第二节 对美国军事制度变革的争论

近代以来军事专业化的源头在欧洲，法国和普鲁士在19世纪早期的军事改革，开启了现代军事专业化的历程。作为欧洲文明分支，美国在第二次世界大战之前的军事专业化过程也深受欧洲大陆的影响。这种技能专业化造成的职能专业化的结果之一，就是反过来影响社会和政治。[10]基于第二次世界大战和朝鲜战争中出现的新问题和冷战初期激烈的国际竞争，在美国政府推动重铸和调整军事制度的同时，学术界对这一问题的探讨也逐渐深入。学术界对美国军事制度变迁的解释模式遵循不同的研究路径，从不同的角度研究这一问题。本书研究的核心问题是：美国军事制度变革的动力和机制是什么？笔者将集中对这一问题的文献和研究进行评析。针对美国军事制度和防务体系的研究文献浩如烟海，并且非常庞杂。学者们秉持各种学术路径和范式，从不同角度剖析这一理论难题。就目前学术界的研究来看，对美国军事制度变迁的动力和机制，主要存在组织理论、官僚政治、政治文化、军事技术和战争因素五种代表性的解释。

组织理论 人类社会中充满了各式各样的组织，作为国家暴力机器的军事体系，其组织形态最具代表性。组织理论在国际政治研究中又名组织过程模式，被视为外交政策分析的经典模式之一。根据格雷厄姆·埃里森（Graham Allison）的总结，组织过程模式认为政策的基本行为体是一些组织，其行为则被视为组织的输出，其目标则是一系列由规则界定的、满足要求的工作。[11]组织过程模式认为，一个国家的政府往往是分权的，政府内的组织在日常运作中形成了既定的工作流程，为了实现组织使命，组织按照标准的程序制定和执行政策，这些组织相对于高层领导人有一定的自主权，各个组织可能会因职能、资源等问题产生不确定性的冲突。就美国军事制度如何变迁来说，按照研究层次的差别，分为文官部门（总统、国防部长和国会）推动军事组织变革、军事组织内部各军种之间的博弈和军方内部单一部门改革三种不同的研究层次。

研究文官部门如何推动军事组织变革，代表性的学者有塞缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）和莫里斯·简诺威兹（Morris Janowitz）。他们分别建构了不同的理论模式，并且在分析美国军事组织变迁的基础上，提出了规范性的框架来约束美国的军事组织。亨廷顿认为，军队作为一个组织具有军事专业主义的特征，这是美国军政关系危机的根源。[12]军队的精神是保守的现实主义，它以维护国家安全为其组织的专职责任。[13]为了实现对军队的控制，需要调整军事制度。从美国历史来看，其军事制度变迁也正是基于文官控制军队这一原则。为此，他提出了客观文官控制理论（objective civilian control theory），主张政治家应该尊重军人的专业和管理暴力的完整性，从而塑造军队专业主义的价值观；与此相对应，军人应该保持政治上的中立，并接受政治家的政治领导。简诺威兹认为，作为国内政治领域的压力集团，文官在军事机构的合并、国会的财政预算监管、军方进入权力塔尖三个议题上的不作为促进了军事专业化的深入。[14]简诺威兹坚持军队和政府之间存在可渗透性，他提出只有军队被平民化并整合到美国社会结构中时，才能真正实现文官控制军队。他认为，美国的军事组织是一个职业社会化的过程，即从长期来看美国军队要逐渐融入美国社会。[15]从这两位学者的论述来看，尽管研究路径不一样，但是殊途同归，都认为美国军事组织变迁的根本动力是美国宪法框架下文官控制军队的传统。

