第一节 城市社区治理结构转型

单位—街居制是国家在城市社会进行资源分配的渠道，也是国家控制社会的工具，是新中国成立后建立的城市基层社会管理体制。“‘单位制’是计划经济时代，中国城市社会最基本的组织方式与整合制度”；[3]国家通过单位制实施对单位职工的整合与控制；作为补充的街居制对无法被纳入正式单位组织的居民实施有效的社会管理。国家通过单位—街居制的实施对城市全体社会成员进行控制和整合，达到了巩固政权和控制社会的目的。改革开放以来单位制解体与城市社会空间的重构，使社区制取代单位—街居制成为城市社会管理的结构基础。

一 从单位—街居制到社区制

20世纪80年代以来的城市经济体制改革，促成多元所有制结构的出现，劳动用工制度的改革使得社会流动性越来越频繁，社会主义市场经济体制取代了高度集中的计划经济体制，国家直接控制的社会资源逐渐向社会分散和转移。单位制赖以存在的基础发生了根本性改变，以单位组织为主体的社会结构开始分化，单位制在整个城市生活中的地位大为下降，所具有的全能性特征逐渐消失，其承担的具体职能（如政治控制、社会保障、劳动力就业、经济福利、住房分配等）都在削弱。

单位制的解体促成了越来越多的从业者脱离原来的单位制控制范围进入社会，从“单位人”转变为“社会人”，其社会活动空间从单位转移到街道居委会，街居制作为国家控制与管理城市基层社会的主要载体自然地成为单位制的替代性结构，大量资源（经济资源、行政资源与人力资源等）向街道居委会转移，单位所承担的社会功能转移到街道居委会。单位制解体在转移资源和功能的同时，也把许多原本由单位解决的社会问题转移到街道居委会。街居制职能超载、职责不清、职权有限的制度安排使得街居制无法为国家和社会提供稳定的治理秩序和公共服务，这成为我国推动大规模社区建设的制度背景。社区建设的推行开始了街居制向社区制的转型，社区制成为继街居制之后正在形成的一种社区治理结构。

1986年国家民政部为推进城市社会公共服务改革，争取社会力量参与兴办社会公共服务，倡导在城市基层开展社区服务，由此引入了社区概念。1991年民政部为了开拓民政工作又提出社区建设的概念。社区建设的核心已不再是社区服务，而是城市基层社会管理体制的创新。1992年10月，中国基层建设研究会在杭州召开了“全国城市社区建设理论研讨会”，从理论和实践两个方面对社区建设进行了深入研讨。1996年，江泽民同志在八届全国人大四次会议期间指出，“要大力加强城市社区建设，充分发挥街道办事处、居委会的作用”。1998年7月，国务院批准民政部“三定”方案，赋予民政部“指导城市居民委员会建设，制定社区工作及社区服务管理办法，推动社区建设的职能”。民政部将基层政权建设司更名为基层政权和社区建设司，承担了在全国推动社区建设的职能。1999年民政部启动了“全国社区建设试验区”工作，先后有26个城区成为试验区。同年民政部制定了《全国社区建设试验区工作实施方案》，对试验区社区建设的要求、基本原则、工作步骤、工作内容、组织指导都做出了明确的规定。1999年8月，民政部在杭州召开“全国社区建设试验区工作座谈会”。会上确立了社区建设的工作目标就是建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制，探索建立新型社区，推进社区工作社会化；在加强社区功能的基础上，建设环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的文明社区；扩大基层民主，实行居委会的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。会上还确立了社区建设的运行机制，即党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、街道居委会主办、社会各方支持、群众广泛参与。2000年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，正式在全国推行社区建设的工作，社区建设步入整体推进阶段。2001年3月，九届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出，“推进社区建设是新时期我国经济和社会发展的重要内容，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行体制。加强社区组织和队伍建设，扩充社区管理职能，承接企事业单位、政府机关剥离的部分社会职能和服务职能”。2001年7月，民政部印发的《全国城市社区建设示范活动指导纲要》规定城市社区建设示范活动的任务是，改革城市基层管理体制，转变政府职能，明确社区职权，理顺社区关系，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制。

