二 欧洲多边能源关系

目前，能源外交已经成为世界各国对外政策的重要组成部分。对欧盟而言，能源外交日益成为欧盟对外关系的关键。欧盟委员会指出：今后能源应成为欧盟对外关系的核心目标和首要目标^[12]。欧洲在现代能源供应上的脆弱地位，决定了发展多边和双边能源关系对欧洲国家具有特殊的重要性。

（一）欧洲能源外交的法律基础

2006年，欧盟委员会在《能源绿皮书》中指出：欧盟必须通过与各国的合作来实现自己的能源战略目标，而这种合作关系的基础是欧盟同各国之间的条约，它们对保障欧盟能源供应安全非常必要。

首先，欧盟希望所有签署国都能接受《欧洲能源宪章条约》（European Energy Charter Treaty，1994，简称“能源宪章”）确定的基本原则，因为这些国家与欧盟的能源关系非常密切——有的是重要的能源生产国（如俄罗斯），有的是控制着通往欧盟的能源通道的国家（如乌克兰和白俄罗斯），有的是与欧盟有共同价值观念的国家（例如挪威）。由于俄罗斯坚决抵制，欧盟利用《能源宪章条约》输出自己价值观的目标未能完全实现，于是，欧盟被迫同俄罗斯签订新的协定，以确保后者恪守《能源宪章条约》的其他条款。欧盟针对黑海-里海-中亚国家的能源交往相对较顺利，阿塞拜疆等国基本上不排斥欧盟提出的市场自由化改革方案。由于这些国家基础设施落后、经济发展缺乏资金，它们都希望把自己丰富的能源储量当做摆脱俄罗斯控制的工具，特别是在能源出口渠道上摆脱对俄罗斯的依赖，因此欧盟的能源政策很符合它们的胃口。

其次，欧盟希望通过一系列双边条约，拓展能源共同市场的边界。2005年10月，为将巴尔干地区天然气资源纳入欧盟内部市场，欧盟同巴尔干国家签署了《东南欧国家能源共同体条约》（Energy Community South East Europe Treaty）。2005年12月欧盟与乌克兰，2006年欧盟与阿塞拜疆和哈萨克斯坦签署了能源合作协议，将阿塞拜疆纳入《欧洲睦邻政策》框架（European Neighbourhood Policy），这表明欧盟承认该国在国际能源政治中的重要地位。欧盟还通过《巴库行动计划》（Baku Initiative）和《黑海行动计划》（Black Sea Initiative）帮助高加索地区国家改革和建立区域性能源市场，并最终实现这一市场与欧盟内部能源市场的对接，为上述国家的能源输出开辟新的路径，逐步削弱俄罗斯的控制和影响。欧盟在北非和西非的能源战略主要同各种援助政策捆绑在一起，欧盟通过2007～2013年的援助计划将北非——特别是利比亚的能源市场纳入了《能源共同体条约》的范畴，欧盟还通过2002年的《援助和可持续发展能源行动计划》（The EU Energy Initiative for Poverty Eradication and Sustainable Development）和2005年的《欧盟非洲战略》（EU Strategy for Africa），向撒哈拉以南地区提供大量发展援助，实现西非能源生产国与北非能源生产国输送管线的链接。

由此可见，欧盟已经开始了全方位的能源外交，其基础是欧盟同上述国家签署的一系列涉及能源供应的多边和双边条约。在贯彻全方位能源外交时，欧盟的重点是用欧洲的价值观念来塑造未来的泛欧能源市场，即这个市场必须基于市场经济原则和法治原则，必须拥有统一的市场标准和治理结构，必须限制国家干预和鼓励私有化竞争。对欧盟来说，如果某个国家的能源市场由国家垄断，那么即使它是欧盟重要的能源供应国，欧盟的能源安全地位也是不稳定的，特别是当欧盟同这个国家的政治关系出现麻烦的时候。