另一部分学者则坚持把军队作为单独的组织来研究，这一研究路径坚持从军事组织的变迁来分析军事变革。[16]美国军队内部分为陆军、空军、海军和海军陆战队四个军种，不同军种之间的斗争有着悠久的历史。[17]第二次世界大战以后，各军种的部门博弈在规模、范围和烈度上都大幅提升，给美国军事制度和美国社会带来了严峻的挑战。各军种在战略规划、资源分配、发展力量与战斗指挥等职能上的博弈与合作，迫使美国政府改革其军事制度。[18]约翰·里斯（John C.Ries）研究的是美国从第二次世界大战到艾森豪威尔政府时期的历次国防重组，他利用组织理论分析了这些重组的权力本质、政策过程和集权后的成效。他认为，美国政府谋求对军队的集权化，消除军方内部不同部门之间的纷争，这是国防重组的主要动力。[19]斯蒂芬·罗森（Stephen Peter Rosen）发展了一个组织理论来解释美国与英国在和平时期、战争时期以及技术创新的特殊问题中的军事创新行为。他发现，在战争中失败并不是军事组织创新的必要条件；文官干预并不是实现创新的手段；当高级军官确信安全环境的结构变迁产生了创新的需要时，美国海军和海军陆战队能够进行军事创新；当文官支持高级军官的这些价值观时，文官干预才能推动军事创新。[20]针对冷战后美国的军事组织变迁，也有学者认为，国防部各部门之间的互动和竞争乃是军事组织变革和武器创新的最大动力。[21]

单一组织部门的军事改革也是一个重要的研究层次。克里斯·戴姆契克（Chris Demchak）探讨了军事组织中引入复杂武器系统的后果，她以美国陆军装备新式M1艾布拉姆斯系列主战坦克（M1 ABRAMS）为例，探讨了复杂组织和复杂技术的互动。她认为，陆军在限定的环境下追求不确定性的组织控制，这导致了组织的不确定性，而复杂武器系统的利用更是增加了这一不确定性，复杂组织和复杂武器系统都导致了陆军组织形态的变革。[22]威廉·莱恩（William Lynn）和巴里·波森（Barry Posen）则分析了参谋长联席会议的制度改革，他们认为美国的指挥机构面对危机和战争时制订计划和采取联合军事行动的效率低下，各军种之间的斗争使得他们配合不足，这是改革参谋长联席会议的原因。[23]也有学者提出了一个“职业组织模型”（professional organization model）来解释美国海军研制A-7攻击机的过程，这一理论认为：（1）组织提供教育、培训和执行标准的基本原则；（2）组织行为体倾向于专业化其使用的特定职业技能；（3）职业前景从职业技能和组织需要的互动中形成核心职责；（4）组织和个人的互动导致具体的决策。[24]

综合三个层次的研究来看，其中的很多研究有相当的水准，这些研究从宏观和微观、从结构和进程上对军事组织详细地做了剖析，其中很多研究的思想高度到现在仍未被超越。但是，这些研究也存在一些缺点：首先，过于注重历史研究方法。而理论建构不足。其次，没有厘清组织变迁的机制。机制是一个理论的核心部分，好的理论研究都需要探讨其因果关系的机制，但是以上研究缺乏对机制的关注。最后，新制度主义对军事制度的研究后继乏力。上文中提及的研究，有一部分直接受到20世纪50～60年代组织研究的影响。例如，里斯对美国军事制度改革的研究，其背景就是组织理论研究的第一个黄金时期。[25]20世纪70年代以后，组织研究则进入了第二个黄金时期，组织研究在政治学、社会学和经济学的研究中大放异彩，并诞生了历史制度主义、社会学制度主义和理性选择制度主义。[26]但是，在此之后的军事制度研究，却鲜有学者利用新制度主义的最新研究成果。