目前，三种具有代表性的城市社区治理模式基本成型。[4]政府主导型的强政府治理结构（上海模式），将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制，其特点是党政社会管理重心向基层社区转移，运用强大的政府行政力量，以街道为单位推进社区治理。社区主导与政府支持的“小政府、大社会”的自治型的治理结构（沈阳模式），将社区定位于小于街道而大于居委会辖区的范围内，在社区内创造性地设立了社区成员代表大会、社区协调议事委员会和社区（管理）委员会三个社区自治的主体组织，其特点是强调社区自治组织和社会组织社区治理主体作用的发挥。政府推动与社区自治相结合的混合型治理结构（江汉模式），通过转变政府职能调整政府与社区的关系，在吸收上海模式和沈阳模式的基础上，力图建立一种行政调控与社区自治结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。这三种治理模式表明社区建设过程既不是行政化过程，也不是简单的社区化过程，而是在社区功能逐渐内化的同时，在党和政府主导下将社区内各种资源进行整合和利用，从制度供给上解决我国社会转型期社区治理秩序失控和公共服务失供的制度缺失。

经过社区建设运动，城市基层社会治理结构实现了由单位—街居制向社区制的转型，社区制已经完全取代了单位—街居制，形成了社区内多种行为主体共存的局面，初步形成了多种行为主体合作共治的机制。

二 城市社区治理结构转型特点

城市社区建设是由中央政府推动，民政部倡导，基层政府积极响应的社会管理体制改革过程，是由政府推动的强制性制度变迁，其关注的核心问题是如何处理城市基层政权建设与社区民主自治之间的关系，即“推进城市社区建设，是巩固城市基层政权和加强社会主义民主政治建设的重要途径”。[5]

城市社区建设不仅是国家基层政权建设的过程，同时也是基层社会发育的进程。一方面政府将部分权力逐渐转移给社区内其他组织，来自市场、社会的力量获得了更大的体制性空间，并初步形成了自身的资源汲取、获得机制与利益表达途径，形成社区治理的网络结构；另一方面国家基层政权建设不断加强，政权重心进一步下沉，基层政权结构得到强化，政府逐渐转变为进行提纲挈领的总设计和总协调。社区三种力量的互动构成社区治理结构的基本要素，即作为国家力量之末梢的居民委员会和社区服务中心，以及其上级领导机构街道办、区政府和住建委；代表市场力量的开发商和物业公司；代表新兴社会力量的业主和业主委员会。城市社区治理结构转型是城市基层社会的结构性变迁，推动了城市基层社会管理体制的制度重构，为城市社会空间的重构提供了制度保障，城市社区治理结构呈现出多元化、复杂化的发展趋势，党政组织、自治组织和社会组织共同构成城市社区治理中的多元组织结构，构成社区治理中最为重要的主体。

在城市社区治理结构中，作为社区管理机构的街道办事处和社区居委会中的党委或工委仍然是领导核心。街道办事处及其所属机构，都是在党委（工委）领导下开展工作，街道办事处是社（辖）区内的最高权力机构，有权组织、协调辖区内的公安、工商、税务等机构，有权对有关部门派出机构主要行政负责人的任免、调动、考核和奖惩提出意见和建议，街道办事处为了商讨、协调社区建设和社区服务事项，也有权召开由辖区内其他政府或企业单位参加的社区联席会议。社区管理机构与政府其他管理机构，以及与社区内其他社会组织，包括国家、事业单位和企业单位以及其他居民组织的关系中，街道办事处和社区居委会起着居中协调的作用，社（辖）区内的所有政府职能部门、各种企事业单位、各种社会团体或者居民自治组织都必须接受街道办事处和社区居委会的领导。

