专家视点

信息经济发展中推进政府数据率先共享开放的建议

——以杭州发展为例

课题组

提要：政府部门率先开展数据共享和开放，是关系到杭州市推动信息经济和智慧城市发展的大事。本文在阐述政府数据共享开放意义与国内外借鉴的基础上，对杭州市政府数据共享开放的基本情况与存在问题进行了梳理，并就推动政府数据共享开放提出了对策建议。

关键词：政府数据信息共享开放信息经济杭州

课题组组长杨福颂，杭州市经济与信息化委员会原副主任。成员包环玉，杭州市经济与信息化委员会信息化推进处副处长；车海翔，杭州市经济与信息化委员会信息化推进处主任科员（邮政编码 310026）。

中共杭州市委十一届七次全体（扩大）会议明确指出，推进信息经济和智慧城市建设，政府要发挥示范带动作用，政府部门要率先统一思想和行动，大力推动政务数据的共享和开放。

一政府数据共享开放的意义与国内外借鉴

（一）政府数据共享开放的意义与共识

1.意义

数据共享指的是政府部门、公用事业部门根据业务需求，通过系统对接实现跨部门的数据交换和利用，避免数据的重复采集，以提升治理能力和服务水平。

数据开放指的是政府数据向相关机构和单位开放，相关研究机构、企事业单位对数据进行整合和挖掘，弥补公共服务的不足，并开发出新的增值服务产品以服务群众。

在大数据时代，数据开放的意义在于让最重要的生产资料——数据，在互联网上适时、自由地流动起来，并在流动中产生价值，推动政府治理体系的完善和治理能力的提升，提高政府公共服务能力，满足人民群众对高品质生活的迫切需求，催生知识和商业模式的创新，形成全新的信息经济和信息经济产业体系。

2.共识

政府数据开放不同于政府信息公开。政府信息公开属于信息层面，是被动式的，面向社会有诉求必回应；政府数据开放属于数据库层面，是主动式的，面向相关机构单位主动推送。

政府信息公开面向社会是免费的，政府数据开放面向机构和单位不一定全部免费，可以通过一定的形式进行有偿推送，以提高数据使用价值。

政府数据开放安全是有保障的。数据和信息的安全，主要通过技术、制度两个方面来保障。政府数据统一的共享和开放，建立在统一的平台和专业运维队伍上，在一定程度上数据的安全可控性大于政府各部门数据中心。

（二）数据共享开放国内外借鉴

1.国外借鉴

数据开放作为提升政府透明度、提高国家创新竞争力、提升社会民主程度的重要措施，在世界各国受到越来越多的关注和重视。2013年6月，八国集团首脑在北爱尔兰峰会上签署了《开放数据宪章》，法国、美国、英国、德国、日本、意大利、加拿大和俄罗斯承诺，最迟在2015年末，按照宪章和技术附件要求进一步向公众开放可机读的政府数据。截至2014年4月，全球已有63个国家或地区制订了开放政府数据计划（见表1）。

表1 主要国家有关云计算和大数据战略

续表

美国。2009年，美国联邦政府各部门通过“一站式”政府数据下载网站向社会公开各类非保密的数据库，涵盖农业、气象、金融、就业、人口等近50个门类，累计开放88137个数据集。GPS数据开放后，带动了一连串的生产和生活服务创新，包括汽车导航、精准农业、通信等，同时创造了大量就业岗位，仅美国国内就有约300万个就业岗位依赖于GPS。在数据开放和保护方面，美国有完善的法律制度。

欧洲。在英国的数据开放门户网站（data.gov.uk）上，共开放了13670个公开的数据集以及4170个非公开的数据集。英国成立专门的数据开放研究所以支持对开放数据的商业应用，并由政府提供创新资金专门用于帮助企业利用开放数据进行创新应用。法国政府承诺，要朝着默认公开发布数据的目标前进，通过征求公众和社会意见完善开放数据政策。

新加坡。开放数据共8733个，围绕经济发展和民生需求的数据在开放数据中占比最大，公众关注的热点与经济发展和民生需求密切相关。

（三）国内数据共享开放情况

我国已有部分城市在政府数据开放上先行一步，但总体上还面临法规政策不健全、公众参与度不高、部门积极性欠缺、信息公开代替数据开放等问题。

北京。2012年10月开通政府数据资源网，为政府信息资源的社会化开发利用提供数据支撑。截至目前，36个部门发布了306个数据集，主要包括各类管理和服务机构名录等信息。数据开放两年多来，下载量超过100次的不到8%。