（二）欧洲与主要能源供应国的关系

1.欧洲对俄能源外交

俄罗斯是世界上能源储量最丰富的国家之一。2010年俄罗斯已探明石油储量大约有794亿桶，占全球总储量的5.5%；天然气储量46万亿立方米，占全球储量的24%^[13]。2009年欧盟国家石油消费的33%来自俄罗斯，天然气消费的34%来自俄罗斯，2008年欧盟国家从俄罗斯进口的硬煤占全部硬煤消费量的27%。2009年，俄罗斯石油日产量达到1000万桶，国内消费量仅200万～300万桶，剩余的700多万桶均可出口，欧洲国家自然是其最优先的选择^[14]。

欧俄能源关系的历史可以追溯到苏联时期。在苏联时期，西欧国家就从苏联进口大量的天然气，而苏联也从对欧能源出口中获得大量外汇。苏联解体后，特别是中东欧国家加入欧盟后，欧盟国家同俄罗斯的空间距离缩短，加上世界其他能源生产国局势动荡，俄罗斯在欧洲对外能源战略中的地位更加重要。鉴于这种情况，欧盟确定的对俄能源外交的目标是：保持和加强俄罗斯作为主要能源供应国的地位，推动俄罗斯能源领域市场化改革，最终将俄罗斯纳入泛欧洲能源市场^[15]。然而，欧盟对俄能源外交既有建立在相互需要基础上的合作，也有出于国家利益的竞争。

苏联解体和中东欧国家加入欧盟后，欧盟与俄罗斯开始有共同边界，这为欧盟直接利用俄罗斯的油气资源创造了优越的地理条件。然而，欧盟信奉自由市场经济观念，而苏联的继承者——俄罗斯的能源产销仍然受到国家高度控制。为了将俄罗斯的能源最终纳入泛欧能源市场，欧盟希望通过能源技术和能源投资来换取俄罗斯的市场化改革和开放，这种策略并未取得完全的成功。欧盟和俄罗斯都是《能源宪章条约》的缔约方，但俄罗斯并不愿意完全遵循欧盟提出的市场自由化理念，所以《能源宪章条约》还不能为欧俄之间的能源合作提供牢固的基础。1997年，欧盟与俄罗斯在《能源宪章条约》以外又签署了《欧俄合作伙伴协议》。这是在《能源宪章条约》指导下签署的一份欧俄能源关系的基础性文件，包括欧俄双方在能源供应、能源贸易、能源投资、能源效率、环境保护等多个方面的合作主题。2000年，欧盟和俄罗斯首脑共同商定：在《欧俄合作伙伴协议》框架下启动“欧俄能源对话机制”。2005年，“欧俄能源对话机制”内的主题不断调整，但始终没有离开欧俄能源市场对接这一欧盟最关心的难题。直至今日，实现欧俄能源市场完全对接的条件尚不成熟，因为俄罗斯能源市场仍在国家的高度控制下，没有实现市场自由化，而且，俄罗斯能源基础设施严重老化，需要大量投资和技术改造。

首先，俄罗斯不愿意接受，甚至强烈抵制欧盟提出的能源市场自由化的观念。欧盟能源政策的一个重要目标是推动能源市场一体化和自由化，消除国家垄断和实现能源价格自由化是这个市场的必要条件。作为欧盟最具潜力的能源供应国，俄罗斯能源体制改革对欧盟能源供应安全来说至关重要。时至今日，俄罗斯的能源体制仍然印有深深的苏联的痕迹——国家控制着主要的能源生产、销售和出口。以天然气产销为例，国家控制下的俄罗斯天然气工业股份公司几乎垄断了所有天然气出口业务，欧盟认为打破该公司的垄断地位、降低天然气价格、实现天然气价格市场化、避免垄断造成的价格波动——所有这些变化都符合欧盟的长远利益。近年来，俄罗斯政府不仅没有削弱对俄天然气工业股份公司的控制，反倒加紧了对战略能源领域的控制，特别是利用欧盟中东欧成员国对俄罗斯能源的传统依赖，试图削弱欧盟对上述国家的影响，使这些国家更向自己靠拢。苏联解体后，俄罗斯国际地位犹如自由落体般下降，丰富的能源储备和能源出口成为其扩大国际影响力的重要筹码，因此俄罗斯不会轻易接受欧盟的自由化改革的价值理念。此外，欧盟还要防范俄罗斯国有公司向欧洲国家能源下游市场的“侵蚀”，俄罗斯天然气工业股份公司在欧盟许多国家进行投资，特别是在法国、德国、意大利，投资领域包括电站和燃气存储设施。

