当代中国边疆地区的治理与发展

云南边疆的治理和发展（1950～2011）

贺圣达^[1]

影响云南边疆治理和发展的有三个主要因素：云南边疆本身的状况、外来主要是周边形势影响以及对云南边疆形势和云南在中国对外关系中的重要性的看法（判断及政策，其中关键因素是中央政府的政策）；新中国成立以来，云南边疆治理和发展经历了四个阶段，即解放初期（1950～1957）、从“大跃进”经三年调整时期到“文化大革命”经历曲折发展（1958～1977）、新时期头十年以恢复民族政策和展开对越斗争为主的边疆治理和发展政策（1978～1988）和随着改革开放深化云南边疆治理和发展的内容和方式发生根本性的重大变化（1989年至今）。由于不同阶段这三方面情况的不同，云南边疆在国家治理、发展和对外开放战略中的地位和作用也发生着深刻的变化，治理和发展政策经历了从以传统国防和以民族政策为重点的安边稳边到现在的边境地区的综合治理和全面发展；需要从国家战略的高度，深化对云南边疆治理和发展环境体制和政策的研究，制定云南边疆治理和发展专项规划，注重内外结合，综合治理，以加快云南尤其是边境地区的全面建设，提升综合治理能力，实现富民兴边、富滇强边、安全稳定、和谐发展的目标。

一 影响云南边疆治理和发展的有三个主要因素

一是云南边疆本身的状况；二是外来主要是周边形势的影响；三是对云南边疆形势和云南在中国国家稳定和发展尤其是对外关系中的重要性的看法（判断及政策，其中关键因素是中央政府的政策）。

二 云南边疆的特点及其重要性

云南边境线长（4060公里），连接周边三国（缅、老、越），毗邻泰国、柬埔寨和南亚的印度和孟加拉国，历史上与周边国家的关系密切，当代又有新的发展，有16个少数民族跨境而居。现有19个边境陆路口岸，年出入境人口超过1500万；此外，还有临时通道89条，其中62条在中缅边境；境外对我国以及我国对境外互相影响，但境外对我国影响尤其是负面影响更为复杂。云南地域辽阔，民族众多，少数民族大约占1/3，宗教多样，邻近的西藏、四川、贵州、广西也都是民族或多民族省区。全省面积39.4万平方公里，人口4500多万，资源丰富，多样性突出，但经济社会发展水平在全国处于后列。沿边一线25个县，22个民族自治县，面积92359平方公里，2006年人口642万，其中少数民族人口388万，占近60%。云南边疆地区的这些特点反映出云南在中国的内陆沿边占有特殊的重要地位，边疆地区治理和发展对内对外都有重要的影响和作用，但是，复杂的外部形势、相当低的发展水平和薄弱的基础，使得云南边疆治理和发展的难度都很大。

三 云南边疆治理和发展经历的四个时期和各个时期的特点

（一）解放初期云南边疆的治理和发展（1950～1957）

1950～1957年，云南边疆的治理，以处理好民族关系为重点，以建立新秩序、稳定边疆地区为主要目的，稳步推进，政策推进上缓而有效，经济社会有所发展但变还不大。

（1）面临的复杂形势：历史上沿袭下来的制度、边疆土司头人的实际统治、少数民族与汉族的历史隔阂、对新政权的不了解、国民党残余部队的活动。

（2）正视边疆历史和现状，明确首要任务是稳定边疆，而稳边先要安民，只有解决好民族问题，才能稳定边疆，加强国防，建立新秩序。

（3）加强治理边疆的力量，建立强有力的组织领导：成立云南军区（1950.4）、省民族事务委员会（1950.7）、省边防保卫局、省边防军分区（1950.8）、省边防工作委员会。

（4）实施对边疆民族地区尤其是民族上层的特殊政策：争取民族上层人士，包括土司、头人、王子、山官（相当于县级及县级以上115人，区、乡级2700余人，村寨头人万余人），暂不变更其地位、职权。

