一 贫困治理相关研究

贫困有广义和狭义之分，贫困测量标准也有理论贫困线与实际救助线之分。贫困研究存在经济视角、能力视角和社会视角，它们分别关注经济贫困、能力贫困与社会排斥。与此相适应，贫困治理也经历了“物质资本导向的救助式减贫→人力资本导向的开发式减贫→社会资本导向的参与式减贫”的范式转变过程。本节在探讨贫困的定义与测量方法的基础之上，重点分析贫困研究的三种不同视角，以及贫困治理范式的历史转变。

（一）贫困的定义

贫困是一个动态的、历史的概念，伴随经济社会发展水平的提高，人类对贫困的认识经历了一个不断深化和发展的过程。贫困现象非常复杂，在不同的时期、不同的地区具有不同的性质、特点和成因，因此，迄今为止，国际社会对贫困并没有一个公认的、统一的定义。国内外研究者从不同的角度出发，对贫困进行了各种不同的界定，系统梳理这些定义有助于更加深刻地认识贫困现象的本质。

国外有代表性的定义主要有以下几种。①缺乏获得各种食物，其拥有的条件和资源不足以参加必要的社会活动、维持最基本生活水准的个人、家庭和群体（P.Townsend，1979：915）。②缺乏达到最低生活水准的能力，不仅指收入低微和人力资本不足，还包括应对外部冲击的脆弱性、缺少发言权、权利剥夺以及被排斥在主流社会之外（世界银行，1990：2；世界银行，2001：15）。③物质上的、社会上的和情感上的匮乏，意味着在食物、保暖和衣着方面的开支要少于社会平均水平，是对基本生存权与发展权的剥夺（Carey Oppenheim & Lisa Harker，1996：52）。④在一定的政治、经济、社会、文化和自然条件下，长期无法获得足够的收入来维持一种生理上要求的、社会文化可接受的和社会公认的最低生活水准的状态（European Community，1994：14）。⑤缺乏资源的状况，通常是缺乏物质资源，有时也是缺乏文化资源（Gordan Marshall，1994：409）。⑥对人类基本能力和权利的剥夺，而不仅仅是收入缺乏（阿马蒂亚·森，2002）。

国内有代表性的定义主要有以下几种。①个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需求（国家统计局农调总队，1989）。②一般指物质生活困难，一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准，他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地（国家统计局“中国城镇居民贫困问题研究”课题组，1991）。③生活资源匮乏或无法适应所属的社会环境，也就是无法或有困难维持其肉体性或精神性生活的现象（江亮演，1990：7）。④是经济、社会、文化落后的总称，是由低收入造成的基本物质、基本服务相对缺乏或绝对缺乏，以及缺少发展机会和手段的一种状况（康晓光，1995：2～3）。⑤个人或家庭的经济收入不能达到所在社会“可接受生活标准”的生活状况（周彬彬，1991：10）。⑥由于缺乏必要的资源而被剥夺了正常获得生活资料和参与经济社会活动的权利，生活水平持续地低于该社会的常规生活标准（关信平，1999：88）。

综上所述，尽管国内外关于贫困的定义众说纷纭、不一而足，但是，综合分析这些定义不难发现，贫困有广义和狭义之分。狭义的贫困主要指收入和消费等经济层面的贫困，即无法获取足够的收入来维持一定的生活水平，它典型地表现为收入和支出水平低于社会规定的某一个标准。广义的贫困则不仅限于经济贫困，而且涵盖政治、社会和文化等多方面的贫困，它不仅包括收入和消费水平低下，还包括权利剥夺、机会匮乏、社会孤立和文化贫困等。在早期，人们主要从狭义的角度理解贫困，随着人类社会的发展，人们越来越多地从广义的角度理解贫困。世界银行认为，贫困其实是一种多维现象，收入和消费不足更应该看成是贫困的结果，而不是贫困的精确度量，贫困不仅限于低收入和低消费，还意味着缺乏机会和权利、没有发言权、脆弱和恐惧等。^[1]瓦尔格也说，贫困首先是收入和消费不足，其次是缺乏基本的权利和能力，最后是被排斥在经济、政治、文化等基本活动之外（乌德亚·瓦尔格，2003）。

以上简述了贫困的定义，那么，贫困如何量度？这就涉及贫困的标准。贫困并无公认的标准，它一般是通过贫困线反映出来的（马丁·瑞沃林，2005：37）。制定贫困线的方法很多，最常见的方法有恩格尔系数法、收入比例法、生活形态法、市场菜篮法、国际贫困线法等。由于存在历史传统、经济水平和社会条件等方面的差异，不同国家和地区确定贫困线的方法不尽相同，贫困标准也往往大相径庭。制定贫困线的标准主要包括相对贫困与绝对贫困。“绝对贫困被认为是一个客观的定义，它建立在维持生存这个概念的基础上。维持生存就是延续生命的最低需求，因此低于维持生存的水平就会遭受绝对贫困，因为他没有足以延续生命的必需品。”（Alcock，1993）“相对贫困是一种较为主观的标准……一个相对的贫困定义是建立在将穷人的生活水平与其他较为不贫困的社会成员的生活水平相比较的基础上的，通常这要包括对作为研究对象的社会的总体平均水平的测度。”（Alcock，1993）

