8  违反司法行政管理或行业管理的行为的风险

一、典型案例

案例之一 [74]：向司法行政机关提供虚假专职律师执业申请许可、变更执业机构申请材料、隐瞒重要事实或有其他弄虚作假行为

经查，浙江天某律所王某某律师自2003年4月起一直在某某医院工作，历任某某医院服务中心主任、院办主任助理、人力资源部副主任、办公室副主任等职务。2012年9月至2016年12月，担任某某医院办公室主任（兼）、某某医疗中心（集团）办公室主任，为事业单位在编人员。2010年6月，王某某向浙江省司法厅提交专职律师执业申请许可材料，申请在浙江某某律所执业；7月14日，浙江省司法厅作出“浙司许律决字（2010） 01482号”准予行政许可决定书，决定准予其在浙江某某律所执业。在申请材料中，王某某伪造简历，提供虚假的无其他职业证明、档案存放证明等材料，隐瞒在某某医院工作的事实及党员身份。2014年8月，王某某提交律师变更执业机构申请材料，申请转入浙江天某律所执业；9月29日，浙江省司法厅作出“浙司许律决字（2014） 02338号”准予变更行政许可决定书，准予王某某准入浙江天某律所执业；在变更执业机构申请材料中，王某某继续隐瞒在某某医院工作的事实及党员身份。在2014年、2015年律师年度考核中，王某某继续隐瞒真实情况，并通过年度考核备案。为应对年度考核，从2013年5月起至2016年12月止，王某某隐瞒其已享有机关事业单位养老保险的事实，通过杭州某某置业有限公司、浙江天某律所在杭州另行办理了社会保险。自2014年8月由浙江某某律所转到浙江天某律所执业以来，王某某以专职律师身份先后代理各类诉讼案件40余件。

杭州市律协决定给予王某某律师中止会员权利9个月的行业处分。

案例之二 [75]：同时在两个律所以上执业

于某于2008年在辽宁悦某律所做助理工作，2010年通过国家司法考试， 2011年5月26日进入辽宁某某律所实习，2012年4月21日辽宁某某律所为于某出具了《实习鉴定书》，2012年4月23日于某与辽宁悦某律所签订《聘用合同》，并填写了《律师执业登记表》，2012年7月2日辽宁省司法厅同意于某从辽宁某某律所调转至辽宁悦某律所。2012年7月22日辽宁省司法厅为于某颁发了《律师执业证》，从事专职律师，执业机构为辽宁悦某律所。

在于某没有通过司法考试前，2009年9月、10月在宏某某与孙某某的借款合同纠纷案件［（2009）西民初字第2819号］、宏某某与李某某、宫某某借款纠纷案件［（2009）西民初字第3043号］中，宏某某为于某出具了《授权委托书》，辽宁悦某律所为于某出具了所函，于某以辽宁悦某律所律师身份作为宏某某的委托代理人参加诉讼。2011年12月、2012年4月于某在实习期间，以辽宁悦某律所律师身份，作为宏某某委托代理人参加了宏某某与高某某、王某某、李某某（2012）西民初字第116号案件，宏某某与孙某某、董某某（2012）西民初字第1092号案件，辽宁悦某律所为于某开具了这两个案件的所函。

2011年6月，大连市西岗区人民法院受理的原告宏某某起诉要求判令被告李某某、冯某某清偿垫付贷款本金及利息的追索权纠纷案件，于某以辽宁悦某律所律师身份，作为被告李某某、冯某某委托代理人参加诉讼；并于2011年11月3日参加了法庭审理，在《法庭审理笔录》上签字确认；2011年12月14日，原告宏某某申请撤诉，法院下发（2011）西民初字第1649号《民事裁定书》，准许宏某某撤回起诉。同年12月，宏某某以同一诉讼请求再次起诉李某某、冯某某，于某又以辽宁悦某律所律师身份，作为原告宏某某委托代理人参加了（2012）西民初字第49号案件的诉讼活动，于2012年12月2日参加了该案的法庭审理，在《法庭审理笔录》上签字确认。上述的六个案件的法院裁判文书或调解书中均载明“委托代理人于某，辽宁悦某律所律师”。

大连市律协认为，投诉事由发生时，于某尚不具备律师执业资格并以律师身份从事诉讼代理业务；在前一委托代理关系终止后，又再次在同一案件后续审理中接受对方当事人委托，且代理案件期间在两个律所。其行为违反了行业规范关于利益冲突及行业管理的规定，但已超过两年。因于某违规行为情节严重，大连市律协惩戒与考核委员会于2017年5月16日召开全体委员会议，经全体委员三分之二以上多数决定，于某违规行为虽已超过两年，仍对其予以处分。鉴于于某违规行为超过两年；自执业以来，再无其他投诉记录和行政处罚记录；在调查过程中能积极认错并诚恳反省，可从轻处分，故决定给予于某律师中止会员权利3个月，责令于某就律师执业纪律进行专门培训。

二、风险评析

（一）我国目前对律师行业实行的是自上而下的“两结合”管理体制，“违反司法行政管理或行业管理的行为”将承担明确的不利后果

我国《律师法》第四条规定，“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导”；第四十三条规定，“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织”，这是当前我国自上而下实行的司法行政机关行政管理和律师行业协会自律管理“两结合”律师管理体制的法律依据。实践证明，“两结合”管理体制是适应我国国情和律师行业发展实际、具有中国特色的社会主义的律师管理体制，党的十八大以来更是得到不断完善 [76]。