（5）分步骤推进发展民族民主新政权建设和社会改革：召开各族代表会议（1950，1951），组建民族联合政府（1951），建立民族自治县、州（峨山县，1951.5；西双版纳州，1953.12）；在边疆民族地区进行社会改革，和平协商土改（1955～1958）；对景颇、傈僳、佤、怒等8个民族地区实行直接过渡。

成就：建立起新政权、新秩序，稳定、巩固边防，稳步推进社会变革和制度转型，经济发展（1952～1957年农业增50%，工业增15倍）。

（二）云南边疆治理和发展遭受干扰破坏、经历曲折发展（1958～1976）

（1）国内外形势发展的影响：主要是国内的发展路线和治国理念的变化：“大跃进”、三年经济调整时期、“文化大革命”。

（2）遭受干扰破坏的主要原因和具体表现：在越来越“左”的思想指导下偏离了边疆民族地区实际和发展需求的边疆政策。

——推行无区别的“全国一体化”政策。

——不适当地提出“反对地方民族主义”，主张“民族融合”。

——反对边疆“特殊论”“落后论”“条件论”。

——阶级斗争，一抓就灵：划成分，批斗民族上层。

——政治边防：革命委员会取代民族地方自治，边工委、民委被撤销。

（3）对云南边疆治理和发展的影响：边疆治理和发展偏离正确方向，政治上遭受的破坏尤其严重：边民外迁外逃、民族关系紧张；

（4）由于三线建设、支边、巩固国防的需要等方面的原因，经济尤其是工业有所发展，但总体上严重滞后，尤其是少数民族聚居地区。

（三）以恢复民族政策和展开对越斗争为主的边疆治理和发展政策（1977～1988）

（1）内外形势发展和影响政策调整的主要因素：国内拨乱反正、改革开放、以经济建设为中心。

（2）由于云南民族问题的复杂性和境外形势的影响：缅甸形势和对越前线的军事斗争，1979年全国边防会议制定的《边疆建设规划》和已在国内大部分省区尤其是沿海实施的改革开放政策未能在边疆尤其是云南边疆一线地区落实。

（3）就全省而言，已经以经济建设为中心。但是，就直接的边疆政策尤其是边疆一线地区的政策而言，总体上仍然是政治的和传统的国防安全取向的、治理重于发展的政策，政策调整重点在民族政策调整上，

——纠错平反，继《关于沙甸事件的平反通知》（1979.2）后对“河口瑶山事件”、德宏“反共救国军”、临沧“叛国外逃集团”、澜沧“拉祜族共和国案”等以及对民族上层、爱国人士的平反。

——清算在边疆、民族工作上的“左”的错误：《云南民族工作汇报纪要》（1981.4）。

——恢复落实党的民族政策，新建墨江、金平等13个民族自治县（1979～1990）；恢复民族节庆活动（1979.10以后），恢复宗教爱国团体正常活动。

（四）云南边疆治理逐步转向综合治理，推进全面发展（1989年至今）

周边形势变化、对外开放、参与区域合作与同周边交往的全面发展、改革和社会主义市场经济的深入，导致边疆民族地区治理和发展环境以及经济社会发生深刻变化，受到的影响、面临的矛盾和问题也更为复杂多样；云南边疆治理逐步转向综合治理，推进全面发展（1989年至今）。

（1）外部环境的大变化使得云南边疆易受到外来影响的情势更为复杂：周边国家形势的发展及其同大国关系变化，尤其是缅北地区复杂的形势，使得云南边疆地区在开放的同时，深受外来负面影响、渗透，边疆地区非传统安全问题越来越突出，边疆治理面临一系列新问题：

——境外的复杂形势尤其是缅甸、缅北地区少数民族地方武装组织（“民地武”）及其与缅甸政府问题的影响。

——外来宗教、文化渗透，尤其是西方宗教渗透。

——境外民族主义、民族分裂主义影响。

——跨国界民族的民族认同和国家认同。

——居民跨国境流动带来的非法移民等问题。

——黄、赌、艾滋病等危害。

——环境问题和生态安全。

（2）社会经济的深刻变化和发展的不平衡使得云南边疆治理和发展面临新问题：

——社会主义市场经济不断发展，随着沿边开放战略在云南边疆地区的实施、以参与GMS合作和孟中印缅合作为主的多元化国际区域合作的开展，西部大开发战略的推进和“兴边富民行动计划的实施”，云南边疆稳定、民族团结，经济社会有了很大发展，社会经济结构发生深刻变化，这是主导的方面，但又产生一系列新的影响稳定和发展的新问题。