也有学者在绝对贫困与相对贫困的基础上提出了其他贫困标准。汤森提出“维持生存”“基本需求”和“相对遗缺”三种标准（P.Townsend，1993）。“维持生存”以维持体能最低限度的生活必需品为界线。“基本需求”高于起码的生存条件，但缺乏基本的生活用品和发展机会。“相对遗缺”则是指与其他群体相比，经济收入偏少，社会参与不足。莫泰基提出了“绝对性贫穷”“基本性贫穷”和“相对性贫穷”三种标准（莫泰基，1999：30～32）。“绝对性贫穷”指缺乏维持起码生存所需的最低限度物质条件，衣食住行极度缺乏且有危及生命之虞。“基本性贫穷”指物质条件已能满足生理上的需要，但衣食住行常会捉襟见肘，过着“没有人性尊严”的生活。“相对性贫穷”指相对社会平均标准而言收入相对较少。唐钧根据“生存线”“温饱线”“发展线”三种标准来区分“绝对贫困”“基本贫困”“相对贫困”（唐钧，1998：21～22）。“生存线”是满足最起码生理需求所要求的消费，低于此线会陷入绝对贫困状态，甚至危及生命。“温饱线”是满足最基本生活需求所要求的消费，低于此线会陷入基本贫困状态。“发展线”是达到基本上能自给自足的消费，高于此线有望获得发展机会，脱离贫困。

对于城市贫困人口的界定，中国主要采取两种标准^[2]。一是理论贫困线，也称为“诊断性贫困线”，它是为确定哪些人是贫困人口而制定的贫困标准，以相对贫困标准为主；二是实际救助线，又称为“贫困救助线”，它是政府为确定社会救助对象和救助力度而制定的标准，以绝对贫困标准为主（亚洲开发银行专家组，2001）。

对于第一种标准，学术界没有统一的看法，不同研究者运用的测量方法存在较大差异。国家统计局课题组提出从“基期收入差异程度”“收入补偿程度”和“消费差异程度”等多个角度来测量贫困（国家统计局课题组，1989）。童星和林闽刚按照国际社会12种测量贫困线的方法提出客观相对标准、客观绝对标准和主观标准（童星、林闽刚，1993）。唐钧提出“综合法”，主张用生活形态法界定贫困人口，用市场菜篮法确定贫困线，用收入比例法、恩格尔系数法调整贫困线（唐钧，1997）。

第二种标准通常是依据1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，以“城市最低生活保障线”（简称“低保线”）作为界定城市贫困人口的标准，即将家庭人均可支配收入水平低于当地城市最低保障线的人口作为贫困人口（民政部，1999）。2006年底，中国享受最低生活保障的城镇居民人数为2241万人，占城镇总人口的3.9%；人均保障水平为169.6元/人/月，折算年保障水平为2035元，仅相当于当年城镇居民人均可支配收入水平的17.3%（民政部，2007a，2007b；国家统计局，2007）。

对比两种界定标准，第一种标准更准确但更复杂，其标准不一且操作复杂，第二种标准简单易行、直观明了，但它的标准很低，主要依据最低生活保障标准来划定城市贫困人口，因此也被称为“低保线”。需要指出的是，各地的“低保线”是由各地方政府依据自身财政支付能力确定的，并不是一个全国统一的标准。实际上，“低保线”不等于实际的贫困线，而且往往低于实际的贫困线。因为，“低保线”的制定过程中会考虑当地生活水平和政策可行性等因素，在经济较为发达和财力较为雄厚的城市，“低保线”相对较高，反之则较低。有研究发现（王有捐，2006），2004年，全国各地的最低生活保障线几乎都低于实际的贫困线，大约低于32%，东部地区约低29%，中西部则超过35%（见表2-1）。另有研究通过入户调查和统计测算发现，“低保线”低于城镇绝对贫困线，仅略高于贫困线中的食物贫困线，严重低于相对贫困线，也就是说，目前的低保线只是保障最基本的生存所需，属于“生存贫困线”（张建华等，2010）。

表2-1 2004年全国城镇居民贫困线和最低生活保障线的比较^[3]

由于低保线标准低，属于“生存贫困线”，不少机构和学者主张提高贫困线的标准。2007年，中国发展研究基金会在《中国发展报告2007：在发展中消除贫困》中提出“发展贫困线”的概念，主张用“发展贫困线”来替代现有的“生存贫困线”或“绝对贫困线”，旨在不仅关注贫困人口的基本生存所需，还关注他们在教育、医疗、住房等方面的支付能力；不仅关注他们的生存权，还关注他们的发展权（中国发展研究基金会，2007：34）。2009年，世界银行在其报告中指出，虽然近年来中国提高了贫困标准，但中国的贫困标准仍然远低于国际标准，按照世行2008年人均消费1.25美元的贫困标准，中国的农村贫困人口依然占全国贫困人口的90%，城市居民中的贫困人口仅占全国总贫困人口的1%至3%（《中国青年报》，2009）。因此，无论从绝对贫困的角度看，还是从相对贫困的角度看，中国的贫困线标准都相当低，应当借鉴国际上关于相对贫困的研究以及相对贫困线测定方法，适度提升贫困线标准（顾昕，2011）。