其次，俄罗斯能源基础设施现代化需要天文数字的投资（需要5500亿～7000亿美元），俄罗斯目前还拿不出如此巨大的资金。俄罗斯境内的能源基础设施，特别是向欧洲国家输送天然气的管道多建于20世纪60～70年代，经过数十年的运行已经严重老化和落后，甚至事故频发，如果不进行大量的投资改造和升级，很难继续向欧盟输送石油和天然气资源，为此欧盟在向俄罗斯能源基础设施投资的同时转让了大量能源新技术。在对俄罗斯能源基础设施投资方面，欧盟成员国中的消费主体——法国、德国、意大利表现得非常积极。1995年，法、德、意三国与俄政府控制下的“俄罗斯天然气工业股份公司”联合斥资20亿美元修建亚马尔-欧洲输气管线，年输送天然气占俄罗斯天然气出口量的50%，这条新的管线既解决了原来经过乌克兰和白俄罗斯两国的“东欧走廊”管线设备老化、输气量有限的问题，也避免了由于俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯三国政治争端带来的输送中断问题，提高了欧盟国家天然气供应的安全系数。

考虑到俄政府改变目前立场的可能性不大，欧盟已经开始调整对俄能源外交：减少对俄罗斯能源的过度依赖，建立新的能源进口基地。欧盟认为俄罗斯是一个重要的能源供应国，同时也是一个不可靠的能源供应国，而且经常会把能源当做实现其政治意图的工具。例如，2009年俄罗斯和乌克兰因为债务问题发生争执时就曾一度中断对欧盟的能源供应，欧盟在建立“南方走廊”能源输送管线上同俄罗斯的战略意图也大相径庭。

欧俄能源关系的博弈也表现在能源输送管线方案的选择上。为了获取里海-中亚国家的天然气资源，欧盟力主建立一条绕过俄罗斯的天然气管线，即全长超过3300公里、投资120亿～140亿欧元的“纳布科”天然气管道，预计2015年建成后年输气能力为250亿～310亿立方米。纳布科管道东起里海西岸的两个端点，经阿塞拜疆、格鲁吉亚、伊朗（东北部），在土耳其境内交会，延至土耳其西部后再次分为两条管线，一条通往意大利，另一条经过保加利亚和中欧通往奥地利和德国。俄罗斯的意图是用“南溪”天然气管道修筑方案来对抗欧盟的“纳布科”方案，南溪线东起俄罗斯黑海东岸，穿过黑海在保加利亚分为两条，一条经中欧通往奥地利和德国，另一条经希腊通往意大利；俄罗斯还提出“蓝溪”线作为备用方案，即东起俄罗斯黑海东岸，穿过黑海后在土耳其境内与纳布科线对接。欧俄在天然气管线路径上的明争暗斗实际上是控制与反控制的政治博弈。