——云南与全国尤其是沿海地区发展差距拉大，处于全国发展的后列。

——边疆少数民族地区与汉族地区、发达地区差距扩大，一些少数民族干部心理上产生严重的不平衡感。

——云南边疆尤其是沿边一线25个县的大部分地区仍以农业为主，经济社会发展水平低。

——资源开发，经济发展企业改制，城市化进程中少数民族参与度和获利相对较低，失地农民数量增多，非自愿移民利益受损，生态保护推进中补偿机制不完善，涉及民族关系的矛盾纠纷最多。

——全球化影响下和现代化进程中少数民族观念发生的变化、民族传统文化的流失、变异。

四 对云南边疆推行综合治理和全面发展政策的建议

总体思路：充分认识、高度重视云南边疆治理和发展的重要性和复杂性，深化对云南边疆治理和发展环境、体制和政策的研究，从国家安全战略、对外开放战略尤其是周边战略和全面推进云南建设中国面向西南开放“桥头堡”战略的高度，制定云南边疆治理和发展专项规划；注重内外结合，综合治理，对内求发展、求和谐，对外求合作、求和平；加快云南尤其是边境地区的经济、政治（包括国防）、文化（包括教育）、社会的全面建设和发展提升综合治理能力，增强云南尤其是边疆一线地区综合治理的基础，落实全面发展、综合治理的各项政策措施，有效地防范、抵御、遏制、减弱、消除外来负面影响；睦邻开放、和平合作，充分发挥云南桥头堡建设对外的积极影响和建设性作用，增强云南乃至中国面向西南扩大对外开放、增强对外影响的能力，加快实现富民兴边、富滇强边、安全稳定、和谐发展的目标。

——形成云南边疆地区加快发展的政策支持体系，在充分发挥市场机制作用的同时，增强国家宏观调控，采用特殊政策，全面落实国家关于支持云南建设面向西南开放桥头堡、新一轮西部大开发战略和国家兴边富民行动的各项政策，加大对边疆民族地区经济社会发展支持的力度，改进和完善对口支持，增强云南边疆地区自我发展的能力，加快云南边疆民族地区经济社会全面发展。

——完善民族区域自治制度，明确云南边疆民族地区享受等同于自治区的政治、经济和社会各方面的政策，促进民族关系持续和谐发展。

——提高边疆民族地区社会管理和对外交往能力，建立健全边疆民族关系和民族问题的信息沟通机制和协调稳定机制，增强国族认同；加强人才队伍建设，尤其是少数民族干部的培养；重视非通用语（东南亚各国语）专业建设和相关人才在云南边疆开放、稳定和发展中的重要作用。

——全面应对境外复杂环境对云南边疆治理和发展的负面影响，建立协调应对机制，采取积极措施应对非传统安全问题；有效遏制、防范外来宗教渗透和邪教组织活动，加强禁毒、防艾（艾滋病）工作。

——加大对云南以GMS和孟中印缅合作为主推进多元化国际区域合作的支持力度，加强与东盟和周边国家多方位、多层次的合作；充分利用和发挥现有合作机制的作用，完善双边安全合作机制，追求共同安全、合作安全，共同维护双方边境地区的和平与稳定，合力应对共同的非传统安全。

——针对缅北地区的特殊情况，制定全面的应对方略。

——加强对周边国家和地区形势发展及其对我国影响的分析研究，对一些所谓敏感问题尤其是不直接影响边疆地区稳定和发展的复杂的一时难以解决的敏感问题要冷静、全面分析其影响，沉着应对；不要过分敏感，更不要肆意渲染。

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[1] 贺圣达（1948～ ），云南省社会科学院前副院长、云南省政府参事、研究员。