综上所述，贫困是一个多维的概念，探索多维贫困定义和测度方法，有助于准确把握本书的理论背景与概念框架。狭义的贫困主要指经济贫困，广义的贫困不仅指经济贫困，还涵盖了政治、社会和文化等多方面的贫困，包括收入不足、能力低下和社会排斥等。贫困的概念和对贫困人口的界定缺乏统一的标准。一般认为，对贫困人口的界定存在两个不同的标准——理论贫困线与实际救助线。由于贫困是一种综合的、多难的现象，绝非仅限于物资匮乏和经济剥夺，本书从广义上理解贫困定义：它是经济、社会、文化贫困的总称，不仅指收入贫困，还包括能力低下、权利剥夺、机会匮乏、缺乏发言权、社会排斥等。由于理论贫困线的标准不一、难以操作，实际救助线有现成的客观标准，本书中的贫困人口主要是指生活水平低于当地政府救助标准的人。

（二）贫困的研究视角

从历史的角度看，贫困研究先后产生了三种不同的视角，它们分别关注经济贫困、能力贫困与社会排斥。这些视角在对贫困的界定、测量和分析等方面存在范式性差异，下文对其概貌和脉络进行评述。

1.经济视角

这是贫困研究的传统视角，它主要从经济层面定义贫困，其核心是认为贫困是物质资本的匮乏，表现为收入、消费或福利水平低于一定的水准。按照经济视角，界定贫困的指标主要有三类：收入、消费和福利。收入指标强调依据家庭收入水平界定贫困，消费指标强调依据家庭支出水平界定贫困，福利指标则强调依据家庭收支、食物、营养和服务等综合福利情况界定贫困（马丁·瑞沃林，2005：6～13）。尽管这三类指标强调经济状况的不同方面，但其共同点是从经济状况界定贫困，认为贫困的本质是经济剥夺或匮乏。

100多年前，英国学者朗特里（S.Rowntree）给贫困下了一个经典定义：如果一个家庭的总收入不足以获得维持体能所需要的最低数量的生活必需品，那么该家庭就是处于贫困状态（李彦昌，2004：1）。英国学者汤森在《英国的贫困》一书中把贫困界定为“被迫丧失物质生活条件达一定时间之久，以致不可能或者难以参加正常的活动，缺乏日常起居物质条件和一般生活条件，或者说缺乏社会所广泛支持和认可的最低限度的东西”（P.Townsend，1979：915）。奎恩和曼认为，贫困就是“没有足够的收入可以使之有起码的生活水平”（裴怀玉，2002：44）。奥本海默认为，“贫困是指物质上的、社会上的和精神上的匮乏，它意味着在食物、保暖和衣着方面的开支要少于平均水平……它（贫困）悄悄地夺取了人们享受生命而不受侵害、有体面的教育、有安全的住宅和长时间的退休生活的机会”（Carey Oppenheim & Lisa Harker，1996：52）。世界银行指出，贫困是指福利的被剥夺状态，即当某些人、某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们在那个社会公认的、一般都能够享受到的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会，它不仅限于物质匮乏，还包括福利剥夺（安德鲁·韦伯斯特，1987：4～5）。欧洲共同体委员会也认为，贫困是“人们在长时期内无法获得足够的劳动收入来维持一种生理上要求的、社会文化可接受的和社会公认的基本生活水准的状态”（European Community，1994：14）。

国内不少研究者也采取经济视角来定义贫困。国家统计局农调总队认为，贫困是指个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需求（国家统计局农调总队，1989）。国家统计局《中国城镇居民贫困问题研究》课题组认为，贫困一般指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准，缺乏必要的生活资料和服务，生活处于困难境地（国家统计局“中国城镇居民贫困问题研究”课题组，1991）。周彬彬认为，贫困是指个人或家庭的经济收入不能达到所在社会“可接受生活标准”的那种状况（周彬彬，1991：10）。林闽刚认为，贫困是由低收入造成的基本物质、基本服务相对缺乏或绝对缺乏，以及缺少发展机会和手段的一种状况（林闽刚，1994）。孟春认为，贫困首先是一种物质短缺的状态，是一种个人或家庭难以达到最低生活标准的短缺状态（孟春，2000：8）。康晓光认为，“贫困是人的一种生存状态，在这种生存状态中，人由于不能合法地获得基本的物质生活条件和参与基本的社会活动的机会，以致于不能维持一种个人生理和社会文化可以接受的生活水准”（康晓光，1995：1～3）。

2.能力视角

能力视角认为贫困是基本生存能力与发展能力的缺乏，其核心是人力资本的匮乏，包括教育水平低、技能不足和健康状况差等。能力贫困（capability poverty）的概念最初由著名经济学家阿马蒂亚·森提出，后经世界银行和联合国开发计划署的倡导得到广泛的推广和应用。就贫困分析而言，能力视角不停留于收入、消费和福利等经济指标，而是试图分析贫困背后深层次的能力不足问题，如教育、知识、技能等水平不足，并认为这些才是导致贫困的决定性因素（乌德亚·瓦尔格，2003）。