官僚政治 尽管都关注政府组织，但与组织过程模式并不相同，官僚政治模式并不关注组织的标准程序，而是关注组织内的官僚成员。在外交政策分析中，官僚政治的分析模式由来已久。最早利用这一分析路径的是理查德·斯奈德（Richard Snyder）等人，他们主要研究组织内部成员及其互动如何影响外交政策。[27]随后，在理查德·纽斯塔德（Richard E.Neustadt）的开创性研究之后[28]，官僚政治模式被广泛用于分析外交政策，成为外交政策分析中最为经典的模式。[29]官僚政治模式可以精炼地表述为“位置决定立场”或者“屁股决定脑袋”。这一模式认为，政府内部不存在统一的行为体，各组织部门之间是分立的，并不存在统一的战略和利益，相反充满了国家安全、组织、国内政治和个人等诸多利益的博弈，每个组织的领导人根据组织赋予的权力和自身的能力界定利益，努力维持官僚组织的自主性和利益，通过与其他组织领导人讨价还价、互相让步而制定和执行外交政策。[30]

事实上，作为组织形态高度发达的军队，官僚政治深刻地影响着其组织演变和政策模式。[31]官僚政治如何影响美国军事组织的变革，很多学者做出了有益的探索。有学者就认为，军方内部各官僚机构都努力获取最大的资源支持，其内部各军种与行政部门的官僚机构、国会的官僚机构、选民（包括压力集团）等在职能和资源上存在博弈，各官僚机构的政治家、专业人员和技术人员都在此过程中发挥着重要作用；在军事创新上，各军种的组织学说影响到军方武器的开发和应用，进而推动组织和战术的创新。[32]弗雷德里克·伯格森（Frederic Bergerson）则致力于研究官僚政治中的反叛行为对军事组织变迁的影响。他认为官僚政治远比人们想象的复杂，与其他学者关注官僚体制的高层领导不同，他关注中层领导在推动组织使命中的作用。伯格森以美国陆军反对官僚体制的束缚，并追求拥有自己的空中力量为案例，分析陆军中层精英反叛官僚体制的行为如何推动军事组织变化。他认为，这种官僚体制中反叛行为的成功得益于对角色、职能和领域等不相容概念做出强有力的承诺，并且有赖于陆军内的精英在官僚政治程序内长时间持续不断的抗争和获取空军等其他官僚机构的支持。[33]

然而，官僚政治模式在分析军事组织变迁时也有一些不足：第一，官僚政治模式无法解释领导人的偏好与官僚位置的冲突。[34]任何组织的领导人都有个人偏好，这些偏好对政策有着重要的影响，而官僚政治模式则主张领导人以组织利益为重，显然忽视了这一点的重要作用。第二，官僚政治模式忽视了总统的权力和影响力。[35]在军事组织变迁这一问题上，作为三军统帅的总统拥有巨大的政治权力和影响力，在一些政策决断上具有决定性的作用。忽视总统的作用，显然削弱了官僚政治模式的理论解释力。第三，忽视了合作领域。从以上这些研究来看，官僚政治模式主要分析解释不同官僚部门之间的纷争，但是对不同官僚部门之间如何合作而推动军事组织演变却鲜有笔墨。

文化因素 文化因素也是研究国家安全的重要视角，这一视角关注的是政治文化、国家身份、意识形态、民族传统、战略文化和获取技术的文化等如何影响政治和军事制度，进而影响到安全政策。[36]军事文化则是制度文化的特定形式，它提供了一种新的视角来观察和分析文化如何起作用，如何与国家和社会互动。[37]从组织结构和组织文化上来看，职业军事机构往往寻求最大的自主权和资源支持，往往坚持通过进攻性行为或发动战争来解决冲突。[38]所以，关注军事文化如何影响军事制度，需要同时考察军事组织及其规范。