上海。建设了政府数据服务网，29个部门发布了多类数据产品可供下载，累计访问量已达到35万人次，也存在着缺乏法律法规、民生数据偏少等问题。

广州。2014年1月，广州首次提出建立大数据局，统筹推进政府部门的信息采集、整理、共享和应用，消除信息孤岛，建立公共数据开放机制。

青岛。已启动政府数据开放的一系列准备工作，借“信息共享目录采集”之机，获取各部门可对公众开放的数据资源，并初步设计了青岛市政府数据开放服务平台。

二杭州市数据共享开放情况与存在问题

（一）数据共享开放基本情况

2007年以来，杭州市按照国家和省关于开发信息资源、推进信息共享的要求，开展了一系列工作。

建立了机制。建立了以杭州市信息化工作领导小组统一领导、市经济和信息化委员会（原信息办）牵头组织、全市各部门共同配合的信息共享推进机制，开展的“信息共享和业务协同试点”工作通过了原国信办验收。

出台了文件。2008年，杭州市政府办公厅印发了由原信息办起草的《关于加强杭州市政务信息共享工作的若干意见》，对信息共享的范围、重点、分类、总体目标、职责分工、审核制度、工作要求提出框架性意见。

探索了模式。在路径选择上，建成了全市政务信息交换平台，实现了部门间点对点的信息共享。同时，试点开展政务信息目录体系与交换体系建设，编制试点单位的政务信息目录，探索全市政务信息目录库的建设。

1.政府数据交换

政府数据部门间共享方面。杭州市政务信息交换平台已覆盖市本级42个部门和13个区、县（市），全市已实现34个跨部门信息共享和业务协同应用。

市民卡交换数据。实现了杭州市公安局、人社局、地税局、民政局、公积金中心等部门间的数据交换。截至2014年7月15日，2014年度累计实时交换数据2935382条。为杭州市社保、医保的核心系统提供了支撑。

企业互联交换数据。实现了杭州市税务局、地税局、工商局、质监局、统计局间的数据交换。截至2014年7月15日，2014年度累计实时交换数据248218条。通过企业基础信息的比对和交换工作，及时发现了大量漏管户，并进行了有效的监管。

联合征信交换数据。实现了杭州市公安局、质监局、工商局、民政局、国税局、人社局等部门间的数据交换。截至2014年7月15日，2014年度累计实时交换数据362950条，每月交换一次共75462943条。征信系统已经实际归集到全市3亿多条个人信用信息和400多万条企业信用信息。

权力阳光交换数据。实现了市本级42个部门和13个区、县（市）行政权力事项运行数据交换到市网上政务大厅，纳入市监察局“数字监察”系统的实时监察。2014年度累计实时交换数据21629130条，实现了杭州市行政权力事项的全过程阳光运行。

另外，还包括低收入家庭核查、就业再就业的协查、残疾人申请时的低保核查、社会保障金的代征代缴等部门间的信息共享应用。杭州市信息共享走在全国同类城市前列。自2007年杭州市信息共享和业务协同试点工作通过国家验收以来，已有27个省、市按照杭州模式进行建设。

2.政府数据社会开放

杭州市只有极少的数据开放案例。例如，面向杭州电信开放了交通、气象、城管等部分数据；面向市民卡公司开放了市民户籍等部分数据。目前，大量企业承担了政府部门的信息化建设，因无法定的依据和授权，只能开展政府数据的采集和运维，暂时不能开发运用数据。

（二）数据共享开放中存在的主要问题

1.共享开放认识不到位

主要是理念、原则、管理上的错位认识。当前，对政府数据的所有权、使用权、管理权未做界定。各部门将政府数据视作部门资产，未能树立“政府数据本是一种公共资源，应该与全民共享”的意识，缺乏共享开放的自觉性；未能树立“政府越是开放，越是容易产生好思想，才会更有效率”的意识，缺乏共享开放的责任性；未能树立“政府开放数据是不断创新的重要来源，将提升政府的透明度和效率，促进城市创新，创造更多就业”的意识，缺乏共享开放的主动性。

2.共享开放机制不完备

杭州市信息共享开放工作未形成完善的机制，缺乏相关组织机构统筹领导、协调推进，缺乏专业机构和技术团队的有效支撑，缺乏政府相关部门的高效协同配合，缺乏社会的普遍参与。

3.共享开放模式有待创新

由于财政资金的局限性，部门信息化建设全部依赖政府投入，无法满足各部门进一步开发信息资源、提升服务水平的需要，不能有效地可持续发展。要探索引进社会资金，创新建设模式。由于建设模式的局限性，传统的基础设施已经越来越难以满足大文本、视频流以及快速增长的数据交换需求，利用云计算实现大数据级的信息共享成为现实需要和必然选择。