社区权力格局出现新的变化，社区内已经不是党和政府包办一切的局面，除了党组织和政府派出机构外，出现了越来越多的新兴社区组织。这其中既包括群众自治性组织如业主委员会，也包括专业性服务组织如物业公司和各类社区服务机构，还包括许多群众团队及民间社团组织。社区内部出现的多个独立的、具有利益相关性的结构单元之间关系错综复杂，城市社区治理结构的转型要求城市基层社会由控制向治理转型，即不再强调党和政府对城市基层社会的控制，而是强调以党和政府为主导协调各利益主体之间的关系，以寻求各主体之间和谐互动的良性运作状态。这也更加强调党和政府与各社会组织或群体之间的相互依赖关系，构建多元共治的社区治理结构，即社区政治核心组织（社区综合党委）、法定自治组织（社区居民委员会）、公共服务组织（社区服务中心）、社区社会组织（非政府、非营利组织）四种组织在社区内纵横交错，相互协调，形成以社区自治为主的多元共治模式。

社区治理结构转型是地方政府转型推动的结果。地方政府转型是指政府进行分权改革，推动地方治理结构多元化的过程，是政府由经济建设型政府向公共服务型政府的职能转变过程，是政府权力收缩和公民权力扩展的过程。同时，社区治理结构转型反映了社区内资源配置结构的重置与变化。社区治理结构是一个以行动者为主体，而不是以简单的正式组织为主体的治理结构，不同的行为主体依靠其掌控的资源，以地域为基础进行互动。社区行为主体主要有政府、社区党组织、居民委员会、社区社会组织、业主委员会、物业公司和辖区单位，以及公民个体等。在社区建设过程中，社区资源需要新的整合，党和政府无力依靠行政资源自行解决，只能赋予社区内其他组织加入社区建设的合法性，一方面增强街居资源，加强基层社区建设；另一方面将部分与政府职能无关或者不紧要的社会性、事业性、公益性任务交给社区中介组织完成，形成街居和社区内资源的共同发展。在这一过程中，国家社会的资源结构变化导致社区边界及社区结构发生变化，社区内部的资源配置变化与社区建设的主体多元化高度相关，不同的社区行为体拥有的资源不同，其在社区内权力运作的空间不同。

在城市社区建设发展过程中，来自基层居民的制度需求与来自政府的制度供给形成了上下互动的良性循环。政府从外部输入制度、信息等（划分社区，建立社区居委会、居民代表会议、协商议事委员会等组织和制度等）来推动社区自治。社区居民则根据个性化需求的满足需要积极行动起来，参加社区组织维护和增进自身利益，促进社区组织的生长，推动社区治理结构的多元化。

三 城市社区治理结构转型困境

经过多年的城市社区建设，城市社区治理结构逐渐趋于完善，城市社区治理结构体现出科层制组织的垂直结构（纵向的权力结构）与网络组织的水平结构（横向的权利结构）相融合的特性，一方面是社区居委会与社区党支部、社区居委会与街道办事处之间，在实践过程中形成类似于政府组织之间的垂直式领导与被领导的纵向权力关系网络；一方面是社区自治组织基于地位和权利平等所自愿组成的以信任与合作为基础的横向权利关系网络。纵向的权力结构关系网络与横向的权利结构关系网络之间的结构性冲突为城市社区治理结构的转型困境提供了制度化空间。

社区党和政府与社区之间权力的结构性冲突。为了充分发挥党在社区建设中的政治核心作用，推动社区建设的发展，在社区内成立了党委，并明确规定社区党组织享有领导权，居民自治组织享有自治权。由于对二权并无明确界定，就出现了在实践中权限不分、职责不明的情况，享有领导权的党组织很容易就跨越了自身的权力界限，表现出直接干预并管理社区自治组织的倾向。在城市社区建设过程中，街道办事处在社区治理中的重要作用是通过确立街道办事处的主导地位来转变政府职能，放权给社区居委会。由于关键性的财政资源和决策资源依然掌握在街道手里，居委会能够把握到的无非是更多的做事情的责任和相关部门要求协助而非命令的工作方式。街道和政府职能部门往往把居委会当成自己的下属机构，将大量琐碎的行政性事务交给居委会执行，从而出现上面千条线，下面一根针的现象。居委会这一基层群众自治组织已经演变成政府的延伸机构，成为“小巷政府”。