这一研究路径认为，政治文化在美国军事组织变革和创新的过程中的确发挥着不可替代的作用。[39]从美国的历史来看，美国的共和传统、盎格鲁-撒克逊式自由主义和民主式的人人平等观念深刻地影响着美国的军事组织。[40]有学者认为，文化和意识形态上是否宽容影响军事技术和理念的扩散，军事变革的成功需要一国在意识形态和政治文化上开明和宽容。[41]也有学者认为，军事变革的结果取决于倡导部门秉持的战略是否降低了监管的物质成本，是否引起既有的管理规范与奖励挂钩，以及军方集团内是否存在变革共识，这一点在海军的航空母舰革命上表现得尤为明显。[42]还有学者认为，美国军事制度变革受到一些因素的影响，例如，美国通过空中力量快速歼灭和消耗的战争文化、美国的战略思维、美国对安全的乐观、美国当前和未来的时间向度、美国的民主传统、美国自下而上的组织和参谋长联席会议的作用、美国在军事事务上的技术浪漫主义、美国对民族优越感的偏好等诸多因素。[43]

我们必须承认，从文化的视角看待军事变革有着积极的作用，它在一定程度上弥补了当前研究中过于关注物质和技术带来的问题，但是这一视角也存在一些问题。首先，物质和文化哪个是首要的，对这一问题需要做出回答。从本体论上来说，到底物质是本源，还是文化是本源，这是一个充满争议的问题。但不管如何，文化的路径如果无法解释这一问题，则缺乏说服力。其次，对文化和规范的定义需要更加清晰。如何界定文化这一概念，并将这一概念具体化、操作化，需要进一步深入研究。最后，文化如何促使制度变迁？其作用机制是什么？大部分研究并没给出令人说服的解释。

军事技术 军事技术变革也是推动军事组织和人类社会变迁的强大动力。西方战略研究者很注重分析军事技术革新对军事组织形式、军队的指挥和战略战术的冲击。[44]需要特别指出的是，第二次世界大战以后，核武器的出现从根本上改变了国家间战略互动的机制，也推动了军事组织形态的演变。例如，有学者就认为，核武器降低了战争的可能性。[45]又如，火车、飞机、战舰等军事技术的进步直接导致了军事革命。[46]具体到军事技术与国家安全上，军事技术的发展对美国防务政策有重要的影响，并已成为维持美国霸权的一个重要因素。[47]从研究美国军事制度演变的路径来看，其核心观点认为，军事技术变革是美国军事变革，特别是军事组织变革的重要动力。[48]从作用机制上来看，军事技术变革首先引起军事体系的变化和军事行动的创新，进而引起军事组织的变化。[49]

复杂的军事技术能够给防务体系带来严峻的挑战。[50]有学者认为，国防工业的创新在推动美国军事革命中发挥着重要作用，如果没有军事工业发明新装备，军事变革将不可能实现；军事制度的变革，必须有人倡导新军事理念，并说服政治领导人认同这一理念并为此花钱，借以支持军事工业在技术上的变革。[51]然而，作为等级森严的军事组织，军队倾向于抵制变革。有学者就认为，军队的等级结构追求的是组织稳定，新军事技术的引入必然会引起组织变化，因此又会引起组织的强烈反应。现实中，以美国海军为例，其内部存在技术范式的转变：美国海军的技术范式是变动的，技术范式的变化必然引起海军组织的变化。[52]随着信息化时代的到来，技术进步引起组织重塑的进程会加速。信息技术的进步，加速了信息的流通和扩散，极大地推动了美国国防部组织形式的变革。[53]特别是在空军力量上，随着这种技术变革的深入和组织的优化，美国已经具备了在未来战场中各军种联合作战并取得胜利的能力。[54]

坚持技术变革是军事组织变迁最重要动力的阵营非常庞杂，不同学者有不同观点。从技术变革研究制度变革是建立在制度变迁的微观基础之上的，因而其研究往往比较细腻，容易建立扎实严谨的理论假说。但我们同时需要看到，从技术层面研究军事制度变迁主要有两个不足：首先，微观有余而宏观不足。组织变迁是一个复杂的过程，其中各个层次上的多种因素共同作用，塑造了组织的演变。从技术层面分析这一问题，往往关注于某一技术或者一类技术对组织的影响，很容易忽视国际和国内两个层面上的诸多因素。其次，对技术如何推动组织变迁的机制探讨有限。军事组织存在于一个复杂的系统之内，探讨其变迁需要用系统的眼光，关注多个变量之间的互动。从技术层面探讨组织演变，往往只关注单一方向的变化，忽视了技术和组织的互动。