森认为，贫困的本质是对基本能力与权利的剥夺，是缺少获取和享有正常生活的能力，也是创造收入能力和机会的匮乏（阿马蒂亚·森，2001：188～212；让·德雷兹、阿玛蒂亚·森，2006：44～47）。因此，贫困不仅限于低收入、低消费，而是在更大程度上表现为低文化程度、技能不足、缺乏社会保障、心理压力、健康恶化等（Sen A.K.，1987，1993，1997）。森在《以自由看待发展》一书中系统阐发了他的能力贫困观，他认为能力是“一个人选择有自由珍视的生活的实质自由”，是“个人追求自己目标的真实机会”，能力体现在各种功能性活动中，包括“良好的营养状况，避免疾病带来的死亡，能够阅读、写作和交流，参与社区生活，公共场合不害羞等”，贫困意味着人们享受这些活动的能力被剥夺（capability deprivation），丧失了维持生存与发展的应有机会与权利（阿马蒂亚·森，2002：30～34）。森的能力贫困观点超越了经济贫困的视野，具有开创性意义并产生了深远的影响，自此以后贫困不再仅仅被看作低收入或低消费，而更多地被视为对基本能力与权利的剥夺（安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里，2006：75～76）。

世界银行在《1990年世界发展报告》中指出，贫困是“缺乏达到最低生活水准的能力”，它不仅指收入低微和资产不足，还包括对外部冲击的脆弱性、缺少发言权、权利剥夺以及遭受排斥等（世界银行，1990：2）。世界银行《2001年世界发展报告》进一步明确了贫困的含义：“穷人生活在没有最基本的行动与选择的自由的境况中，而这种自由是使他们生活改善理所当然应具备的。通常他们缺乏必要的食品和住房、教育和医疗，以便使他们能过上所有人都向往的那种生活。面对疾病、经济混乱和自然灾害，他们十分脆弱。同时他们经常遭受国家和社会的不公正对待，在涉及决定他们生活的重大问题上没有发言权。”（世界银行，2001：15）这个定义强调，贫困不仅仅是衣食无着或者收入低下，更是个人生存发展的基本条件得不到满足、基本权益得不到保障。

联合国开发计划署（以下简称UNDP）进一步发展了能力贫困的概念，该机构在1996年《人类发展报告》中指出，收入贫困只是贫困的一个方面，贫困不仅限于收入和消费不足，更是基本生存与发展能力的不足。“就像人类发展围绕着生活的各个方面、远比收入宽泛得多一样，贫困也应该被看作有多个角度”，这些角度包括教育、健康、寿命和读写能力等（UNDP，1996 & 1997）。UNDP建立了一套能力贫困指标，用于测量人口中缺乏基本发展能力的人口及其在人口总数中所占的比例。其中，能力被操作化为三个方面。一是基本生存的能力，即获得营养与健康的能力；二是健康生育的能力；三是接受教育与获得知识的能力，这些指标被用来反映贫困人口在健康、教育、参与等基本能力方面的匮乏状况。UNDP还制定了人类发展指数和贫困指数，其中，贫困指数涵盖三个方面：寿命、读写能力和生活水平，寿命用40岁以前死亡人的百分比来测定；读写能力用有读写能力成人的百分比来测定；生活水平用获得医疗服务居民的百分比、获得安全饮用水居民的百分比以及5岁以下营养不良幼儿的百分比等指标来测定。

国内也有一些研究者运用能力视角来分析贫困问题。有论者认为，从能力贫困的角度看，贫困的本质是缺乏实质性的权利和机会，包括缺乏政治权利、经济权利、社会权利和文化权利，因此，消除能力贫困，需要制定比传统关注收入贫困更丰富的政策体系（沈小波、林擎国，2005）。还有论者认为，UNDP建立的能力指标只是人类发展能力中“非常有限、也是最为基础的一部分”，除了UNDP提出的三个方面之外，还应包括获得收入的能力、参与决策的能力、合理利用资源的能力、社会认知能力以及支配个人生活的能力等诸多方面，“能力贫困”即是缺乏这些能力，它包括健康水平差、人力资本存量不足等（刘爽，2001）。有研究从能力贫困的角度构造多维度贫困测度方法，选用收入、教育和生活质量等指标来测量贫困，研究发现相对于单一的收入贫困，多维贫困程度更为严重、波动性更大，贫困人口应对外部冲击的脆弱性更加明显，因此相比经济视角的单维度贫困测度，多维贫困测度能够更好地反映贫困的状况及其动态演变（邹薇、方迎风，2011，2012）。

