四 印尼政府的减贫战略与政策概要

印尼政府对于减贫政策的重视，始于20世纪90年代。此后，减贫开始被作为重要决策议题明确纳入政策性文件中。

（一）政府减贫机构

负责推进印尼减贫工作的中央部门分别是人民福利统筹部和跨部委减贫委员会。其中，成立于20世纪的人民福利统筹部是印尼中央政府三个统筹机构中的一个。跨部委减贫委员会成立于2001年，其职责在于通过组织一系列的会议等交流活动，协调国家层面的相关各方拟写中期减贫战略文件（I-PRSP），作为国家减贫纲要（SNPK）。

地方层面，由于自治系统尚处于建立完善阶段，专门的减贫机构尚未成熟，但地方政府已开始关注减贫并进行相关努力。

（二）减贫政策架构

印尼减贫政策由横向三个维度和纵向两个层面组成。横向三个维度分别为计划、财政预算、项目——将减贫议题纳入宏观发展规划中，借由财政予以保证，最后执行具体的减贫项目。纵向两个层面即中央和地方。此外，正在进行的两项重大改革有力地推进了整个减贫政策体系的实行，即地方自治和补贴改革。

1.国家层面的计划、财政预算与项目

（1）印尼国家层面的战略性减贫计划主要有国家减贫纲要、国家中期发展规划（RPJM）与年度发展规划。2002年，印尼形成一份中期减贫战略文件，部署国家减贫纲要的编制工作，即联合各部委、地方政府、NGO、学界拟写国家减贫纲要。然而，由于相关方的参与难以保证，国家减贫纲要最终由独立编写的纲要性文件转变为纳入国家中期发展规划/年度发展规划编写的重要议题。2004～2009年国家中期发展规划明确规定2009年底贫困发生率下降到8%，并将多维贫困的缓解纳入“繁荣印尼”“民主印尼”“和平印尼”三项重要议程中。国家中期发展规划的纲要文件进一步衍生为中央和地方的年度发展规划，并得以执行。

（2）印尼的财政预算方面主要是启动预算改革，为有成效的减贫计划提供财力保障。通过国家金融法案、国家发展计划法案改变原有的不尽规范的预算体系，以更好地服务于减贫。确保资金支出服务于可持续发展；确定合理的中期发展财政结构；同国际经济核算体系接轨；优化原有的发展类支出；将各部委计划同期预算支出相结合；结合工作计划及支出成效制订预算方案。

（3）在减贫项目方面主要是通过一系列减贫项目的实施有效地推进印尼的减贫进程。东南亚金融危机以前，印尼主要的减贫项目有农村地区基础设施发展项目（RAIDP）和城乡统筹减贫项目（PARUL）。东南亚金融危机以后，为稳定经济，政府对上述两个项目进行了一定调整，同时实施了新的减贫项目，包括社区恢复计划（CRP）、城市发展计划（UPP）、以社区为基础促进基础设施建设和贫困人口增收。

2.地方减贫政策有待完善

印尼地方自治的启动赋予了地方政府更大的自主权，为地方减贫事业的发展带来新的机遇与挑战。地方自治激发了基层政府更加强烈的发展愿望，这为地方减贫事业带来了新的机遇。虽然目前地方政府尚未建立完善、成熟的计划和财政预算体系以保证对益贫增长的关注，但政府也正在开展相关业务，努力使经济增长更加有利于减贫。

3.削减燃油补贴用于减贫事业

印尼政府正在通过逐步削减燃油补贴等有益于非贫困人口的补贴政策，将节省的资金（2005年为20亿美元，2006年为30亿美元）用于四大减贫领域的相关建设：①社会保护——对受燃料价格波动影响的贫困家庭给予现金补助；②教育——削减教育收费，更有效地保证民众（尤其是贫困人口）的受教育权利；③健康——为贫困人口提供免费的基础医疗和照料；④乡村基础设施建设——为13000个贫困村落提供建设资金。

（三）减贫政策原则

印尼减贫政策的原则可概述为“一个中心、三个基本点”。一个中心即“确保持续的益贫导向的政策制定、项目实施及资源分配”；三个基本点则分别为“高度关注”“结果导向”“广泛参与”。

1.高度关注

国家发展战略、计划和减贫纲要都对减贫给予高度关注，主要表现在以下几方面。

（1）政府的工作计划将减贫作为首要任务，并推进至执行层面。如2006～2007年，计划纲要中明确要求财政优先安排减贫资金，并充分应用与改善贫困人口的卫生、饮水、基础设施等基础需求，增加就业、创业机会，完善社会保护体系（自然灾害保护、脆弱人群保护）。

（2）提高减贫政策的瞄准性。即优先解决贫困人口最关切的问题，实行能够最有效减贫的政策。如投资于卫生、教育、营养、基础建设；削减不益贫的能源补贴，将节省的资金用于益贫项目。

（3）加快地方政府机构能力建设。地方层面的财政预算同减贫政策相联系，实质有效地推进减贫进程。

（4）重视社区自立计划。借由非精英普通民众的参与发现贫困人口、基层民众的需求，自下而上推动发展。

2.结果导向

近年来，印尼政府在制定发展规划时，注重加强发展计划结果的导向性。如在政府年度工作计划中纳入具体的减贫目标值，强化项目实证分析，确保项目制定资源瞄准的科学性、有效性。其一，支持统计系统的发展，尤其是在基层多维减贫领域的数据采集分析。其二，要求各部委对相关项目进行定期评估。其三，加强基层政府的益贫式发展计划与预算的结果导向性，将量化目标纳入发展计划，对项目进行常规性量化监测。

3.广泛参与

促进国家减贫纲要的开放性编写，推动基层政府、NGO、学界的参与。推进社区自立计划，提高决策的基层参与度，通过贫困人口的决策参与切实保证益贫增长议题的优先性。

参考文献

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［2］曹云华：《印尼贫困问题研究》，《东南亚研究》2005年第6期。

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