战争因素 研究战争对国内政治的影响，其理论来源主要有历史社会学和现实主义国际关系理论两个研究路径。在历史社会学中，代表性的学者是查尔斯·蒂利（Charles Tilly）。他认为，强制和资本是欧洲国家形态发展的决定性力量，战争与国家能力之间的互动和国家与社会之间的互动是欧洲历史演进的两个关键逻辑，即国家在战争中学会如何重新组织国家体制，而这反过来又推动新的战争爆发。[55]现实主义理论则认为，战争是国家行为的三个意象之一，战争能够塑造国家的行为。[56]综合两个研究路径来看，战争或国际环境会影响到军事组织的变迁，而军事组织的变迁则会影响到国家的行为。

外部威胁会影响到美国国防的重组。[57]战争作为重要的外部因素，其对国内政治有着深刻的影响。综合来看，对美国军事组织变迁的研究，不同学者关注点不同。有一些学者关注战争结束后缩编和裁员对军事组织的影响[58]，但大部分学者都集中研究越南战争、海湾战争、科索沃战争、阿富汗战争和伊拉克战争等对美国军事组织和外交战略的影响。有学者认为，在越南战争中，战争失利的教训迫使美国陆军进行自我反思，创新军事学说成为讨论国家战略思维和陆军作用变更的主要来源；美国陆军对自我身份的认知成为组织创新的决定性因素。[59]海湾战争之后，美国学术界和政策界也双双回顾和反思，探讨战争对美国军事组织和战略的深远影响。[60]科索沃战争同样影响到美国的战争方式和国内军事组织形式，推动美国军方进行改革。[61]相对来说，“9·11”事件后的阿富汗战争和伊拉克战争对美国军方的影响更为深远。在伊拉克战争和阿富汗战争中，基于非常规战争的出现，美军需要调整自身以适应这一复杂战争形态，特别是在这两场战争中的反叛乱（counterinsurgency）行动成为美军调整战略和军事组织的重要动力，美军意识到只有改变战略，在军事技术、军事训练和军事学说上做出自身调整，方能赢得战争。[62]在陆军内部，美国在伊拉克和阿富汗的战斗行动迫使美国军事组织进行调整重组，因而催生了“模块化军队”（modular force），以加强在特殊任务中的作战能力。[63]其他军种则需要学习陆军，努力成为一个不断学习的组织。[64]综上来看，这些学者研究的是战争作为一种外部压力，迫使美国军方做出调整。特别是当美国在战争中受挫时，战争更是增加了美国改革创新的动力。

与其他研究路径相比，探讨战争对美国军事制度的影响有着巨大的优势。毕竟，任何军事制度都要经历战争的洗礼。这一路径的优点是解释力强，比较擅长解释长时间的宏观趋势。但是其缺陷也较为明显，这一研究路径往往忽视了微观层次的影响，特别是领导人的偏好与军事技术革命等因素，因而往往在解释较为具体的事件时显得力不从心。

根据以上分析。这些研究各有优劣：有些研究提出了睿智的观点，为后来的研究提供了深厚的基础；也有研究有很大的不足，有很大的提升空间。总体来看，这些研究大多关注国际或者国内层次因素对军事制度变革的影响。从理论上来看，国际结构是塑造国家行为的重要因素。探讨国际因素如何影响到国内政治，可以帮助我们同时关注国际和国内两个层面的因素，从系统的观点看待这一问题。然而，这些研究在连接国际和国内两个层面的因素时，对互动机制探讨不足。为了更好地理解战争如何影响到国内军事组织变迁，需要建构更为精细、系统的理论，在逻辑推演和理论验证上尽量准确。