2.欧盟国家对里海和中亚国家的能源外交

环里海国家包括俄罗斯、伊朗、哈萨克斯坦、土库曼斯坦和阿塞拜疆。若论及能源储量，俄罗斯之外的主要油气生产国包括阿塞拜疆、哈萨克斯坦、土库曼斯坦、伊朗和乌兹别克斯坦（不毗邻里海）。2010年，阿塞拜疆、哈萨克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦四国已探明石油储量约480亿桶，占全球总储量的3.3%，已探明的天然气储量约12.6万亿立方米，占全球总储量的6.5%^[16]，其中石油主要分布在哈萨克斯坦和阿塞拜疆两国，天然气主要分布在土库曼斯坦、哈萨克斯坦和阿塞拜疆三国。2010年，哈萨克斯坦和阿塞拜疆两国日产原油约236万桶，哈萨克斯坦、阿塞拜疆、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦四国天然气年产量1557亿立方米。重要的是，里海地区的油气资源分布比较集中，便于开采和输送，例如，阿塞拜疆的沙赫德尼兹油气田（Shah Deniz Fields）已探明的石油储量在15亿～30亿桶之间，天然气储量在500亿～1000亿立方米之间，约占该国油气储量的30%～40%，此外，位于土库曼斯坦的South Iolotan是全球第二大气田，潜在储量在8万亿～21万亿立方米。

阿塞拜疆、哈萨克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦等国都曾是苏联麾下的“加盟共和国”。苏联解体后，它们仍然是俄罗斯的“后院”，能源勘探、生产和销售都受俄罗斯钳制。这些国家基础设施落后、产业结构单一，石油和天然气是最有价值的战略资源。这些国家均希望摆脱俄罗斯对本国能源出口的控制，实现能源销售渠道多元化、以能源出口换取经济发展投资也成为这些国家新的能源外交战略。这些国家的能源政策调整与欧盟多元化的能源外交战略可谓“不谋而合”。

在苏联解体初期，欧盟就已经将目光转向里海-中亚国家。欧盟最初是通过“经济援助”来发展与这些国家的关系的。1991～2002年，欧盟向中亚五国提供了总计3.66亿欧元的援助，2006年后每年援助额提高到6600万欧元，1993年欧盟与高加索国家、中亚国家和黑海沿岸国家签署了《欧洲-高加索-亚洲能源运输走廊计划》，目标是建立一条经高加索地区把重要地区能源输送到欧洲国家的战略通道。欧盟的里海-中亚能源政策的重要目标国是哈萨克斯坦和阿塞拜疆两个油气资源最丰富的国家。2006年欧盟与哈萨克斯坦签署了深化能源合作的谅解备忘录；2007年欧盟与阿塞拜疆在《伙伴关系与合作协议》框架下启动了能源对话机制；2007年欧盟理事会通过了《欧盟与中亚：新伙伴关系战略》，全面启动了与里海-中亚能源生产国的战略合作关系；2011年，在欧盟委员会主席巴罗佐和欧盟委员会能源总司专员欧廷格成功访问阿塞拜疆和土库曼斯坦后，欧盟与两国开始谈判建立跨里海地区能源输送管道的授权，最终目标是缔结一项建立跨里海地区能源输送管道的条约。欧盟积极参与中亚国家能源项目开发，这对俄罗斯-中亚能源合作来说，无异于“釜底抽薪”——因为俄罗斯同哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦签署了购买天然气的协议，俄罗斯表面意图是增加对欧洲国家天然气的出口量，实际意图是加强对两国天然气资源的控制，欧盟的计划打乱了俄罗斯的如意算盘。

由于阿塞拜疆等国不像俄罗斯那样坚决拒绝欧盟的市场经济理念，欧盟将这些国家纳入泛欧能源市场的努力遭遇的困难也相对较少。欧盟向这些国家提供了大批的基础设施援助，2007～2013年执行《欧盟与中亚：新伙伴关系战略》的资金达到7亿欧元。欧盟的许多政策性银行——欧洲复兴开发银行（EBRD）和欧洲投资银行（EIB）都积极向中亚国家的基础设施建设投入巨资。英国石油公司（BP）、法国的道达尔公司（TOTAL）、意大利国家能源公司（ENI）和荷兰的皇家壳牌公司（SHELL）在里海地区油气资源开发中均扮演着先锋的角色。对资金短缺的里海-中亚国家来说，来自欧盟国家的投资可谓求之不得，这种投资成为缓解双边摩擦的“润滑剂”。