与此同时，《律师法》第四十六条规定了律协应当履行的8项职责，在此基础上，全国律协《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》第三十七条规定，“同时在两个律所以上执业的或同时在律师事务所和其他法律服务机构执业的，给予警告、通报批评或者公开谴责的纪律处分；情节严重的，给予中止会员权利一个月以上三个月以下的纪律处分”；第三十八条规定，“不服从司法行政管理或者行业管理，具有以下情形之一的，给予中止会员权利六个月以上一年以下的纪律处分；情节严重的给予取消会员资格的纪律处分：（一）向司法行政机关或者律师协会提供虚假材料、隐瞒重要事实或者有其他弄虚作假行为的；（二）在受到停止执业处罚期间，或者在律所被停业整顿、注销后继续执业的；（三）因违纪行为受到行业处分后在规定的期限内拒不改正的”。

由上可知，律协除了单纯意义上的行业协会性质以外，还是法律法规授权的组织，其对律师的自律性管理，包含了管理、教育、宣传、协调和保护、引导、监督和惩戒、激励、沟通八大功能 [77]，对律师行业的健康、快速和可持续发展有着重要影响。

（二）在全面依法治国和市场经济条件下，律协的相对独立和依法自治，是行业协会走向成熟的重要标志

2014年10月，党的十八届四中全会通过的《党的中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》正式拉开了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的序幕；中国特色社会主义市场经济更是在改革开放四十年来的宏大征程中得到了极大的发展。正是在法治和市场双重发展的基础上，2016年8月，党的中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行，同时提出，“到2020年，统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的中国特色社会组织管理体制建立健全，社会组织法规政策更加完善，综合监管更加有效，党组织作用发挥更加明显，发展环境更加优化；政社分开、权责明确、依法自治的社会组织制度基本建立，结构合理、功能完善、竞争有序、诚信自律、充满活力的社会组织发展格局基本形成”。

律协是专业性的行业社会组织，在“两结合”律师管理体制下，律协的行业自律管理，相比司法行政机关的行政管理，具有四个方面的优势 [78]：第一，自律可以解决法律无法涉及的事项或者范围；第二，律协作为监管者出现，将提高监管机构的知识、专业水平和经验以及监管的有效性；第三，律协参与制定律师的执业规则，相比外部监管者具有更广泛的合法性；第四，由自律组织决定的政策与由政府监管者制定的政策相比，更不易受到政治的影响。基于此，有且只有进一步减弱长期以来律协的行政化色彩和克服律协自律管理的不足 [79]，让律协聚力于在服务律所发展、规范市场秩序、开展行业自律、制定团体标准、维护会员权益、调解贸易纠纷等方面发挥作用，才能充分发挥广大律师在促进经济发展、管理社会事务、提供公共服务中的作用，以及在创新社会治理、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐等方面的作用。同时，这也是进入中国特色社会主义新时代，律师行业真正走向相对独立和依法自治，从“自律管理”走向“自治管理”[80]，成为推动经济发展的重要力量和社会建设的重要主体的必由之路，也是律师行业协会乃至中国特色社会主义律师职业走向成熟的重要标志。

（三）惩戒与维权并重，加强律师执业合规和风险整体、下沉和自律等各方面管理，是律协发挥作用的重要抓手

如上所述，“监督和惩戒”是律协自律管理的八大功能之一，而成熟的律协“自治管理”，更离不开惩戒与维权的双措并举。正是在这个意义上，全国律协早在2013年3月29日就发布了《全国律协关于进一步加强和改进律师行业惩戒工作的意见》，认为目前律师行业惩戒工作中还存在着一些问题和不足，主要表现在四个方面：一是一些地方律协思想认识上存在着“家丑不外扬”的想法和“从轻处罚就是保护律师”的认识，因此，对违规行为能从轻就从轻，能不追究就不追究，大事化小，小事化了，使违规违纪行为得不到应有的惩戒，惩戒工作失之于宽、失之于软；二是一些地方律协特别是地市（区）律协管理力量严重不足，人力、财力缺乏，工作开展困难；三是惩戒制度不够完善，工作机制不健全，工作开展遭遇“瓶颈”；四是律师违规违纪案件时有发生，律师队伍整体形象受到严重损害。同时提出，“做好律师行业惩戒工作是律师协会的一项法定职责，也是实现行业自律管理的重要手段，对于维护律师行业整体利益，保障律师依法执业和律师队伍健康发展具有十分重要的意义”，并要求“各地律师协会一定要从全面推进依法治国、从律师事业发展大局的高度，增强做好律师行业惩戒工作的责任感和使命感，进一步提高思想认识，不断加强和改进律师行业惩戒工作，努力提高行业自律管理水平，推进律师事业又好又快发展”。

而在全国律协统一部署的基础上，各地方律协也在积极探索加强和改进律师行业惩戒工作的方式方法，并取得了一定效果。以广州市律协为例，其在2016年9月28日发布了《关于推进律所设立纪律委员会、纪律专员工作的通知》（穗律协通〔2016〕118号），提出为进一步提高全市律师行业规范化管理水平，提升各律所执业风险防控能力，有效化解矛盾，维护社会稳定，将在进行律师职业道德和执业纪律教育的基础上，推进律所执业纪律审查和维稳工作，要求律所设立纪律委员会、纪律专员，并履行“规范律所管理，防范执业风险；定期在律所开展职业道德和执业纪律教育（每年度至少组织一次全所律师职业道德和职业纪律教育培训），引导全所律师规范执业，并向协会报告职业道德和执业纪律教育培训工作情况；调查与协调本所律师之间、律所与律师之间以及当事人与律师和律所之间的执业纠纷，维护律师行业良好执业秩序，维护社会稳定”等职责，这事实上是推动律师执业合规和风险管理不断下沉的表现。在这种强化惩戒的大背景下，律师再违反司法行政管理或行业管理，无异于顶风作案，风险是显而易见的。