3.社会视角

这一视角引入社会排斥的概念，把贫困研究从经济领域引入到一个更为广阔的经济、政治和社会领域。社会视角认为，贫困不仅指收入不足、能力不足，还意味着在劳动力市场、政治参与、社会关系和社会福利等方面被排斥在主流社会之外，无法享有正当的权利和机会（Gordon，D.，et al.，2000）。社会视角不仅关注导致贫困的分配方面的因素，而且关注导致贫困的社会关系方面的因素；不仅关注物质资本与人力资本的匮乏，还关注社会资本的匮乏；不仅关注物质剥夺、能力剥夺，还关注社会剥夺，因此，它关注剥夺的多元特征，为理解导致贫困的累积性因素和动态的致贫过程提供了一种观察视角（钱志鸿、黄大志，2004；韦革，2009；杨冬民，2010）。

社会排斥的概念最早出现于法国，最初主要用于分析经济领域的贫困与排斥现象，后来逐渐超出经济领域，扩展到社会、政治生活领域，成为贫困问题的一种重要分析视角（彭华民，2007：11～12）。社会排斥的概念众说纷纭，但一般定义主要有如下几种（乌德亚·瓦尔格，2003）。①从动态发展的过程性视角来界定，它意味着这样一个过程：个人或群体被全部地或部分地排斥在充分的社会参与之外。②从发生的多维度、多面向来界定，把社会排斥界定为经济排斥、政治排斥和文化排斥等，包括被拒绝获得各种经济和社会服务。③从引起的社会后果来界定，如强调低收入、不稳定的工作、恶劣的居住条件、家庭压力和社会疏离等。

从贫困概念到社会排斥概念的转变，是一个历史性变化，而不仅仅是一个概念的变化，这种变化就是从静态到动态、从单维到多维、从注重分配到注重社会权利关系的转变（Saraceno，1997：145）。贫困更强调是一种静态的结果和状态，社会排斥更强调一种动态的过程；贫困更强调收入和财富等物质资本的不足，社会排斥不仅指收入不足，更强调社会资本的不足和多面向的社会剥夺（曾群、魏雁滨，2004）。正如瓦尔格所写道，“一些人尽管拥有足够的收入和足够的生存手段，也就是说足以满足消费，包括衣、食、住，但他们可能仍然很穷。同样，一些人尽管拥有能力，他们也可能依然很穷。一个人如果被排斥在主流经济、政治以及公民、文化的活动之外（这些活动已经深深植入人类幸福的观念之中），那么即便拥有足够的收入、足够的能力，他也依然可能很穷。所以说，社会排斥的概念超越了经济的和能力的幸福观”（乌德亚·瓦尔格，2003）。

威尔逊的社会孤立理论为从社会视角分析贫困问题提供了典范，他在分析美国城市聚居区底层阶级（underclass）的贫困问题时提出了社会孤立（social isolation）的概念。他认为，美国城市贫困急剧恶化是各种经济社会变迁的必然结果，其中一个重要的结构变化是，伴随美国的经济转型，许多制造业企业从城市迁往郊区，中产阶级与上班族因而大量迁出城市，城市内城区逐渐成为穷人集中的地带。这种城市发展的错位，不仅在地理上隔离了城市贫民，也在心理、社会和文化上孤立了他们，威尔逊称之为“社会孤立”。“社会孤立——在此界定为缺乏与代表主流社会的个人和制度的联系或持续互动……不仅意味着不同阶级和种族背景的群体之间的联系要么缺乏，要么间断，而且也意味着现有的这种联系状况，强化了生活在高度集中的贫困区域的效应。”（威廉·朱利叶斯·威尔逊，2007：84～85）社会孤立限制了城市贫困者的生活机会，包括“他们获得工作的渠道，能否进入职业网络，婚配对象的选择范围，能否进入优秀的学校，以及是否接触到主流的角色榜样”（威廉·朱利叶斯·威尔逊，2007：85）。威尔逊的结论是内城区贫困问题的恶化是经济转型造成的社会孤立的结果，是社会隔绝了穷人，抛弃了穷人。

综上所述，贫困研究先后产生了三种不同的视角，即经济视角、能力视角和社会视角，它们分别关注收入贫困、能力贫困和社会排斥。贫困研究视角的变化反映了人类对贫困的认识经历了一个不断深化和发展的过程，即从关注收入贫困到能力贫困再到社会排斥，在此过程中，贫困理论得以不断丰富和完善。

（三）贫困的治理范式^[4]

治理的英文名是governance，它可以追溯到古拉丁文和古希腊语的“操舵”一词，原意是控制、引导和操纵。自1989年世界银行首次使用“治理危机”一词后，治理的概念开始风靡全球，成为当代社会科学重要的分析工具之一（格里·斯托克，1998；弗朗索瓦-格扎维尔·梅里安，1998；玛丽-克劳德·斯莫茨，1998；阿里·卡赞西吉尔，1998；罗伯特·罗茨，2000）。治理的界定是一个见仁见智的问题，但它一般是指一种以公共利益为目标、多部门共同参与的社会合作过程，它强调治理主体的多元性和多样性，强调多主体的广泛参与及协商合作，强调自下而上的基层参与（周言，2001；俞可平，2003：17～19）。因此，贫困治理可以理解为各方力量广泛参与，调动社会资源，形成合作关系，共同协助贫困人口，最终实现反贫困目标的过程和状态。

