]从语义分析来看，这一概念的阐释涉及四个方面的问题，即用什么购买、向谁购买、如何购买、购买什么。只有回答清楚这四个基本问题，才能选择恰当的理论视角来阐释政府购买公共服务的核心内涵及其运作机理。

“用什么购买”是一个基础性问题，也是政府购买公共服务区别于其他形式的公共服务供给机制的核心要素。在公共服务社会化供给改革中，政府除了可以使用资金来购买社会力量的公共服务外，还可以通过非资金形式或称公私合作方式（也被称为PPP模式）购买^[2]，如通过授权（特许）、委托经营等实现公共服务的提供，具体形式包括BTO模式（建设—转让—经营）、BOT模式（建设—运营—转让）、LBO模式（租赁—建设—经营）、TOT模式（转让—经营—转让）、BOO模式（建设—拥有—运营）、JV模式（合资），等等。有的学者将“政府购买公共服务”作为一个广泛的概念，囊括了所有公私合作的公共服务提供方式，认为购买的形式具有多元化特征。而本书所指涉的“政府购买公共服务”，则是从最狭义的角度出发，即仅指政府用财政资金向社会力量进行的公共服务购买。这一界定是符合中国实际情况的。2013年《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《指导意见》）规定，政府购买公共服务是“在既有财政预算安排中统筹考虑”，而从中国地方的政府购买实践来看，政府购买的资金主要由财政预算内资金、福彩公益金等预算外资金、购买专项资金三部分组成。^[3]

“向谁购买”探讨的是政府购买公共服务的对象，即公共服务的供应方（或称公共服务的承接方）。当前，由于中央政策层面更多地强调“政府向社会组织购买公共服务”，不少学者将公共服务购买的承接方默认为社会组织。^[4]而事实上，无论是从国内情况还是国内实践来看，公共服务的供应方应当是相当广泛的，既可能是各种社会组织，也可能是私人组织，甚至可能是公民个人等社会力量。

“如何购买”是指政府购买公共服务的方式与手段问题，体现了公共服务购买的具体流程和运作特征。与传统公共服务供给方式不同，政府购买公共服务的显著特征就体现在政府只是作为一般性的市场主体参与到购买行为之中，依照市场交易原则与社会主体进行平等交易。从各国实践来看，政府购买公共服务（广义上）主要有合同外包、公私合作、政府补助、凭单制等方式。国务院2013年《指导意见》在“购买机制”中提到“采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为”，明确规定了政府购买公共服务的基本方式。当然，在我国公共服务购买实践中，各级政府结合地方实际不断探索，灵活采用并创新设计出了多种购买方式。王浦劬教授将我国政府购买服务概括为合同制、直接资助制、项目申请制三种基本方式。^[5]其中，合同制是最为典型的一种方式。

“购买什么”就是指要明确界定购买公共服务范围。公共服务是公共服务主体为满足公众需求而为社会提供有形的公共产品（例如水、电、气等具有实物状态的产品和教育、医疗、卫生等非实物状态的产品）和公共环境（如治安良好的居住环境、公平有序的市场环境、宽松的就业环境等）。从这一概念出发，可以将公共服务大致分为维护型与社会型两种。从应然层面上讲，政府向社会购买的公共服务应该仅限于社会型公共服务之内，比如基础教育、养老服务、医疗卫生、文化科技、体育运动、环境保护、公共安全，等等，但是事实上，公共服务购买的范围在理论与实践中均是一个富有争议的问题。造成争议的原因主要是国务院2013年颁发的《指导意见》对政府购买公共服务范围的规定颇为模糊，仅仅宽泛地界定为“适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务”，并要求“各级政府要研究制定职责范围内的政府购买指导性目录”，显然，缺乏对于政府购买公共服务的购买范围和底线标准的统一规定。

综上所述，所谓政府购买公共服务，概括而言即“政府出资、社会承接、契约管理、评估支付”的公共服务的供给模式，具体是指政府以直接拨款或公开招标等方式，将原来由自身直接生产的公共服务事项委托给有资质的社会组织、企事业单位、私营组织、公民个人等主体来进行生产，并根据一定标准对社会生产的公共服务质量与数量进行评估，根据合同规定支付相关费用的新型公共服务供给模式。其主要目的：一是提高公共服务的供给质量和财政资金的使用效率，二是改进公共治理方式，满足公众的多元化、个性化需求。从实践来看，当前我国政府购买公共服务的方式主要有三种：一是合同制。政府与社会主体签订服务购买合同，社会主体按照合同所规定的内容与流程生产和提供公共服务项目，政府根据服务绩效按照合同约定向社会主体支付费用，这是最常见的政府购买公共服务的方式。二是直接资助制。地方政府给予承担公共服务生产与供给的社会组织或民营机构经费资助、实物资助或者优惠政策扶持，以实现公共服务职能的社会化转移。当前直接资助也被我国地方政府广为采用，比如有些地方政府为服务承接组织租赁房屋场地即是此类。三是项目申请制。基本做法是由社会组织或民营机构根据社会实际需求，主动向政府部门提出要求某个领域公共服务的专门立项申请。在项目评审获得通过后，政府对该项目给予资金支持，并通过与服务承接者签订合同进行过程监管和绩效评估。

政府购买公共服务显然是对传统政府垄断公共服务供给的全新超越，也和政府完全退出供给领域的公共服务民营化有所区别。^[6]与政府垄断、民营化相比较，政府购买公共服务的比较性特征如图2.1所示。

图2.1 政府购买公共服务的比较性特征