社区党和政府与社区之间权力的结构性冲突在社区治理过程中具体表现为社区治理主体的多元性仍然不够，政府组织及其派出机构作为社区唯一主体的现象仍然存在，并且垄断了社区绝大部分资源；社区居委会名义上是居民自治组织，实际上由于其自身身份、任职、薪水以及各种费用均由政府决定，其必然是政府的行政管理体制在社区延伸出来的“腿”，成为政府及其基层政权组织的“附属物”，甚至是“准政府”。其结果必然是牺牲社区居民自治，强化政府职能权威。社区管理手段仍然是强制性的行政方式。社区居委会被看作政府机构的延伸，地方政府基本上都将社区作为一级行政机构，认为两者之间是行政上的领导与被领导关系。社区居委会自身也常常以政府组织自居，自认为是政府职能的执行者。其工作重心是完成街道办事处布置的各种任务，为居民服务已成为较次一级的目标。居民作为社区的主体或者主人，在居委会的日常工作中，常常是一句口号。居委会很少与社区的所有居民主动进行联系，通常只是与少数楼组长打交道，不少居委会俨然成为社区的一级政府。在决定社区公共事务方面，基本上居委会决定一切，然后以行政管理的方式进行布置，治理体系仍然是垂直的科层结构。

社区自治组织之间资源配置的差异导致结构性冲突：（1）业主委员会与居民委员会关系中的冲突。业主委员会是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。虽然和居委会一样都属于自治性组织，但由于人事权、经费来源，事务决策权、运行方式、监督激励机制的差异，两者在自治程度上有区别。并且，由于权力的根本性质不同、职责范围不同，因此二者的服务群体和处理事务指导原则也就不同。（2）社区民间组织与居委会关系中的冲突。与权力系统中的正式组织相比，社区民间组织具有民间性、公益性、自治性、志愿性、非营利性等特征。一些社区对民间组织的作用缺乏足够的认识，存在怕惹麻烦、怕承担监管责任的想法，而民间组织则缺乏主动参与社区建设的自觉性，处于无序发展状态。

但同时，社区非政府组织也十分缺乏。志愿者进入社区存在困难，不少地方的政府对社区非政府组织的建立和进入社区存有疑虑。社区内的非政府组织数量很少、种类不多，仅限于居民自娱自乐的组织和一些环保类志愿者组织，并且多是在政府的管理和资助下建立的，很难形成有独立意志的参与主体。社区成员参与社区活动的渠道和平台不多，行使民主权利的广度和深度远远不够；社区居民的社区意识不强，参与社区治理的热情不高，社区居民的归属感不强、参与的积极性不高，社区认同和社区参与严重不足。社区在相当大程度上只是一个地域的概念，社区建设也仅停留在政府自上而下运动式推动。社区居委会工作的公开性、透明度仍然有限，基本上没有财务方面的公开制度。这也就导致社区的社会资本培育有限，自由竞争的选举仍然局限在一小部分社区组织中。

城市社区治理结构转型困境表明城市社区治理模式陷入了“双重困境”[6]，即“居委会困境”和“共同体困境”。突破这双重困境的出路在于创新社区管理体制，建立起既能够保障社区自治组织功能发挥，又可保障各项行政事务在社区落实，也能够纳社区居民广泛参与的新型社区治理模式，形成社区与政府上下良性互动的运行机制，构建多元主体合作的社区治理结构和开放多元的社区自治体系。