4.数据归集程度不高

目前，杭州市四大基础数据库实现了牵头单位建设、全市共享的集约化模式，但长久以来传统的独立建设模式已经形成了业务数据在全市各部门分散部署的格局。数据重复采集造成的不一致、数据格式多样化造成的不匹配，都是数据共享、建立政务大数据库的难题。2007年试点开展的政务数据目录体系和交换体系也未能推行，各部门普遍存在数据家底不清的问题，没有足够的力量进行数据梳理以及目录编制、维护和更新。通过目录导向促进部门间信息共享不具备可操作性。当前，亟须通过技术创新，建成融合的政府大数据，提高政府数据的使用效益。

5.政策法规不配套

当前，没有相应的文件政策支持政府数据面向社会开放。对数据开放持积极态度的部门由于缺乏依据，也会存在顾虑。对部门间的信息共享也缺乏强制约束力，信息共享更多地靠信息化专项资金的安排倾斜和部门间协商推进。

三推进政府数据共享开放的对策建议

推动政府数据共享开放，要抓住发展机遇，紧紧围绕“发展导向和问题导向”，在抓好方向的同时，更要抓好对策的落实。

（一）创新理念

理念的推进是个原则问题、根本问题。只有政府部门充分认识到数据共享开放的重要意义，确立“数据所有权为纳税人、数据管理权为政府、数据使用权为部门”“以共享开放为原则，不共享开放为例外”等理念，政府数据共享开放才有可能实现质的飞跃。否则，数据共享开放就会流于形式。

（二）健全机制

政府数据共享开放涉及各部门、各行业，涉及理念创新、机制创新、模式创新，要整合全市力量，建立上下联动、左右齐动、里外互动的工作机制共同推进。可组建“大数据局”、成立“大数据运营中心”，形成专业的管理部门和支撑机构，全力推进政府数据的共享开放；可建立各部门协同推进机制，对内强力推动数据共享，对外逐步推进数据开放。

（三）突出云计算平台

2013年，杭州市启动杭州政务云项目，中共杭州市委、杭州市人民政府《关于进一步加快信息化建设推进信息产业发展的实施意见》明确要求新建的政府部门非涉密信息系统原则上应在云平台部署，老项目逐步向云平台迁移，政府部门的信息化项目统一向华数购买云平台的计算能力和存储能力，不再独立采购软硬件基础设施。截至目前，已实现26个部门52个系统在云平台运行。杭州政务云项目为全市信息系统的集中部署、政务数据的归集提供技术保障，完全能够突破物理交换平台的容量局限。要加大政务云平台信息共享技术研究，力争建成基于大杭州（市、区、街道三级）的政务云平台和政务大数据平台。

（四）推进跨部门数据库建设

自2014年起，杭州市试点开展跨部门综合数据库建设，率先启动了与民生密切相关的交通出行综合数据库（由杭州市交通局牵头，会同市交警、建委、城管委共同建设）、企业服务综合数据库（由杭州市工商局牵头，会同市经信委、科委、安监局、环保局、质监局共同建设）、健康服务综合数据库（由杭州市卫生局牵头，会同市计生委、教育局、人社局、民政局、残联共同推进）。综合数据库是全市性数据库，不属于某个政府部门，可以作为数据开放的试点探索。民生项目也是企业最有积极性带资建设的领域，如健康项目，既能使老百姓得到更多的健康咨询和服务，也能通过和众多医疗机构、医疗企业的合作，推动创新，带动健康产业发展，必将成为信息经济的一大亮点。

（五）确立引入社会资金机制

要发挥好财政资金“四两拨千斤”的作用，可将信息化专项资金和部门预算中用于信息化的资金做好整合，两类合一，形成合力，引导社会资金参与。对有利于数据共享开放的项目给予倾斜，对无正当理由不共享开放数据的部门，可减少或暂缓安排信息化项目资金。要允许通过授权、战略合作的形式，向企业开放数据，鼓励企业带资金建设，对政府数据进行挖掘和再利用，开发各类民生应用。对企业投资建设应用良好的项目，可在产业资金中给予一定比例的资助。

（六）出台相关政府数据共享开放政策

为了破除体制机制弊端，确立数据共享开放的政策依据，使各部门能据此提供政务数据的共享开放，更加有利于吸引社会资金参与政务数据的开发应用，可制定政府数据共享开放的相关政策文件，主要解决对政务数据认识、共享原则和方法、开放流程和责任等问题，作为全市政府部门和公用事业单位数据共享开放的政策依据。

政府数据共享开放是一项全新的工作，没有现成的政策文本可借鉴，没有现成的案例可遵循，要有“快鱼吃慢鱼”“抢喝头口水”“边实践边完善”的精神，才能更好地助力信息经济发展，为杭州未来争先进位奠定坚实的基础。

（责任编辑方晨光）