3.欧盟国家对非洲和海湾国家的能源外交

非洲的油气资源主要分布在以下两个地区：地中海南岸国家，如北非的阿尔及利亚、利比亚和埃及；撒哈拉以南的非洲地区，主要包括西非的尼日利亚、安哥拉和东北非的苏丹。2010年，上述北非三国已探明石油储量为636亿桶，约占全球总储量的4.3%；天然气储量8.2万亿立方米，约占全球总储量的4.2%。尼日利亚、安哥拉、苏丹三国的石油储备约534亿桶，占全球总储量的3.6%。尼日利亚和安哥拉两国天然气储量5.42万亿立方米，占全球总储量的2.8%。到2025年，整个西部非洲的油气储量可望提高至1000亿～1200亿桶。海湾地区已探明的石油和天然气储量居世界第一，主要生产国包括沙特、阿联酋、科威特、伊朗、伊拉克等，2010年上述五个海湾国家已探明的石油储量约7580亿桶，占全球总储量的51.7%，上述五国加上卡塔尔的天然气储量为77万亿立方米，约占全球总储量的40%^[17]。

欧盟与非洲和海湾的能源关系通过欧盟和成员国两个层面展开。欧盟成员国与非洲和海湾国家有过密切的历史关系——例如，意大利、法国、西班牙同北非国家的关系，英国、法国同海湾国家的关系，法国与西非国家的关系。这种关系为欧盟制定针对该地区的能源政策奠定了重要的基础。

北非是欧盟国家传统的能源供应基地。20世纪70年代，法国、德国、意大利就开始大幅增加对北非的能源投资，20世纪80年代阿尔及利亚建成了穿越地中海向意大利等国输送天然气的管道。1995年，欧盟与北非12个国家在巴塞罗那签署了《欧洲地中海伙伴关系协定》，成为全面发展欧盟-北非关系的基础性文件，欧盟1997年同北非国家启动了能源论坛、1998年签署了《能源行动计划协议》，2004年的《欧洲睦邻政策》成为将北非纳入欧盟能源共同市场的重要法律文件，2007年欧盟与地中海国家能源部部长签署了为期5年的行动计划（2008～2013年），优先向北非地区提供能源技术和资金。然而，欧盟同北非国家在能源合作过程中也存在矛盾，主要是阿尔及利亚等国不愿意接受欧盟的市场自由化理念，希望继续保持国家对能源市场的控制，这样一来，欧盟能源消费国就将继续面临远高出市场价格的能源。

撒哈拉以南的非洲曾是欧洲国家的传统势力范围。欧盟对该地区的能源政策通常是与发展援助政策“捆绑”在一起的，即在发展援助政策框架内附带能源开发计划。例如，欧盟2006年推出的“欧洲发展基金”（EDF），总规模达到230亿欧元，其中1/4用于交通、能源、水源、信息网络建设；欧盟还与世界银行合作，计划建设一条穿越撒哈拉沙漠、总长度超过4500公里的天然气输送管道，使尼日利亚、安哥拉、喀麦隆、加蓬等西非国家的天然气资源能够直接输送到欧盟消费市场。撒哈拉以南非洲素以贫困和动荡著称，欧洲政策的重点放在缓解贫困和改善政府治理方面，目标是最大限度地保持该地区政局的稳定。

海湾地区是世界油气储备最丰富的地区，也是政治局势最动荡不定的地区之一。目前，欧盟的政策主要是发展同地中海沿岸中东国家的关系。2006年制定的《欧盟-地中海共同能源计划》的目标是将埃及、叙利亚、约旦、黎巴嫩等国纳入欧盟石油、天然气、电力共同市场。在对待海湾国家关系上，欧盟的政策比较谨慎，一方面，欧盟同美国在海湾地区有着共同的安全利益；另一方面，欧盟同美国的海湾政策又保持一定的距离。例如，欧盟强调市场经济治理，而美国则强调军事存在。欧盟同海湾国家的能源关系发展相对较缓慢，欧盟曾提出建立欧盟-海湾国家自由贸易区的建议（EU-GCC Free Trade Area）^[18]，但由于海湾国家反应冷淡，多年谈判没有取得结果。不得已，欧盟只能通过1989年签署的《海湾合作协议》与上述国家发展关系，2010年欧盟-海湾联合委员会批准了2010～2013年的合作行动计划。与欧盟同海湾国家发展关系相比，欧盟成员国——英国和法国同海湾国家的能源合作关系要更为密切一些。