从历史的角度看，伴随经济社会的发展和人们对贫困认识的不断深化，贫困治理的范式也经历了一个不断转变的过程，这集中体现为贫困治理主体的转变和贫困治理方式的转变这两个方面。

首先，从贫困治理的主体看，对于贫困的治理有一个从以民间慈善为主过渡到以政府为主，进而发展到政府、企业界与NPO建立合作伙伴关系、协同治理贫困的过程。

在早期，贫困普遍被认为是个人疾病、伤残、懒惰和不道德的结果，因此，政府对贫困者尤其是有劳动能力的贫困者采取排斥甚至惩戒的态度（田凯，2004）。这时民间组织是济贫的主要力量，国家的介入只是边缘性的（黄黎若莲，2001）。19世纪大规模的工业化以后，贫困日益成为一种重要的社会问题，在这种条件下，单靠民间慈善活动的传统济贫模式已远不能满足社会需求。于是，国家开始大规模地介入到济贫活动中来，试图通过建立福利国家模式来消除贫困及其相关社会问题（Neil Gilbert and Paul Terrell，2003：45；安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里，2006：5～6）。20世纪70年代以后，伴随经济改革和社会转型，福利国家的神化破灭，福利多元主义风起云涌，政府在贫困治理和社会福利中的作用有所弱化。一方面，随着全球公民社会的发展，NPO异军突起，掀起了一场“全球结社革命”，他们广泛参与贫困治理、民权运动、环境保护、消费者保护等社会生活的各个领域，已日益形成一股重要的社会力量（莱斯特·萨拉蒙，2002）。另一方面，伴随新自由主义的兴起，市场的价值重新被肯定，福利国家开始了社会福利和公共服务的私有化（privatization）过程（E.S.萨瓦斯，2002：4、350）。自此以后，政府在公共事务管理中的垄断地位被打破，政府、市场与公民社会“三足鼎立”的格局逐渐形成（李丹，2006）。

在这种背景之下，贫困治理日益强调引入市场和NPO的力量，通过政府与企业界、NPO等多元主体构建合作伙伴关系，从而达到协同治理的效果。这种贫困治理“寻求把多种不同的社会制度，包括市场、社区和国家，动员起来，以增进人民的福利”，旨在将国家强大的资源动员能力与私营部门的高效率以及非政府组织对社会公正的关注相结合，从而同时发挥国家的优势、社会的优势与市场的优势，实现相互补充、互相完善（安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里，2006：191～193）。亚洲开发银行把改善贫困治理结构看作三大减贫（poverty reduction）战略之一，其中，政府、企业界与NPO建立合作伙伴关系是改善治理结构的关键之一（亚洲开发银行，2004）。世界银行认为，通过政府、企业界和NPO等共同合作，可以从扩大经济机会、促进赋权和加强安全保障等三个方面来形成持续性的减贫动力（世界银行，2001）。

其次，从贫困治理的方式看，对于贫困的治理经历了一个从强调物质资本救助的救助式减贫到强调人力资本开发的开发式减贫，进而到强调社会资本投资的参与式减贫的范式转变过程。

在早期，贫困主要被看作是一种经济现象，它是由于经济剥夺和物质匮乏而导致生活水平低于一定水准的现象。既然贫困主要是经济剥夺和物质匮乏，那么，减贫的关键是从经济层面对贫困者进行物质资本救助，即由国家和社会为他们提供一定的经济支持和物质救助，使其生活得到基本保障（郑志龙，2007）。这种减贫方式属于传统的救助式减贫，其核心是收入援助（income support），即通过社会政策体系为贫困者提供各种收入补贴和福利服务，使其收入和消费水平达到一定的标准，从经济上保障其基本生活。对此，美国学者谢若登有精辟的总结：“在西欧和北美发达的福利国家，对穷人的社会政策一直主要基于收入观点，即物品和服务的供应。不论是健康医疗、住房、直接财政救助、教育或者其他领域的福利，重点一直在所接受或消费的物品和服务的水平。这种政策的基本假定是，贫困和困难产生于资源供应的不足。”（迈克尔·谢若登，2005：3～4）

物质资本救助是减贫开发的基础，它可以缓解贫困问题、保障贫困人口的基本生活，但是，仅仅依靠物质资本救助并不能从根本上解决贫困问题，因为贫困不仅是物质匮乏，而且涉及能力低下、社会排斥等更多深层次的因素。物质资本救助式减贫只限于消极的救助补偿，强调减贫的“输血”功能，忽视了它的“造血功能”，结果既不能帮助贫困者实现生存权、有效满足他们的基本需要，更谈不上帮助他们摆脱贫困、实现发展权，反而有可能造成他们陷入“低收入—低消费—低收入—低消费”的恶性循环，从而形成一个代际传递的持续性贫困群体（I.P.盖托碧、卡利德·山姆斯，1996：12；迈克尔·谢若登，2005：214～216）。

自从20世纪60年代美国著名经济学家舒尔茨（Thodore W.Schults）和贝克尔（Gary S.Becker）等人提出人力资本理论之后，人们越来越认识到人力资本在减贫开发中的作用。自此，一种新的强调人力资本开发的开发式减贫方式逐渐兴起。舒尔茨明确指出，“贫困国家的经济之所以落后，其根本原因不在于物质资本短缺，而在于人力资本的匮乏和自身对人力资本的过分轻视”（T.W.舒尔茨，1992：16），人力资本理论认为，人力资本投资是生产性投资，而且是比物质资本投资效益更高的投资，增加对贫困人口的投资，提升他们的人力资本存量，可以打破贫困人口“低收入——低人力资本——低收入”的贫困陷阱（poverty traps），帮助其最终摆脱贫困（高鉴国、展敏，2005：160）。按照这种观点，贫困不仅是物质资本不足，更重要的是人力资本匮乏，表现为教育、知识、技能、营养、健康不足。因此，要从根本上消除贫困，传统的物质资本救助式减贫根本无法胜任这一重任，必须推行开发式减贫。

开发式减贫不再局限于传统的收入再分配，而是强调人力资本投资，认为减贫开发应以人力资本投资为导向，投资到具有促进教育、就业、劳动技能以及低成本高效益的社会项目上，通过发展教育、培训、技术、就业、卫生保健等综合配套服务开发贫困者的人力资本，使其形成自我积累和自我发展的能力（梁祖彬，2004；杨团、孙炳耀，2005）。人力资本开发式减贫的核心是改变救助贫困者的方式，即“在可能的情况下尽量在人力资本上投资，而最好不要直接提供经济资助”（吉登斯，2000：107）。对此世界银行总结道：“回顾以往的发展经验，要迅速改善穷人的生活素质，并能在政治条件上保持不断提高，最有效的途径是实行从两方面减轻贫困的战略。第一方面是寻求一种能保证穷人最丰富的资产——劳动力——用于生产建设的发展模式。第二方面是广泛地向穷人提供基本的社会服务，特别是初等教育、基本卫生保健和计划生育。第一方面是提供机会；第二方面是提高穷人利用这些机会的能力。”（世界银行，1991：3）

相比物质资本救助式减贫，人力资本开发式减贫是一种巨大的历史进步。它不仅关注贫困者的经济贫困，更关注他们的能力贫困；不仅保障贫困者的生存权，更保障他们的发展权；不仅强调满足贫困者的基本生活，更强调通过教育、培训、就业等方式开发他们的潜力。但是，这种减贫方式也是有缺陷的，它只是注意到了能力贫困，“却没能够看到陷人于贫困的社会、政治和心理过程。这意味着，如果没有考虑经济、政治、公民权利以及文化方面的排斥，任何关于贫困的讨论都不完整……虽然一些人拥有足够的收入、消费和基本能力，但他们仍然有可能陷入贫困，因为他们被各种社会过程排斥”（乌德亚·瓦尔格，2003）。换言之，人力资源开发式减贫将贫困化约为个人能力不足的“个人困扰”，未真正认清贫困的“公共问题”特征，更未从根本上触及衍生贫困的政治、社会乃至文化等隐秘机构性机制。

20世纪80年代以后，随着社会排斥概念的广泛兴起，人们逐渐认识到贫困不仅是一种经济剥夺、物质匮乏、能力低下等个人现象，更是一种权利剥夺、社会排斥等社会现象，它意味着在劳动力市场、政治参与、社会关系和社会福利等方面被排斥在主流社会之外，无法享有正当的权利和机会（Gordon，D.，et al.，2000）。因此，贫困治理不仅要向贫困者提供物质资本救助、开发他们的人力资本，还要加强他们在经济、政治、社会和文化等方面的社会参与，促进他们的社会整合和社会融入（social inclusion，又被译为社会包容）。因此，一种强调社会资本投资的参与式减贫方式（Participatory Poverty Reduction）逐渐在全球兴起。

参与式减贫源于参与式减贫评估（Participatory Poverty Assessment，缩写为PPA），它强调多层次、多主体对减贫活动的参与，包括从国家或地区层面的减贫政策制定，到社区发展的公共参与，再到个人的参与式贫困评估。参与式发展的思想最早由美国学者厄普霍夫（N.Uphoff）提出，他认为，发展对象不仅要参与发展，还要作为受益方参与对发展的检测和评估，这个思想引申出参与式减贫评估（李小云，2001：58）。从20世纪80年代开始，参与式发展为世界银行、联合国开发计划署、亚洲开发银行等国际机构所积极倡导和推动，并在发展中国家和地区逐步得到广泛应用（纳拉扬等，2001，2003，2004；伊琳·吉特、米拉·考尔·莎，2004；Cornelias Ncube，2005；叶敬忠、刘燕丽、王伊欢，2005；周大鸣、秦红增，2005：42；Widjajanti I.Suharyo et al.，2006；Blanca Moreno-Dodson，2006）。20世纪90年代以后，参与式减贫被引入中国减贫开发，目前已成为中国农村减贫开发的一种重要战略（李小云，2005：134～135、228～229；周大鸣、秦红增，2005；杨小柳，2008）。