（三）欧洲与能源消费大国——美国的关系

在当今的世界能源市场上，欧盟和美国同属重要的能源消费主体。2009年，美国能源消费总量相当于23.8亿吨标准油。欧盟能源总消费量相当于17亿吨标准油。在能源消费总量上，欧盟屈居美国之下，但在一次性能源——石油和天然气的对外依存率上却高于美国。

由于欧盟能源地位比美国更脆弱——油气储量少、产量低、综合能源对外依存率高，并且欧盟是一个由27个主权国家组成的联合体，因此，处理能源供应安全问题的行动能力和对重要能源生产地的危机干预能力不如美国。这些因素决定了欧盟必须采取有别于美国的能源安全政策。欧盟奉行“多边主义”的能源安全战略，根据《关贸总协定》的有关条款，欧盟积极推动《能源宪章条约》的签署，希望在市场化、自由化和公平互惠的基础上，构建能源消费国、能源生产国、能源过境国三方之间的合作关系。相反，美国则顽固坚持“单边主义”的能源安全立场。美国是冷战后唯一的超级大国，这种独一无二的地位是它在处理能源关系中推行“单边主义”的重要资本，因此，美国强调使用军事手段实现保障能源供应安全的目标。

欧美能源关系中既有为维护共同利益而进行的合作，也有为扩展各自利益和影响而展开的竞争。合作，主要是由于欧美作为能源消费主体具有很大的共性，例如，欧美的石油消费都需要大量进口，而且都需要从少数地区进口，所以在维护上述地区稳定上具有共同利益。近年来，欧美在国际能源多边合作框架、如何对待新的能源消费大国的崛起、如何构建全球能源市场治理结构上的立场有所接近。在2006年的欧美首脑峰会上，双方在提高国际能源市场透明度、能源来源多样化、能源基础设施安全等一系列重要问题上达成了共识。此外，欧盟和美国都主张通过多边条约和双边条约把中国、印度等新的能源消费大国纳入国际能源合作体系。在对待俄罗斯的问题上，欧美双方的共同点更多。美国不愿意看到俄罗斯以能源供应为手段，强化对欧洲的影响和对中亚国家的控制，尤其不希望看到欧洲国家在天然气需求方面对俄罗斯过度依赖，因此，它积极支持欧盟同里海-中亚国家谈判，建立绕过俄罗斯的能源走廊。

然而，即使在这种合作关系中，由于能源安全观念的差异，欧盟和美国在采取何种手段维护能源供应安全的问题上也经常产生矛盾，在能源安全和涉及能源安全的诸多问题上甚至存在激烈竞争。例如，在减少由能源消费而产生的温室气体碳排放方面，双方立场就大不相同，欧盟对《京都议定书》的目标有明确的承诺，而美国经常回避温室气体减排义务，在欧盟碳排放交易配额扩展到航空运输的问题上，双方甚至不惜“对簿公堂”，致使美国与俄罗斯、中国、印度等国“结盟”，共同抵制欧盟航空碳税。此外，作为世界上最重要的两个能源消费主体，欧盟与美国在能源领域的竞争也带有全球性，海湾地区（特别是沙特、科威特、阿曼等国）是美国传统的实力范围，美国通过强大的军事存在保障着对该地区的控制，而拉美的委内瑞拉、墨西哥等国则属美国“后院”的范畴，上述地区，即使作为美国的政治和军事盟国，欧盟国家的政策也比较谨慎。在海湾地区，欧盟通过采取不同于美国的政策，来争取更多的海湾国家，为将来扩大对海湾地区的影响奠定基础。