参与式减贫认为，贫困不仅是一种低收入和缺乏能力的状态，更是一个在经济、政治和社会活动中因参与不足而被边缘化的过程（李小云，2005：16～17）。因此，要从根本上消除贫困，必须促进贫困者的社会参与和社会融入，鼓励他们成立自己的组织、表达自己的声音（纳拉扬等，2001，2003，2004）^[5]。参与式减贫特别强调援助者和被援助者共同参与、共同努力和共同受益，其核心是国家赋权与社会参与相结合，在参与中赋权，在赋权中参与，以减贫开发项目为平台，加强政府、市场、NPO、社区和贫困者等社会各界的参与，构建各种政策伙伴关系，运用社会资本协助贫困人口（叶敬忠等，2005：11～12；李兴江、陈怀叶，2008；楚永生，2008）。

与传统减贫方式相比，参与式减贫具有如下特征和优势。第一，更加强调政府、企业界、NPO、社区、贫困者等多元主体建立伙伴关系、共同参与贫困治理过程（叶敬忠等，2005：11～12），这有助于促进减贫政策创新，拓展减贫资源的来源渠道，提高减贫项目的有效性、效率、问责性与可持续性（Karl，M.，2000；Hjorth，2003）。第二，更加强调对贫困者的赋权，即通过参与减贫项目的规划、实施、检测和评估的各个过程并在参与中提升贫困者的发言权、决策权和监督权（伊琳·吉特、米拉·考尔·莎，2004：2～3；李小云，2005：118～119；荣尊堂，2006：2），这有助于培养贫困者自身的独立性和自主性，从而实现可持续的脱贫（Bereford P.& Hoban M.，2005）。第三，更加强调贫困者的主体性和参与性，促进其社会参与和社会资本建设，可以使贫困者更有机会表达自身的利益诉求，从而能够更好地分享发展成果（Karl，2000；UNESC，2005）。

传统减贫项目多是政府包办，贫困者的主体性未受充分关注，后者只是单纯的被救助者、受益者和表达感激者，而不是决策者、参与者和影响者，这种做法往往加剧了贫困者的弱者地位，甚至造成周期性“返贫”现象（沈红，2002；古学斌、张和清、杨锡聪，2004）。参与式减贫充分尊重贫困者的主体性，将其视为发展的主体以及合作伙伴，通过政府救助、社会互助和个人自助三者相结合共同促进贫困者的社会参与和社会融入（杨小柳，2008：56～58）。参与式减贫将贫困者看作是与政府、市场和NPO等量齐观的参与者和合作者，将资源的决策权、使用权和控制权交给他们，由他们决定项目的具体执行和监督，并在地方层面逐步建立一个自我组织、自我管理、自我发展的可持续性减贫开发机制（中国社区主导发展，2007；李兴江、陈怀叶，2008；楚永生，2008）。

综上所述，从历史的角度看，贫困研究先后产生了三种不同的视角——经济视角、能力视角和社会视角，它们对贫困的定义、测量和分析存在范式性差异。这三种视角反映了贫困研究经历了一个从关注收入贫困到能力贫困再到社会排斥的过程，也反映了人类对贫困的认识经历了一个不断丰富和深化的过程。与此相适应，贫困治理的范式也经历了一个不断转变的过程，这集中体现在贫困治理主体的转变和贫困治理方式的转变这两个方面。从贫困治理的主体看，对于贫困的治理有一个从以民间慈善为主过渡到以政府为主，进而发展到政府与企业界、NPO建立合作伙伴关系、协同治理贫困的过程。从贫困治理的方式看，对于贫困的治理经历了一个从物质资本导向的救助式减贫到人力资本导向的开发式减贫进而到社会资本导向的参与式减贫的范式转变过程。关于贫困及其治理范式的转变参见图2-1。

图2-1 贫困治理范式的转变^[6]

运用贫困治理范式转型理论来观照国际社会以及中国贫困治理政策实践，可以发现，20世纪末以来，全球贫困治理的最大变化之一就是，一种基于官商民合作、关注社会排斥的参与式减贫迅速风靡世界。在贫困治理的政策工具创新方面，世界各国越来越强调政府、企业界和NPO的合作伙伴关系，整合社会资源、运用社会资本协助贫困人口。近年来中国贫困治理政策也在相当程度上汲取了国际减贫开发的经验，日益关注企业界和NPO在减贫开发中的作用，并提出要积极创造条件，鼓励企业捐献资金，引导NPO提供服务，推动官商民共同参与减贫开发。在农村减贫领域，中国政府先后与世界银行、亚洲开发银行等多家国际机构合作，发动企业界和NPO等共同参与，推出一系列减贫开发项目。在城市减贫领域，通过发动社会参与、整合社会资源、促进官商民协同参与，探索社会参与型减贫之路。由此可见，中国的城市贫困治理模式正在发生转变，政府包办的传统救助式减贫体制逐渐松动，政府、企业界和NPO共同参与的多元化贫困治理模式正在兴起。但是，目前城市贫困研究的关注点多在政府主导型减贫，而对于社会参与型减贫和社会资本建设的关注很少。本书从社会资本的视角探究多元化贫困治理模式，研究城市减贫的协同治理路径与社会资本的投资之道。